Постанова від 12.05.2025 по справі 260/583/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2025 року

м. Київ

cправа № 260/583/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Кібенко О.Р. - головуючий, Бакуліна С.В., Студенець В.І.,

за участю секретаря судового засідання - Янковського В.А.,

ОСОБА_1

представників учасників справи:

ОСОБА_1 - Гангур М.І.,

Міжгірської селищної ради - не з`явився,

Комунального некомерційного підприємства "Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня" - Борсенко О.В.,

ОСОБА_2 - не з`явився,

ОСОБА_3 - не з`явився

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Міжгірської селищної ради

на рішення Господарського суду Закарпатської області від 15.07.2024 (суддя Ремецькі О.Ф.)

та постанову Західного апеляційного господарського суду від 11.11.2024 (колегія суддів: Якімець Г.Г., Бойко С.М., Бонк Т.Б.)

у справі за позовом ОСОБА_1

до Міжгірської селищної ради,

за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору:

1) Комунального некомерційного підприємства "Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня" (далі - КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ"),

2) ОСОБА_2 ,

3) ОСОБА_3

про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії.

Суть спору

1. ОСОБА_1 працював на посаді головного лікаря Міжгірської районної лікарні.

2. 05.09.2019 в рамках реформи фінансування сфери охорони здоров`я України Міжгірська районна рада прийняла два рішення: 1) №349 про створення КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ" та 2) №350 про ліквідацію комунальної установи "Міжгірська районна лікарня".

3. Вважаючи, що рішення Міжгірської районної ради прийняті із порушенням чинного законодавства, ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії.

4. Адміністративний суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, позов задовольнив частково: визнав незаконним та скасував рішення Міжгірської районної ради №349 та №350; в іншій частині позову відмовив. Верховний Суд ці рішення скасував та за заявою позивача направив справу за встановленою юрисдикцією - до господарського суду першої інстанції.

5. Господарський суд першої інстанції рішенням, залишеним без змін постановою апеляційного господарського суду, позов задовольнив частково: визнав незаконним та скасував рішення Міжгірської районної ради №349 та №350; в іншій частині позову відмовив. Відповідач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду.

6. Перед Верховним Судом у цій справі постали такі питання:

- чи підлягає цей спір розгляду за правилами господарського судочинства;

- чи є належними та/або ефективними способами захисту позовні вимоги позивача про визнання незаконним та скасування рішень Міжгірської районної ради Закарпатської області про ліквідацію одного медичного закладу та створення замість нього іншого.

7. Верховний Суд задовольнив касаційну скаргу частково, виходячи з таких мотивів.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Фактичні обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій

8. 17.05.2005 ОСОБА_1 прийнятий на посаду головного лікаря Міжгірської центральної районної лікарні (в подальшому перейменована на Міжгірську районну лікарню (далі - РЛ)) відповідно до трудової книжки НОМЕР_1 .

9. 30.11.2016 Кабінет Міністрів України (далі - КМУ) прийняв розпорядження №1013-р "Про схвалення Концепції реформи фінансування системи охорони здоров`я".

10. 14.02.2018 робоча група з питань реформи фінансування сфери охорони здоров`я України розробила Методичні рекомендації з питань перетворення закладів охорони здоров`я (далі - ЗОЗ) з бюджетних установ у комунальні некомерційні підприємства (далі - Методичні рекомендації), якими, зокрема, передбачено таке:

- трудові відносини з працівниками реорганізованого ЗОЗ продовжуються, а звільнення можливе лише у випадку скорочення чисельності (штату) перетвореного комунального некомерційного підприємства; після реорганізації окремі працівники можуть бути переведені на інші посади, переміщені в інші структурні підрозділи у разі необхідності;

- рішення про перетворення ЗОЗ, що діють у формі комунальної бюджетної установи, у комунальні некомерційні підприємства приймають ради територіальних громад сіл, селищ, міст, районів, областей, які є власниками майна відповідного ЗОЗ; це зумовлено тим, що відповідно до п.30 ст.26 та ст.43 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади є виключною компетенцією сільських, селищних, міських, районних, обласних рад;

- згідно з законодавством України перетворення ЗОЗ, як і перетворення будь-якої іншої юридичної особи, є одним із різновидів реорганізації юридичної особи і полягає у зміні її організаційно-правової форми; оскільки для сектору охорони здоров`я саме цей вид реорганізації суб`єктів надання медичної допомоги буде найбільш поширеним, інші різновиди реорганізації у цьому документі не розглядаються;

- у разі застосування такого виду реорганізації як перетворення, має місце правонаступництво; до нової юридичної особи правонаступника (комунального некомерційного підприємства) переходить усе майно, права та обов`язки юридичної особи-попередника, у цьому випадку майно ЗОЗ комунальної бюджетної установи (ст.104-108 Цивільного кодексу України (далі - ЦК));

- рада приймає рішення, зокрема про: перетворення ЗОЗ бюджетної установи в ЗОЗ-підприємство; призначення комісії з перетворення ЗОЗ-установи, голови комісії; виконання функцій комісії з реорганізації може бути покладено на орган управління (керівника) відповідного ЗОЗ бюджетної установи, що підлягає реорганізації; про встановлення порядку і строку заявлення кредиторами своїх вимог до ЗОЗ установи, що припиняється; факт реорганізації ЗОЗ бюджетної установи не є підставою для звільнення керівника та припинення укладеного з ним контракту, якщо сторони не домовляться про його дострокове припинення за угодою сторін або він не буде звільнений на підставах, визначених контрактом; у разі призначення головою Комісії з перетворення керівника ЗОЗ бюджетної установи трудові відносини з ним продовжуються; у такому разі в рішенні відповідної ради про створення ЗОЗ комунального некомерційного підприємства може бути зазначено про призначення керівником ЗОЗ комунального некомерційного підприємства головного лікаря, подовживши з ним трудові відносини на підставі контракту; це рішення може бути підставою як для укладення нового контракту, так і для внесення змін до існуючого залежно від домовленості сторін; якщо в процесі перетворення власник (відповідна рада) прийняв рішення про припинення трудових відносин із керівником ЗОЗ, то призначення нового керівника має відбуватися з урахуванням особливостей, визначених Основами та підзаконними нормативно-правовими актами, що регулюють ці питання; так, відповідно до ст.16 Основ керівники державних та комунальних закладів охорони здоров`я призначаються на посаду уповноваженим виконавчим органом управління власника закладу охорони здоров`я на конкурсній основі шляхом укладання з ними контракту на строк від трьох до п`яти років; порядок проведення конкурсу на зайняття посади керівника державного, комунального закладу охорони здоров`я та порядок укладання контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я, а також типова форма такого контракту затверджуються КМУ.

11. 04.06.2019 Міжгірська районна рада рішенням №341 затвердила статут Міжгірської РЛ, відповідно до якого:

- засновником та власником майна лікарні є Міжгірська районна рада;

- управління майном, переданим в оперативне управління лікарні, здійснює Міжгірська районна рада та орган, уповноважений Міжгірською районною радою;

- безпосереднє керівництво діяльністю РЛ здійснює директор РЛ;

- рішення про ліквідацію та реорганізацію РЛ приймається засновником за поданням сектору охорони здоров`я райдержадміністрації, а також у випадках, передбачених чинним законодавством та з урахуванням розд.4 статуту;

- питання створення, реорганізації та ліквідації, не передбачені цим статутом, регулюються відповідно до чинного законодавства; злиття, приєднання, поділ або перетворення здійснюється у випадках, передбачених чинним законодавством, за рішення суду або відповідних державних органів;

- у разі перетворення РЛ в інший суб`єкт господарювання, всі майнові права та обов`язки РЛ переходять до новоутвореного суб`єкта господарювання;

- питання, не врегульовані цим статутом, регулюються чинним законодавством.

12. 05.08.2019 завідувач сектору охорони здоров`я Міжгірської районної державної адміністрації (далі - Міжгірська РДА) надіслав на адресу голови Міжгірської районної ради лист за вих.№208/01-17, в якому зазначив, що у 2019 році триває підготовка до трансформації спеціалізованої допомоги, а з 01.01.2020 нові механізми фінансування запрацюють на всіх рівнях медичної допомоги, у зв`язку з чим просить допомогти у вирішенні питання щодо створення комунального некомерційного підприємства на території Міжгірського району для можливості підготовки закладу до контрактування із Національною службою здоров`я України (далі - НЗСУ) та надання медичних послуг населенню Міжгірського району.

13. 27.08.2019 голова Міжгірської районної ради видав розпорядження №07 "Про скликання ІІІ пленарного засідання VII сесії Міжгірської районної ради VII скликання, на 05.09.2019 о 10-00 годині з порядком денним, у п.7 якого зазначено "Про ліквідацію комунальної установи "Міжгірська РЛ", яке згідно скріншоту від 18.03.2020 з офіційної інтернет-сторінки Міжгірської районної ради оприлюднено 27.08.2019.

14. 05.09.2019 Міжгірська районна рада прийняла рішення №349 "Про створення КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ Міжгірської районної ради Закарпатської області", відповідно до Законів "Основи законодавства України про охорону здоров`я", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства з питань діяльності закладів охорони", "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення", розпорядження КМУ від 30.11.2016 №1013-р "Про схвалення Концепції реформи фінансування системи охорони здоров`я", "Методичних рекомендацій", керуючись статтями 52-54, 56-58, 78 Господарського кодексу України (далі - ГК), статтями 87-89 ЦК, статтями 43, 60 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні".

15. 05.09.2019 Міжгірська районна рада прийняла рішення №350 "Про ліквідацію комунальної установи "Міжгірська РЛ", відповідно до статей 43,60 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", статей 104, 110-112 ЦК, Закону "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства з питань діяльності закладів охорони здоров`я", Закону "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань", з урахуванням Концепції реформи фінансування системи охорони здоров`я, схваленої розпорядженням КМУ від 30.11.2016 №1013-р, розглянувши подання Сектору охорони здоров`я Міжгірської РДА від 03.09.2019 №234/01-13, у зв`язку із створенням КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ" Міжгірської районної ради Закарпатської області".

16. 25.09.2019 Міжгірська районна рада та фізична особа-підприємець Кравченко О.О. уклали договір про обслуговування офіційного сайту Міжгірської районної ради.

17. ОСОБА_1 надав інформацію щодо не функціонування сайту Міжгірської районної ради та про неможливість отримати будь-яку інформацію, розміщену на ньому у період з 24.06.2020 до 20.09.2020.

18. Міжгірська районна рада на вимогу суду першої інстанції про надання скріншотів сторінок офіційного сайту оприлюднення: проектів оскаржуваних рішень, інформації про час і місце проведення засідання та порядку денного (коли було прийнято оскаржувані рішення); рішення Міжгірської районної ради від 04.06.2019, яким затверджено статут Міжгірської РЛ; рішення, на підставі якого засновником і власником майна Міжгірської РЛ є Міжгірська районна рада, вказала, що оприлюднення рішень відбувалося на дошці оголошень та на офіційному сайті Міжгірської районної ради, а виконати вимоги ухвали не є можливим оскільки 22.06.2020 сайт було зламано і заблоковано.

19. 08.12.2019 завідувач сектору охорони здоров`я Міжгірської РДА видав наказ №358-к "Про звільнення ОСОБА_2 ", яким у зв`язку з ліквідацією Міжгірської РЛ згідно рішення Міжгірської районної ради від 05.09.2019 №350, наказом сектору охорони здоров`я №220-к від 10.09.2019 працівників Міжгірської РЛ попереджено про звільнення - ОСОБА_2 - головну медичну сестру Міжгірської РЛ, звільнити з займаної посади з 31.01.2020 у зв`язку із ліквідацією Міжгірської РЛ.

20. 28.12.2019 завідувач сектору охорони здоров`я Міжгірської РДА видав наказ №411-к "Про звільнення ОСОБА_3 ", яким у зв`язку з ліквідацією Міжгірської РЛ згідно рішення Міжгірської районної ради від 05.09.2019 №350, наказом сектору охорони здоров`я №220-к від 10.09.2019 працівників Міжгірської РЛ попереджено про звільнення - ОСОБА_3 - молодшу медичну сестру Міжгірської РЛ, звільнити з займаної посади з 31.01.2020 у зв`язку із ліквідацією Міжгірської РЛ.

21. Згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, 16.01.2020 до реєстру внесено запис про припинення юридичної особи - Комунальної установи "Міжгірська РЛ" (номер запису: 1 314 111 0025 000074; стан суб`єкта: ДР припинення ЮО в результаті ліквідації).

22. 03.02.2021 комісія з питань законності, правопорядку, регламенту та депутатської етики Хустської районної ради у висновку №1 зазначила, що вона розглянула ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду у справі №260/583/20 та матеріали позовної заяви і зробила такі висновки:

- рішення від 05.09.2020 за №350, №349 приймалися відповідно до Концепції реформи фінансування системи охорони здоров`я, схваленої розпорядженням КМУ від 30.11.2016 №1013-р та Закону "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення", у зв`язку з чим розроблено Методичні рекомендації МОЗ України, відповідно до яких рішення про перетворення закладів охорони здоров`я у комунальні некомерційні підприємства приймають ради територіальних громад, які є власниками майна відповідного закладу;

- Міжгірська районна рада приймала вказані рішення з грубим порушенням регламенту ради, норм Законів "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про доступ до публічної інформації", розпорядження КМУ №1013 від 30.11.2016, а створена установа є правонаступником ліквідованої;

- у відкритому доступі в мережі Інтернет знаходяться рішення районних рад по всій Україні, більше ніж у 100 випадках вирішено здійснити перетворення бюджетних закладів охорони здоров`я у комунальні некомерційні підприємства, які є правонаступниками перетворених лікарень.

Короткий зміст позовних вимог

23. 10.03.2020 ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Міжгірської районної ради Закарпатської області про:

- визнання незаконним та скасування рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05.09.2019 №350 "Про ліквідацію комунальної установи "Міжгірська РЛ";

- визнання незаконним та скасування рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05.09.2019 №349 "Про створення КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ" Міжгірської районної ради Закарпатської області";

- зобов`язання Міжгірської районної ради Закарпатської області здійснити перетворення комунальної установи "Міжгірська РЛ" в комунальне некомерційне підприємство із визнанням її правонаступником усіх прав та обов`язків Комунальної установи "Міжгірська РЛ" із прийняттям нового статуту (з урахуванням уточнень).

24. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що:

- оскаржувані рішення прийняті із порушенням чинного законодавства, оскільки законних підстав для ліквідації Комунальної установи "Міжгірська РЛ" не було, а повинно було бути перетворення вказаної установи у відповідності до Концепції реформи фінансування системи охорони здоров`я України, схваленої розпорядженням КМУ від 30.11.2016 №1013-р, яка передбачає перетворення публічних закладів охорони здоров`я, що мають статус бюджетних установ у комунальні унітарні підприємства, під час чого трудові відносини з працівниками підлягають продовженню, а звільнення під час реорганізації можливе лише у випадку скорочення чисельності працівників;

- як одну з підстав визнання незаконними оскаржуваних рішень позивач вказує порушення Міжгірською районною радою вимог Законів "Про доступ до публічної інформації" та "Про місцеве самоврядування в Україні", що виразилося в тому, що оскаржувані рішення не були оприлюднені на офіційному сайті відповідача належним чином;

- прийняттю оскаржуваного рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05.09.2019 №350 "Про ліквідацію комунальної установи "Міжгірська РЛ" не передували консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення з метою урахування думки лікувального персоналу та інтересів пацієнтів;

- оскаржувані рішення порушують його права та інтереси, оскільки він працював у ліквідованій Міжгірській центральній РЛ хірургом з 1989 року, а також головним лікарем цієї установи.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

25. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 15.04.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.09.2021, позовні вимоги задовольнив частково: визнав незаконним та скасував рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05.09.2019 №350 "Про ліквідацію комунальної установи "Міжгірська РЛ"; визнав незаконним та скасував рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05.09.2019 №349 "Про створення КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ" Міжгірської районної ради Закарпатської області; у задоволенні інших позовних вимог відмовив.

26. Верховний Суд постановою від 29.09.2022 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15.04.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.09.2021 скасував, а провадження у справі закрив.

27. Верховний Суд у постанові від 29.09.2022 зазначив, що оскаржувані рішення прийняті відповідачем в межах повноважень ради та є розпорядчим документом щодо власності територіальної громади, який передбачає індивідуалізовані приписи щодо ліквідації/створення конкретної юридичної особи. Тож, скликаючи відповідну сесію ради та приймаючи на ній оскаржувані рішення, Міжгірська районна рада реалізовувала організаційно-господарську діяльність та діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи, а тому оскаржувані рішення в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи, необхідним для припинення/створення) закладу. Спори з приводу оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства.

28. Верховний Суд у постанові від 29.09.2022 роз`яснив позивачу, що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції господарського суду, та право позивача на звернення протягом 10 днів з дня отримання цієї постанови до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Скориставшись таким правом, позивач подав відповідну заяву до Верховного Суду про направлення справи №260/583/20 за встановленою юрисдикцією для її розгляду у порядку господарського судочинства.

29. Верховний Суд ухвалою від 01.12.2022 справу №260/583/20 передав до Господарського суду Закарпатської області.

30. Господарський суд Закарпатської області рішенням від 15.07.2024, залишеним без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 11.11.2024, позов задовольнив частково: визнав незаконним та скасував рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05.09.2019 №350 "Про ліквідацію комунальної установи "Міжгірська РЛ"; визнав незаконним та скасував рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05.09.2019 №349 "Про створення КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ" Міжгірської районної ради Закарпатської області"; в іншій частині позову відмовив.

31. Рішення суду першої інстанції мотивоване, зокрема, тим, що:

- відповідач всупереч норм Законів "Про доступ до публічної інформації" та "Про місцеве самоврядування в Україні", які зобов`язують суб`єктів владних повноважень, до яких належать і органи місцевого самоврядування, оприлюднювати проекти своїх рішень не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття, не виконав вказаних вимог;

- посилаючись на ст.13 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" та п.3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою КМУ №996 від 03.11.2010, постанову Верховного Суду від 14.08.2018 у справі №359/6814/17, зазначив, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку; оскільки ліквідація лікувального закладу має безпосередній вплив на працівників та пацієнтів вказаного закладу, то оскаржуване рішення впливає на конституційне право, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті такого рішення, при цьому, докази проведення таких консультацій з громадськістю у матеріалах справи відсутні та відповідачем не надано;

- щодо вимоги позивача про зобов`язання Міжгірської районної ради Закарпатської області здійснити перетворення комунальної установи "Міжгірська РЛ" в комунальне некомерційне підприємство із визнанням її правонаступником усіх прав та обов`язків Комунальної установи "Міжгірська РЛ" із прийняттям нового статуту, - така вимога задоволенню не підлягає, оскільки суд, з врахуванням дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування, не має підстав перебирати це повноваження на себе.

32. Постанова суду апеляційної інстанції обґрунтована, зокрема, таким:

- відповідач на вимогу суду першої інстанції про надання скріншотів сторінок офіційного сайту оприлюднення вказав, що оприлюднення рішень відбувалося на дошці оголошень та на офіційному сайті Міжгірської районної ради, а виконати вимоги ухвали не є можливим, оскільки 22.06.2020 сайт було зламано і заблоковано; сторони не підтвердили, а в матеріалах справи відсутні належні та допустимі докази на підтвердження дотримання вимог закону при прийнятті оскаржуваних рішень, у зв`язку з чим, відповідач порушив права позивача на доступ до публічної інформації;

- з п.12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою КМУ №996 від 03.11.2010, вбачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку; оскільки ліквідація лікувального закладу має безпосередній вплив на працівників та пацієнтів вказаного закладу, то оскаржуване рішення впливає на конституційне право, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті такого рішення; рішення Міжгірської районної ради від 05.09.2019 №350 "Про ліквідацію комунальної установи "Міжгірська РЛ" та №349 "Про створення КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ" як такі, що суперечать наведеним вище положенням законодавства та порушують права позивача як члена територіальної громади, визнаються незаконними та підлягають скасуванню;

- рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про зобов`язання Міжгірської районної ради Закарпатської області здійснити перетворення комунальної установи "Міжгірська РЛ" в комунальне некомерційне підприємство із визнанням її правонаступником усіх прав та обов`язків Комунальної установи "Міжгірська РЛ" із прийняттям нового статуту (з урахуванням уточнень) у суді апеляційної інстанції не оскаржувалося; як правильно зазначив суд першої інстанції, з урахуванням дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування, суд не має права перебирати на себе такі повноваження.

Короткий зміст вимог та доводів касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу, інших заяв учасників справи

33. 04.12.2024 Міжгірська селищна рада через систему Електронний Суд звернулася з касаційною скаргою (подана адвокатом Радь І.І.) на рішення Господарського суду Закарпатської області від 15.07.2024 та постанову Західного апеляційного господарського суду від 11.11.2024, в якій просить:

- скасувати їх повністю, та закрити провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.231 ГПК;

- у випадку, якщо Верховний Суд не знайде підстав для закриття провадження у справі, просить скасувати рішення Господарського суду Закарпатської області від 15.07.2024 та постанову Західного апеляційного господарського суду від 11.11.2024 в частині задоволення позову та ухвалити у цій частині нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

34. Верховний Суд ухвалою від 16.12.2024 залишив без руху касаційну скаргу Міжгірської селищної ради на підставі ч.2 ст.292 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК), як таку, що оформлена з порушенням вимог ч.3 ст.290 ГПК та п.2 ч.4 ст.290 ГПК. 30.12.2024 до Верховного Суду надійшла заява Міжгірської селищної ради про усунення недоліків касаційної скарги (подана 27.12.2024 через систему Електронний суд).

35. Міжгірська селищна рада в касаційній скарзі посилається на підставу касаційного оскарження, передбачену п.1 ч.2 ст.287 ГПК, яку обґрунтовує таким: суди попередніх інстанцій порушили п.1 ч.1 ст.231 ГПК, оскільки розглянули по суті спір, який не підлягав вирішенню в порядку господарського судочинства, та не врахували висновки, викладені у постановах:

- Великої Палати Верховного Суду від 02.08.2023 у справі №925/1741/21 - щодо відступу від попередніх висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору; Велика Палата Верховного Суду вказала, що оскільки рада є суб`єктом владних повноважень, оскаржене рішення якого прийнято на виконання владних управлінських функцій і є таким, що зачіпає права та інтереси члена територіальної громади, то правовідносини, які виникли у справі, є публічно-правовими; захист прав та інтересів члена територіальної громади від порушень з боку суб`єкта владних повноважень (наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні процедури чи порядку прийняття рішення) є завданням адміністративного судочинства; це виключає господарсько-правовий характер спірних правовідносин;

- Великої Палати Верховного Суду від 16.10.2018 у справі №9901/415/18 - висновок щодо особи, якій надано право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень (право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується); в силу невідповідності заявлених позовних вимог ефективним способам судового захисту прав та інтересів, скасування судами рішень Міжгірської селищної ради не призвело до виникнення у позивача нових прав, не призвело до зміни існуючих у позивача прав, не призвело до набуття, зміни чи припинення обов`язків позивача;

- Верховного Суду від 03.05.2018 у справі №404/251/17 - щодо тлумачення поняття "юридичного спору", на який поширюється юрисдикція суду; між позивачем та відповідачем немає юридичного спору, на який поширюється юрисдикція господарського суду; між сторонами немає юридичного спору з приводу доступу позивача до публічної інформації, який би підлягав розгляду в порядку господарського судочинства та, як вже зазначалося, дійсним мотивом цього спору з боку позивача є захист трудових прав; такі права підлягають захисту в спосіб, передбачений для приватноправових відносин;

- Великої Палати Верховного Суду від 09.09.2020 у справі №260/91/19 - у разі, якщо здійснена державна реєстрація припинення юридичної особи, то відповідно до п.2 ч.1 ст.25 Закону "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" належному способу захисту порушеного права чи інтересу відповідає позовна вимога про відміну державної реєстрації припинення юридичної особи; такі спори повинні розглядатись за правилами господарського судочинства; на момент звернення позивача з позовом спірні рішення Міжгірської районної ради вичерпали свою дію фактом їх виконання.

36. 30.01.2025 надійшов відзив ОСОБА_1 , в якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

37. У відзиві ОСОБА_1 зазначає, зокрема, таке:

- 11.03.2024 Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду повернув заяву ОСОБА_1 про перегляд за нововиявленими обставинами постанови Верховного Суду від 29.09.2022 у справі №260/583/20 та додані до неї матеріали; таким чином справа №260/583/20 повинна розглядатися за правилами господарського судочинства;

- приймаючи рішення про ліквідацію Комунальної установи "Міжгірська РЛ", Міжгірська районна рада вийшла за межі свої повноважень, порушивши концепцію державної реформи системи охорони здоров`я України, згідно якої ЗОЗ бюджетної сфери повинні були бути реорганізовані в комунальні некомерційні підприємства; Міжгірська районна рада грубо порушила ст.49 Конституції України, яка забороняє ліквідацію ЗОЗ;

- задоволення касаційної скарги Міжгірської селищної ради створило б правову колізію, надаючи право органам місцевого самоврядування діяти всупереч законодавчим актам центральних органів виконавчої влади, що становить пряму загрозу конституційному ладу України;

- Міжгірська районна рада ліквідувала Комунальну установу "Міжгірська РЛ", яка є власністю громад району без громадських обговорень з громадськістю району; це порушило права громадян громади і медичних працівників, які працювали і працюють в Міжгірській РЛ; громада, яка делегувала право органу місцевого самоврядування на управління Міжгірською РЛ, не надавала дозвіл на ліквідацію лікарні, яка знаходиться в комунальній власності громади; Міжгірська РЛ має заборгованість по заробітній платі;

- в позовних вимогах ОСОБА_1 не заявляє про відновлення трудових прав, а вказує на незаконні дії органу місцевого самоврядування, спірні рішення якого прийняті не у спосіб та в порядку, що встановлені законом, і порушує інтереси територіальної громади, в тому числі трудові і матеріальні права, а тому є протиправними та підлягають скасуванню судом;

- відповідач не надав доказів належної роботи сайту в період оприлюднення проектів оскаржуваних рішень та самих рішень, актів та відповідних документів про причини нефункціонування сайту, відключення та його налагодження, а також не спростував належними та допустимими доказами інформацію з приводу неможливості надання суду відповідних доказів у зв`язку із "зламом" сайту, що свідчить про невиконання відповідачем обов`язку по оприлюднення публічної інформації та порушення вимог ст.16 Закону "Про доступ до публічної інформації", ч.17 ст.46, ст.15 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", статей 21-22 Закону "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації";

- в матеріалах справи наявні докази про проведення по всій Україні реорганізації закладів охорони здоров`я в комунальні некомерційні підприємства, і саме ця форма реформи охорони здоров`я були визнання найбільш раціональною і ефективною; винятком стала тільки Міжгірська района рада і її рішення про ліквідацію ЗОЗ "Міжгірська РЛ" і створення нової юридичної особи КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ", яка не є правонаступником Міжгірської РЛ.

38. 31.01.2025 надійшли пояснення КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ", подані через систему Електронний суд, в яких вказує, зокрема, таке:

- позивачем у цій справі є фізична особа; підставами позову позивач визначив обставини, що не відносяться господарсько-правових правовідносин; обставини, вказані судами як підстави для задоволення позову, належать до публічно-правових правовідносин, розгляд яких здійснюється адміністративними судами за правилами адміністративного судочинства; суди попередніх інстанцій не врахували висновок Великої Палати Верховного Суду від 02.08.2023 у справі №925/1741/21;

- суди попередніх інстанцій, які ухвалили рішення по суті спору, не відповідають поняттю "суд, встановлений законом";

- з матеріалів справи вбачається, що реальний матеріально-правовий інтерес позивача лежить у площині трудових правовідносин, які на думку ОСОБА_1 є порушеними; доводи про незаконність рішень відповідача через, нібито, порушення процедури їх оприлюднення, доступу до публічної інформації та проведення консультацій з громадськістю є лише приводами для звернення в суд;

- ОСОБА_1 звертався з позовом про зобов`язання Міжгірської селищної ради поновити його на посаді КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ", але у справі №302/945/19 суд відмовив у задоволенні його позову; отже, ОСОБА_1 не має ніякого правового зв`язку з КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ", а тому рішення про утворення КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ" безпосередньо не стосується прав та інтересів позивача, а відтак він не має право на оскарження індивідуального акту Міжгірської селищної ради про утворення КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ";

- рішення Міжгірської селищної ради про утворення КНП "ЛПУ Міжгірська лікарня" на час звернення позивача в суд вичерпало свою дію шляхом його виконання, що відповідає правовому принципу, сформованому Великою Палатою Верховного Суду в п.53 постанови від 09.09.2020 у справі №260/91/19;

- помилковим є висновок судів попередніх інстанцій про те, що рішення Міжігірської селищної ради про утворення КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ" суперечить закону та порушує права позивача як члена територіальної громади; навпаки утворення лікувального закладу спрямовано на задоволення потреб територіальної громади, в тому числі позивача, як її мешканця.

39. 03.03.2025 надійшли письмові пояснення КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ", в яких вказує про необґрунтованість оскаржуваних рішень, просить їх скасувати.

40. 25.03.2025 надійшли пояснення ОСОБА_1 , в яких з посиланням на п.2 ч.2 ст.231 ГПК вказує про неможливість закриття провадження; вважає безпідставними твердження скаржника про відсутність порушення прав та інтересів ОСОБА_1 .

41. 26.03.2025 надійшли пояснення КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ", в яких вказує про 1) помилковість висновків про можливість вирішення справи господарським судом; 2) неправильне застосування п.2 ч.2 ст.231 ГПК; 3) неможливість оскарження позивачем актів індивідуальної дії; 4) неефективність судового захисту; 5) відсутність юридичного спору; 6) неналежний спосіб захисту.

42. 28.03.2025 надійшли додаткові пояснення ОСОБА_1 , в яких вказує, що рішення про ліквідацію лікарні є незаконним; лікарня заборгувала йому виплату заробітної плати; розгляд справи господарським судом є законним; органу місцевого самоврядування потрібно внести зміни в ЄДР, що лікарня (як комунальний заклад) була припинена шляхом перетворення в КНП.

43. 18.04.2025 до Верховного Суду надійшли пояснення ОСОБА_1 щодо суті спору.

44. 08.05.2025 до Верховного Суду надійшли додаткові пояснення ОСОБА_1 щодо суті спору.

45. 09.05.2025 до Верховного Суду надійшли додаткові пояснення КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ" щодо суті спору.

46. 09.05.2025 до Верховного Суду надійшли пояснення ОСОБА_2 щодо суті спору.

Надходження касаційної скарги на розгляд Верховного Суду

47. Верховний Суд ухвалою від 21.01.2025 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Міжгірської селищної ради, розгляд касаційної скарги призначив у відкритому судовому засіданні на 12.02.2025.

48. У судовому засіданні 12.02.2025 Верховний Суд оголосив перерву до 02.04.2025.

49. Судове засідання, призначене на 02.04.2025, не відбулося у зв`язку із перебуванням судді Кібенко О.Р. на лікарняному.

50. Верховний Суд ухвалою від 07.04.2025 повідомив учасників справи, що її розгляд відбудеться 16.04.2025.

51. У судовому засіданні 16.04.2025 Верховний Суд оголосив перерву до 18.04.2025, 18.04.2025 - до 12.05.2025.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Щодо юрисдикції спору

52. Міжгірська селищна рада у касаційній скарзі вказує, що наявні підстави для закриття провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.231 ГПК; вважає, що суди попередніх інстанцій порушили п.1 ч.1 ст.231 ГПК, оскільки розглянули по суті спір, який не підлягав вирішенню в порядку господарського судочинства. Скаржник посилається на неврахування судами попередніх інстанцій висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.08.2023 у справі №925/1741/21 (захист прав та інтересів члена територіальної громади від порушень з боку суб`єкта владних повноважень є завданням адміністративного судочинства; це виключає господарсько-правовий характер спірних правовідносин).

53. ОСОБА_1 у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що у цій справі Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.09.2022 та ухвалі від 11.03.2024 наголошував, що ця справа повинна розглядатися саме за правилами господарського судочинства.

54. Позиція КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ" збігається з позицією скаржника: вважає, що правовідносини у цій справі належать до публічно-правових, їх розгляд має здійснюватися за правилами адміністративного судочинства.

55. Верховний Суд щодо цих доводів скаржника зазначає таке.

56. Відповідно до п.1 ч.1 ст.231 ГПК господарський суд закриває провадження у справі, якщо спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.

57. Абзац 1 ч.2 ст.231 ГПК передбачає, що якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої п.1 ч.1 цієї статті, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.

58. Згідно з абз.2 ч.2 ст.231 ГПК у разі надходження до суду справи, що підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, після закриття провадження Верховним Судом чи судом апеляційної інстанції в порядку цивільного чи адміністративного судочинства, провадження у справі не може бути закрите з підстави, встановленої п.1 ч.1 цієї статті.

59. Як було зазначено, Верховний Суд постановою від 29.09.2022 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15.04.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15.09.2021 скасував, а провадження у справі закрив.

60. Верховний Суд у постанові від 29.09.2022 роз`яснив позивачу, що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції господарського суду, та право позивача на звернення протягом 10 днів з дня отримання цієї постанови до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Скориставшись таким правом, позивач подав відповідну заяву до Верховного Суду про направлення справи №260/583/20 за встановленою юрисдикцією для її розгляду у порядку господарського судочинства. Верховний Суд ухвалою від 01.12.2022 справу №260/583/20 передав до Господарського суду Закарпатської області.

61. Отже, в силу імперативних вимог ч.2 ст.231 ГПК провадження у цій справі не може бути закрито на підставі п.1 ч.1 зазначеної статті після закриття провадження Верховним Судом в порядку адміністративного судочинства.

62. Посилання на висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.08.2023 у справі №925/1741/21, Верховний Суд відхиляє, оскільки закриваючи провадження у справі №925/1741/21 на підставі п.1 ч.1 ст.231 ГПК Велика Палата Верховного Суду виходила з інших фактичних обставин справи.

63. Зокрема, у вказаній справі №925/1741/21, на відміну від справи, що переглядається, рішенню Великої Палати Верховного Суду не передувало рішення про закриття провадження Верховним Судом чи судом апеляційної інстанції в порядку цивільного чи адміністративного судочинства, тобто у справі №925/1741/21 Велика Палата Верховного Суду не була обмежена у застосуванні п.1 ч.1 ст.231 ГПК положенням абз.2 ч.2 цієї ж статті.

64. Додатково, Верховний Суд звертає увагу на висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 12.09.2019 у справі №826/6879/16:

"31. …порушення юрисдикції, в контексті обставин цієї справи, не повинно мати наслідком обов`язкове скасування судових рішень та закриття провадження.

…

39. Верховний Суд вже висловлював позицію щодо неможливості скасування рішень, що набрали законної сили, з мотивів порушення лише юрисдикції, якщо юрисдикцій спір вже було вирішено судом.

40. Зокрема, у постанові від 05.09.2018 у справі №1107/58/12 Верховний Суд зазначив:

"…У контексті обставин справи Суд дійшов висновку, що розгляд справи адміністративними судами з порушенням юрисдикції є формальним порушення, яке, само по собі, не може бути підставою для скасування рішення та закриття провадження у справі. Враховуючи наведене, Суд вважає за необхідне розглядати касаційну скаргу по суті".

41. Отже, наявність попередніх судових рішень, в яких вирішено питання щодо юрисдикції, є обставиною, що повинна враховуватися під час застосування абзацу 2 частини 1 ст.354 КАС України.

42. Згодом такий підхід було підтримано Верховним Судом у справах №815/2550/15 (постанова від 13.02.2019 - п.27-38), №804/7591/15 (постанова від 21.08.2019 - п.35-38).

43. У розвиток цього ж підходу колегія суддів звертає увагу, що відповідно до ч.2 ст.14 КАС України постанови та ухвали суду в адміністративних справах, що набрали законної сили, є обов`язковими до виконання на всій території України.

44. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.05.2016 позивачу було відмовлено у відкриті провадження з мотивів непідсудності справи адміністративному суду.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15.09.2016 ухвалу суду першої інстанції скасовано, а справу направлено для продовження розгляду. Юрисдикційний спір було вирішено на користь адміністративної юрисдикції. Касаційному оскарженню ухвала суду апеляційної інстанції не підлягала.

Ухвала набрала законної сили, а отже була обов`язковою як для учасників справи, так і для суду, що розглядав справу. Суд першої інстанції, а згодом і апеляційний, зобов`язаний був розглянути справу по суті, як адміністративну.

…

56. В контексті обставин цієї справи це означає, що не можна скасовувати оскаржувані судові рішення через порушення юрисдикції, оскільки юрисдикційний спір вже було вирішено судовим рішенням раніше, на стадії відкриття провадження в адміністративній справі.

57. Подібна ситуація, коли попередньо юрисдикційний спір було вирішено судом, була предметом розгляду Великої Палати Верховного Суду.

58. У постанові від 29.08.2018 у справі №463/624/14-а Велика Палата звернула увагу на те, що апеляційний адміністративний суд скасував ухвалу місцевого суду про закриття провадження у цій справі та направив її до цього ж суду для продовження розгляду, вказавши на публічно-правовий характер спору. Відтак, враховуючи, що ця справа розглядається у судах з 2012 року, постановлення у ній апеляційним адміністративним судом ухвали про закриття провадження через те, що спірні правовідносини не мають ознак публічно-правового характеру, і спір необхідно розглядати за правилами цивільного судочинства, поставило під загрозу сутність гарантованого Конвенцією права позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту. Велика Палата Верховного Суду вважала що непослідовність національного суду створила позивачеві перешкоди у реалізації права на судовий захист і з огляду на наведену вище аргументацію дійшла висновку, що цей спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства".

65. Зазначені висновки були зроблені Верховним Судом до внесення відповідних змін в процесуальні кодекси шляхом доповнення абзацами 2 (наведеного вище у цій постанові змісту): ч.2 ст.231 ГПК та ч.1 ст.239 Кодексу адміністративного судочинства України.

66. Отже, оскільки юрисдикційний спір у справі №260/583/20 вже було вирішено Верховним Судом (постанова від 29.09.2022), то відповідно до положення абз.2 ч.2 ст.231 ГПК та висновків Верховного Суду оскаржувані у цій справі рішення не можуть бути скасовані через порушення юрисдикції навіть у випадку обґрунтованості відповідних доводів скаржника.

Щодо суті спору

67. Як зазначалося, позивач звернувся до суду із позовними вимогами про:

- визнання незаконним та скасування рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05.09.2019 №350 "Про ліквідацію комунальної установи "Міжгірська РЛ";

- визнання незаконним та скасування рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05.09.2019 №349 "Про створення КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ" Міжгірської районної ради Закарпатської області" ;

- зобов`язання Міжгірської районної ради Закарпатської області здійснити перетворення комунальної установи "Міжгірська РЛ" в комунальне некомерційне підприємство із визнанням її правонаступником усіх прав та обов`язків Комунальної установи "Міжгірська РЛ" із прийняттям нового статуту (з урахуванням уточнень).

68. Суди попередніх інстанцій задовольнили позовні вимоги про визнання незаконним та скасування рішень Міжгірської районної ради Закарпатської області:

- від 05.09.2019 №350 (про ліквідацію комунальної установи);

- від 05.09.2019 №349 (про створення комунального некомерційного підприємства).

69. У задоволенні позовної вимоги про зобов`язання здійснити перетворення комунальної установи в комунальне некомерційне підприємство із визнанням правонаступником усіх прав та обов`язків та прийняттям нового статуту суди відмовили. У зазначені частині рішення судів не оскаржуються та, відповідно, судом касаційної інстанції не переглядаються.

70. Скаржник посилається, зокрема, на неврахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 09.09.2020 у справі №260/91/19, що у разі, якщо здійснена державна реєстрація припинення юридичної особи, то відповідно до п.2 ч.1 ст.25 Закону "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" належному способу захисту порушеного права чи інтересу відповідає позовна вимога про відміну державної реєстрації припинення юридичної особи. Зазначає, що на момент звернення позивача з позовом спірні рішення Міжгірської районної ради вичерпали свою дію фактом їх виконання.

71. Верховний Суд щодо вказаних доводів скаржника зазначає таке.

72. Відповідно до ст.15 ЦК кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

73. Кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу (ч.1 ст.16 ЦК).

74. Під способами захисту суб`єктивних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи охоронного характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав і вплив на правопорушника. Тобто це дії, спрямовані на запобігання порушенню або на відновлення порушеного, невизнаного, оспорюваного цивільного права чи інтересу, і такі способи мають бути доступними й ефективними.

75. Застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Це право чи інтерес суд має захистити у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам.

76. Відповідно до ст.5 ГПК, здійснюючи правосуддя, господарський суд захищає права та інтереси у спосіб, визначений законом або договором. У випадку, якщо закон або договір не визначають ефективного способу захисту порушеного права чи інтересу особи, яка звернулася до суду, суд відповідно до викладеної в позові вимоги такої особи може визначити у своєму рішенні такий спосіб захисту, який не суперечить закону.

77. Відповідно до правової позиції, викладеної у постановах Верховного Суду від 22.01.2019 у справі №912/1856/16 та від 14.05.2019 у справі №910/11511/18, при оцінці доцільності певного способу захисту суд зобов`язаний з`ясувати характер спірних правовідносин (предмет і підстави позову), наявність або відсутність порушеного права чи інтересу та можливість його поновлення або захисту в обраний спосіб.

78. Також Верховний Суд неодноразово зазначав, що обрання позивачем неналежного та неефективного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови у позові (постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.01.2021 у справі №916/1415/19, Верховного Суду від 06.04.2021 у справі №915/1890/19 тощо).

79. У справі №260/91/19, на висновок із якої посилається скаржник, позивачі-фізичні особи звернулися з адміністративним позовом, у якому просили визнати протиправним та нечинним рішення п`ятнадцятої сесії VII скликання Тячівської районної ради Закарпатської області від 29.11.2018 №511 "Про державну реєстрацію припинення Комунального закладу "Тячівська районна стоматологічна поліклініка" шляхом ліквідації".

80. Велика Палата Верховного Суду у п.54 постанови від 09.09.2020 у справі №260/91/19 звернула увагу, що в разі якщо здійснена державна реєстрація припинення юридичної особи, то відповідно до п.2 ч.1 ст.25 Закону "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" належному способу захисту порушеного права чи інтересу відповідає позовна вимога про відміну державної реєстрації припинення юридичної особи і такі спори повинні розглядатись за правилами господарського судочинства (постанови Великої Палати Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №813/6286/15, від 06.02.2019 у справі №462/2646/17).

81. Зі встановлених обставин справи вбачається, що згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, 16.01.2020 до реєстру внесено запис про припинення юридичної особи - Комунальної установи "Міжгірська РЛ" (номер запису: 1 314 111 0025 000074; стан суб`єкта: ДР припинення ЮО в результаті ліквідації).

82. Отже, обґрунтованим є доводи скаржника, що належному способу захисту порушеного права чи інтересу відповідає позовна вимога про відміну державної реєстрації припинення юридичної особи.

83. Враховуючи зазначене, заявлена у цій справі позовна вимога про визнання незаконним та скасування рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05.09.2019 №350 (про ліквідацію комунальної установи) є неналежним та неефективним способом захисту порушеного права.

84. Щодо вимоги про визнання незаконним та скасування рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05.09.2019 №349 Верховний Суд зазначає таке.

85. Загальний порядок створення юридичної особи унормовано ст.87 ЦК, яка передбачає, що для створення юридичної особи її учасники (засновники) розробляють установчі документи, які викладаються письмово і підписуються всіма учасниками (засновниками), якщо законом не встановлений інший порядок їх затвердження.

86. Відповідно до ст.57 Господарського кодексу України рішення про утворення суб`єкта господарювання є установчим документом суб`єкта господарювання.

87. Юридична особа вважається створеною з дня її державної реєстрації (ч.4 ст.87 ЦК).

88. Юридична особа підлягає державній реєстрації у порядку, встановленому законом. Дані державної реєстрації включаються до єдиного державного реєстру, відкритого для загального ознайомлення (ч.1 ст.89 ЦК).

89. Закон "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" передбачає, що державна реєстрація юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців (державна реєстрація) - це офіційне визнання шляхом засвідчення державою факту створення або припинення юридичної особи (п.4 ч.1 ст.1).

90. За змістом ст.9 Закону "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" відомості про юридичну особу, громадське формування, що не має статусу юридичної особи, та фізичну особу - підприємця вносяться до Реєстру на підставі: 1) відповідних заяв про державну реєстрацію; 2) документів, що подаються для проведення інших реєстраційних дій; 3) відомостей, отриманих у результаті інформаційної взаємодії між Єдиним державним реєстром та інформаційними системами державних органів.

91. Відповідно до ст.104 ЦК юридична особа припиняється лише шляхом реорганізації або ліквідації. Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

92. Статтею 110 ЦК встановлено, що юридична особа ліквідується: 1) за рішенням її учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, в тому числі у зв`язку із закінченням строку, на який було створено юридичну особу, досягненням мети, для якої її створено, а також в інших випадках, передбачених установчими документами; 2) за рішенням суду про ліквідацію юридичної особи через допущені при її створенні порушення, які не можна усунути, за позовом учасника юридичної особи або відповідного органу державної влади; 3) за рішенням суду про ліквідацію юридичної особи в інших випадках, встановлених законом, - за позовом відповідного органу державної влади.

93. Загальний порядок ліквідації юридичної особи визначений у ст.111 ЦК. Загальна процедура ліквідації юридичної особи також передбачає низку обов`язкових дій - погашення існуючої кредиторської заборгованості, відчуження активів, звільнення працівників, передання документів до архіву тощо. Лише після вчинення цих дій і подання державному реєстратору відповідних документів в реєстр вноситься запис про припинення юридичної особи.

94. Статтею 10 Закону "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" встановлено спростовну презумпцію відомостей, внесених до реєстру, з огляду на що запис про припинення юридичної особи не є беззастережним доказом того, що юридична особа дійсно припинилася та більше не існує. Водночас, якщо процедуру ліквідації не було здійснено належним чином, то внесення до реєстру запису про припинення цієї юридичної особи не тягне її припинення.

95. Отже, ліквідація юридичної особи - це встановлена законом процедура, результатом якої є припинення діяльності юридичної особи.

96. Натомість, вимога позивача в частині визнання незаконним та скасування рішення щодо створення юридичної особи спрямована на скасування юридичної підстави її створення, що є неможливим після того як юридична особа вже була зареєстрована.

97. Така позовна вимога є неналежним способом захисту, оскільки її задоволення не призведе до припинення юридичної особи (яка набула за період свого існування відповідних прав і обов`язків) в розумінні ст.25 Закону "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" та не призведе до поновлення прав і законних інтересів особи, яка звертається з позовом.

98. Зазначене узгоджується з правовою позицією, викладеною у постановах Великої Палати Верховного Суду від 29.06.2021 у справі №916/964/19, Верховного Суду від 13.10.2021 у справі №908/1998/20, яка підлягає врахуванню у цій справі, однак з урахуванням особливостей та відмінностей спірних правовідносин.

99. Також mutatis mutandis Верховний Суд звертає увагу на висновки Великої Палати Верховного Суду про те, що вимога про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування, яке виконано на час звернення з позовом до суду шляхом укладення відповідного договору, є неефективним способом захисту прав особи; зазначене рішення вичерпало свою дію виконанням (близькі за змістом висновки викладені в постановах від 28.09.2022 у справі №483/448/20, пункт 9.67; від 05.07.2023 у справі №912/2797/21, пункт 8.13; від 12.09.2023 у справі №910/8413/21, пункт 180).

100. Отже, обґрунтованим є також доводи скаржника, що на момент звернення позивача з позовом спірні рішення Міжгірської районної ради вичерпали свою дію фактом їх виконання.

101. Оскільки обрання позивачем неналежного та неефективного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови у позові, Верховний Суд доходить висновку про скасування рішень судів попередніх інстанцій в частині задоволення позовних вимог про визнання незаконним та скасування рішень Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05.09.2019 №350 та від 05.09.2019 №349 з ухваленням у цій частині нового рішення про відмову у позові.

102. Водночас Верховний Суд звертає увагу, що позивач неодноразово пояснював, що він не прагне відновити діяльність припиненої юридичної особи (комунальної установи) і припинити нову (комунальне некомерційне підприємство), а лише наполягає на тому, що замість ліквідації та створення нової юридичної особи фактично була проведена реорганізацію юридичної особи (лікарні), оскільки комунальному некомерційному підприємству було передане все майно комунальної установи (лікарні). Крім того, новостворене комунальне некомерційне підприємство знаходиться з тією ж самою адресою, що й ліквідована комунальна установа (90000, Україна, Закарпатська область, Хустський район, селище Міжгір`я, вулиця Захисників України, будинок, 4).

103. Як вже зазначалося, ст.104 ЦК встановлено, що юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

104. Статтею 110 ЦК визначено перелік випадків, коли юридична особа ліквідується, а статтею 111 цього Кодексу - порядок ліквідації юридичної особи.

105. Згідно з ст.111 ЦК з дати внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань запису про рішення засновників (учасників) юридичної особи, суду або уповноваженого ними органу щодо ліквідації юридичної особи ліквідаційна комісія (ліквідатор) зобов`язана вжити всіх необхідних заходів щодо стягнення дебіторської заборгованості юридичної особи, що ліквідується, та письмово повідомити кожного з боржників про припинення юридичної особи в установлені цим Кодексом строки (ч.1). Ліквідаційна комісія (ліквідатор) після закінчення строку для пред`явлення вимог кредиторами складає проміжний ліквідаційний баланс, що включає відомості про склад майна юридичної особи, що ліквідується, перелік пред`явлених кредиторами вимог та результат їх розгляду (ч.8). Виплата грошових сум кредиторам юридичної особи, що ліквідується, у тому числі за податками, зборами, єдиним внеском на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та іншими коштами, що належить сплатити до державного або місцевого бюджету, Пенсійного фонду України, фондів соціального страхування, провадиться у порядку черговості, встановленому ст.112 цього Кодексу. У разі недостатності в юридичної особи, що ліквідується, коштів для задоволення вимог кредиторів ліквідаційна комісія (ліквідатор) організовує реалізацію майна юридичної особи (ч.9). Майно юридичної особи, що залишилося після задоволення вимог кредиторів (у тому числі за податками, зборами, єдиним внеском на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та іншими коштами, що належить сплатити до державного або місцевого бюджету, Пенсійного фонду України, фондів соціального страхування), передається учасникам юридичної особи, якщо інше не встановлено установчими документами юридичної особи або законом (ч.12).

106. Відповідно до ст.108 ЦК перетворенням юридичної особи є зміна її організаційно-правової форми. У разі перетворення до нової юридичної особи переходять усе майно, усі права та обов`язки попередньої юридичної особи.

107. Методичні рекомендації, зокрема, передбачають, що відповідно до Концепції реформи фінансування системи охорони здоров`я України, схваленої розпорядженням КМУ від 30.11.2016 №1013-р, одним із основних стратегічних завдань цієї реформи є перехід до оплати діяльності постачальників медичних послуг на основі конкретних результатів їх діяльності. Для вирішення цього завдання необхідно змінити характер відносин між постачальником медичних послуг та їх замовником - відповідним розпорядником бюджетних коштів.

108. Запровадження такої моделі взаємовідносин потребує надання державним та комунальним ЗОЗ управлінської та фінансової автономії. З урахуванням кращих світових практик цю автономію передбачається забезпечити шляхом реорганізації, зокрема, перетворення таких ЗОЗ у повноцінні суб`єкти господарської діяльності - державні та комунальні некомерційні підприємства.

109. Метою розробки цих методичних рекомендацій є надання методичної допомоги органам місцевого самоврядування, керівникам місцевих органів управління охороною здоров`я та закладів охорони здоров`я, а також депутатам місцевих рад, відповідальним за підготовку та прийняття рішень щодо зміни господарсько-правового статусу комунальних закладів охорони здоров`я шляхом їх реорганізації (перетворення) з бюджетних установ у комунальні некомерційні підприємства в межах чинного законодавства України.

110. Зі встановлених судами обставин вбачається, що 03.02.2021 комісія з питань законності, правопорядку, регламенту та депутатської етики Хустської районної ради у висновку №1 зазначила, що вона розглянула ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду у справі №260/583/20 та матеріали позовної заяви і зробила такі висновки:

- рішення від 05.09.2020 за №350, №349 приймалися відповідно до Концепції реформи фінансування системи охорони здоров`я, схваленої розпорядженням КМУ від 30.11.2016 №1013-р та Закону "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення", у зв`язку з чим розроблено Методичні рекомендації МОЗ України, відповідно до яких рішення про перетворення закладів охорони здоров`я у комунальні некомерційні підприємства приймають ради територіальних громад, які є власниками майна відповідного закладу;

- Міжгірська районна рада приймала вказані рішення з грубим порушенням регламенту ради, норм Законів "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про доступ до публічної інформації", розпорядження КМУ №1013-р від 30.11.2016, а створена установа є правонаступником ліквідованої;

- у відкритому доступі в мережі Інтернет знаходяться рішення районних рад по всій Україні, більше ніж у 100 випадках вирішено здійснити перетворення бюджетних закладів охорони здоров`я у комунальні некомерційні підприємства, які є правонаступниками перетворених лікарень.

111. Тому, незважаючи на ухвалення рішення про ліквідацію комунальної установи та створення ліквідаційної комісії, самої ліквідації, яка включає в себе процедуру розрахунків з кредиторами і передання майна, яке лишилося після розрахунків зі всіма кредиторами, засновнику, не відбулося. Замість цього все майно було передано комунальному некомерційному підприємству.

112. Так, рішенням Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05.09.2019 №349 "Про створення КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ" Міжгірської районної ради Закарпатської області" вирішено після державної реєстрації юридичної особи КНП "ЛПУ Міжгірська РЛ" передати цій юридичній особі в оперативне управління майно, що перебуває на балансі комунальної установи "Міжгірська РЛ", для використання за призначенням згідно цілей визначених в статуті підприємства (п.7 рішення).

113. Враховуючи виявлені порушення приписів чинного законодавства, а саме ЦК, розпорядження КМУ №1013-р "Про схвалення Концепції реформи фінансування системи охорони здоров`я", Методичних рекомендацій, допущені відповідачем при проведенні ліквідації комунальної установи та створенні нового комунального некомерційного підприємства, Верховний Суд вбачає за необхідне постановити окрему ухвалу, яка буде оформлена окремим процесуальним документом.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

114. Відповідно до ч.1 ст.300 ГПК, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

115. Згідно з ч.1 ст.311 ГПК суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених ст.300 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

116. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновків про часткове задоволення касаційної скарги, скасування рішень судів попередніх інстанцій в частині задоволення позовних вимог про визнання незаконним та скасування рішень Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05.09.2019 №350 та від 05.09.2019 №349 з ухваленням у цій частині нового рішення про відмову у позові.

Судові витрати

117. Якщо суд апеляційної, касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат (ч.14 ст.129 ГПК).

118. Відповідно до ч.9 ст.129 ГПК у випадку зловживання стороною чи її представником процесуальними правами або якщо спір виник внаслідок неправильних дій сторони, суд має право покласти на таку сторону судові витрати повністю або частково незалежно від результатів вирішення спору.

119. Оскільки Верховний Суд, окрім висновку про скасування оскаржуваних рішень в частині, якою задоволено позовні вимоги, з ухваленням у цій частині нового рішення про відмову у позові, дійшов також висновку, що спір у цій справі виник внаслідок неправильних дій відповідача, то судові витрати зі сплати судового збору покладаються на останнього на підставі ч.9 ст.129 ГПК.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 311, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Міжгірської селищної ради задовольнити частково.

2. Рішення Господарського суду Закарпатської області від 15.07.2024 та постанову Західного апеляційного господарського суду від 11.11.2024 у справі №260/583/20 в оскаржуваній частині, якою задоволено позовні вимоги ОСОБА_1 , скасувати.

3. Ухвалити у цій частині нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про:

1) визнання незаконним та скасування рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05.09.2019 №350 "Про ліквідацію комунальної установи "Міжгірська районна лікарня";

2) визнання незаконним та скасування рішення Міжгірської районної ради Закарпатської області від 05.09.2019 №349 "Про створення Комунального некомерційного підприємства "Лікувально-профілактична установа Міжгірська районна лікарня" Міжгірської районної ради Закарпатської області".

Постанова набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя О. Кібенко

Судді С. Бакуліна

В. Студенець