Рішення

від 21.05.2025 по справі 640/26238/21

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 травня 2025 року Київ справа №640/26238/21

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Горобцової Я.В., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Національної служби здоров`я України до Рахункової палати, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача Міністерства охорони здоров`я України про визнання протиправним та скасування рішення в частині,

в с т а н о в и в:

До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов адміністративний позов Національної служби здоров`я України (далі також НСЗУ, позивач) до Рахункової палати (далі також відповідач), в якому позивач просить суд:

- визнати протиправними та скасувати абзаци 1, 2 пункту 5, абзац 1 пункту 6, останнє речення абзацу 4 пункту 7 мотивувальної частини рішення, абзаци 5, 13, 14, 15 пункту 6 резолютивної частини рішення відповідача від 25 травня 2021 року №11-3 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Національній службі здоров`я України на первинну медичну допомогу».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 вересня 2021 року відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження, призначено судове засідання.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 грудня 2021 року клопотання позивача задоволено, залучено в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача - Міністерство охорони здоров`я України (далі також МОЗ, третя особа).

На виконання положень пункту 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» від 13 грудня 2022 року №2825-ІХ, дана справа отримана Київським окружним адміністративним судом за належністю.

Вказані матеріали адміністративного позову отримані Київським окружним адміністративним судом та протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, 23 жовтня 2023 року справа розподілена судді Харченко С.В.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 21 січня 2024 року адміністративну справу прийнято до провадження за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче судове засідання.

Рішенням Вищої ради правосуддя від 13 лютого 2024 року №411/0/15-24 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Київського окружного адміністративного суду у зв`язку з поданням заяви про відставку» звільнено ОСОБА_1 з посади судді Київського окружного адміністративного суду у зв`язку з поданням заяви про відставку.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 06 травня 2024 року справу прийнято до провадження за правилами спрощеного провадження без проведення судового засідання за наявними матеріалами справи.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 10 червня 2024 року відмовлено у задоволенні клопотання представника відповідача про розгляд справи в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

Мотивуючи позовні вимоги позивач зазначає, що окремі пункти змісту та резолютивної частини рішення Рахункової палати «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Національній службі здоров`я України на первинну медичну допомогу», що мають фінансової наслідки для державного бюджету від 25 травня 2021 року № 11-3 не відповідають дійсності та підлягають скасуванню, як такі, що викладені безпідставно, неправомірно та спотворюють дійсність. Окрім цього, позивач вказує, що під час прийняття відповідного рішення відповідачем не було дотримано положень Закону України «Про Рахункову палату» та Регламенту Рахункової палати, затвердженого рішенням Рахункової палати від 08 листопада 2019 року №31-3.

Відповідачем надано відзив на позовну заяву, в якому він зазначив, що спірне рішення прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені чинний законодавством, підстави для його скасування відсутні.

Викладені у відзиві відповідача доводи були заперечені позивачем у поданій до суду відповіді на відзив.

Розглянувши подані документи і матеріали, з`ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив таке.

Рахунковою палатою проведено аудит ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Національній службі здоров`я України на первинну медичну допомогу.

За результатами аудиту Рахунковою палатою прийнято рішення від 25 травня 2021 року № 11-3 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Національній службі здоров`я України на первинну медичну допомогу» (далі також оскаржуване рішення), яким затверджено Звіт про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Національній службі здоров`я України на первинну медичну допомогу (далі також Звіт).

НСЗУ вважає, що окремі пункти оскаржуваного рішення Рахункової палати не відповідають дійсності, не містять обґрунтованих посилань на положення нормативно-правових актів, вимоги яких порушені, висновки та рекомендації, зазначені в цих пунктах, є передчасними, безпідставними, і такими, що порушують права та інтереси НСЗУ, тому звернувся до суду з даним позовом.

Зокрема, позивач просить суд визнати протиправними та скасувати:

- абзаци 1, 2 пункту 5, абзац 1 пункту 6, останнє речення абзацу 4 пункту 7 мотивувальної частини оскаржуваного рішення, а саме:

НСЗУ у 2018-2020 роках не забезпечено належного контролю за виконанням надавачами первинної медичної допомоги умов укладених договорів про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій щодо первинної медичної допомоги. Шістнадцять надавачів первинної медичної допомоги надавали її порушенням вимог частини другої статті 15 Закону України від 02 березня 2015 року № 222 «Про ліцензування видів господарської діяльності», пункту 9 і підпункту 4 пункту 13 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з медичної практики, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 02 березня 2016 року № 285, у частині лікарських спеціальностей та місць провадження господарської діяльності з медичної практики, які не зазначено в документах, що додавалися МОЗ до заяви для отримання відповідної ліцензії, та повідомленнях про зміни до них. Ці порушення містять ознаки кримінальних правопорушень і потребують оцінки правоохоронних органів. У результаті 42001,5 тис. грн з державного бюджету використано НСЗУ з порушенням пункту 9 договорів, укладених на 2018 рік, та пункту 11 договорів, укладених на 2019-2020 роки. Тридцять три надавачі, охоплені аудитом, не забезпечені необхідним обладнанням, устаткуванням і засобами для надання первинної медичної допомоги відповідно до Примірного табеля матеріально-технічного оснащення закладів охорони здоров`я та фізичних осіб-підприємців, які надають первинну медичну допомогу, затвердженого наказом МОЗ від 26 січня 2018 року № 148 (далі - Примірник табель № 148);

МОЗ передбачило в Порядку № 504, що первинна медична допомога пацієнтам надається безперервно, але не визначило механізму реалізації цієї вимоги. Створення надавачем первинної медичної допомоги чергових кабінетів для обслуговування населення поза годинами прийому пацієнтів лікарями, а також для надання такої допомоги у вихідні, святкові та неробочі дні має рекомендаційний характер. Критерій щодо безперервності надання первинної медичної допомоги не включено до вимог до надавачів такої допомоги, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 28 березня 2018 року № 391 (далі - Постанова № 3 91). НСЗУ, до функцій якої віднесено вдосконалення законодавства з питань, що належать до її компетенції, пропозицій щодо внесення змін до Постанови № 391 не подавала;

НСЗУ у 2018-2020 роках не забезпечено виконання завдань, визначених у Положенні про Національну службу здоров`я України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 року № 1101 (далі - Положення № 1101), щодо належного функціонування електронної системи охорони здоров`я. Центральна база даних електронної системи охорони здоров`я несумісна та не має електронної взаємодії з іншими інформаційними системами та державними інформаційними ресурсами, визначеними у Порядку функціонування електронної системи охорони здоров`я, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року № 411, за винятком Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань та Державного реєстру актів цивільного стану громадян (з 01 жовтня 2020 року) у частині реєстрації народження. Отже, відомості, що містяться у реєстрах центральної бази даних електронної системи охорони здоров`я, неповні та недостовірні. МОЗ розроблено порядки ведення лише трьох реєстрів із дев`яти, включених до центральної бази даних;

Верифікацію даних, внесених до центральної бази даних електронної системи охорони здоров`я, у 2020 році НСЗУ не проведено;

- абзаци 5, 13, 14, 15 пункту 6 резолютивної частини оскаржуваного рішення:

рішення Рахункової палати і Звіт про результати аудиту надіслати Міністерству охорони здоров`я України і рекомендувати:

підготувати та подати на розгляд Міністрові охорони здоров`я України пропозиції щодо внесення змін до Постанови № 391 у частині доповнення вимоги до надавача послуг з медичного обслуговування населення щодо наявності ліцензії на провадження господарської діяльності з медичної практики за місцем (місцями) її провадження, а також лікарськими спеціальностями, зазначеними у заяві про отримання ліцензії та в документах, що додавалися до неї (з урахуванням внесених до них змін, поданих ліцензіатом органові ліцензування); в частині включення до вимог до надавача послуг з медичного обслуговування населення забезпечення безперервності надання первинної медичної допомоги;

підготувати пропозиції щодо внесення змін до Порядку реалізації програми державних гарантій медичного обслуговування населення у ІІ-ІV кварталах 2021 року, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2021 року № 133 «Деякі питання реалізації програми державних гарантій медичного обслуговування населення у ІІ-ІV кварталах 2021 року», в частині визначення в пакеті медичних послуг, що підлягають оплаті в межах реалізації програми медичних гарантій «Первинна медична допомога», напрямів використання коштів державного бюджету, що сплачуються надавачам первинної медичної допомоги, та подати їх на розгляд Міністрові охорони здоров`я України;

підготувати пропозиції щодо внесення змін до Типової форми договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2018 року № 410 у частині доповнення її вимогою щодо подання звіту про доходи і витрати всіма надавачами первинної медичної допомоги та в установленому порядку подати їх на розгляд Міністрові охорони здоров`я України;

оплату надавачам первинної медичної допомоги здійснювати з дотриманням вимог частин п`ятої, сьомої статті 8 Закону № 2168 та вимог укладених договорів про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій - лише за обсяг наданих пацієнту медичних послуг, а не за кількість декларацій, укладених пацієнтами з лікарями, що надають таку допомогу.

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог виходячи з такого.

Відповідно до статті 19 Конституції України (тут і далі нормативно-правові акти наведені у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Організацію, повноваження та порядок діяльності Рахункової палати визначає Закон України «Про Рахункову палату» від 02 липня 2015 року № 576-VIII (далі також Закон № 576-VIII).

У відповідності до частини 1 статті 1 Закону № 576-VIII Рахункова палата від імені Верховної Ради України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням.

Згідно із частиною 3 статті 1 Закону № 576-VIII Рахункова палата є державним колегіальним органом.

Положеннями частини 1, 2 статті 3 Закону № 576-VIII встановлено, що діяльність Рахункової палати ґрунтується на принципах законності, незалежності, об`єктивності, безсторонності, гласності та неупередженості.

Рахункова палата є організаційно, функціонально та фінансово незалежною, самостійно планує свою діяльність.

Рахункова палата під час здійснення своїх повноважень є незалежною від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання. Незаконне втручання у здійснення Рахунковою палатою наданих законом повноважень забороняється і тягне за собою відповідальність, встановлену законом (частина 4 статті 3 Закону № 576-VIII).

Статтею 4 Закону № 576-VIII врегульовано заходи державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).

Так, повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).

Державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів.

Фінансовий аудит полягає у перевірці, аналізі та оцінці правильності ведення, повноти обліку і достовірності звітності щодо надходжень і витрат бюджету, встановлення фактичного стану справ щодо цільового використання бюджетних коштів, дотримання законодавства при здійсненні операцій з бюджетними коштами.

Аудит ефективності передбачає встановлення фактичного стану справ та надання оцінки щодо своєчасності і повноти бюджетних надходжень, продуктивності, результативності, економності використання бюджетних коштів їх розпорядниками та одержувачами, законності, своєчасності і повноти прийняття управлінських рішень учасниками бюджетного процесу, стану внутрішнього контролю розпорядників бюджетних коштів.

Оцінка продуктивності використання бюджетних коштів передбачає встановлення співвідношення між результатами діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів і використаними для досягнення таких результатів коштами бюджету.

Оцінка результативності використання бюджетних коштів передбачає встановлення ступеня відповідності фактичних результатів діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів запланованим результатам.

Оцінка економності використання бюджетних коштів передбачає встановлення стану досягнення розпорядником та одержувачем таких коштів запланованих результатів за рахунок використання мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

Згідно пункту 1, 8, 11 частини 1 статті 7 Закону № 576-VIII Рахункова палата: здійснює фінансовий аудит та аудит ефективності щодо: надходжень до державного бюджету податків, зборів, обов`язкових платежів та інших доходів, включаючи адміністрування контролюючими органами таких надходжень; проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Вищої ради правосуддя, Генеральної прокуратури України та інших органів, безпосередньо визначених Конституцією України; використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам та фондам загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування; здійснення таємних видатків державного бюджету; управління об`єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету, включаючи забезпечення відрахування (сплати) до державного бюджету коштів, отриманих державою як власником таких об`єктів, та використання коштів державного бюджету, спрямованих на відповідні об`єкти; надання кредитів з державного бюджету та повернення таких коштів до державного бюджету; операцій щодо державних внутрішніх та зовнішніх запозичень, державних гарантій, обслуговування і погашення державного та гарантованого державою боргу; використання кредитів (позик), залучених державою до спеціального фонду державного бюджету від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій, виконання міжнародних договорів України, що призводить до фінансових наслідків для державного бюджету, у межах, які стосуються таких наслідків; здійснення закупівель за рахунок коштів державного бюджету; виконання державних цільових програм, інвестиційних проектів, державного замовлення, надання державної допомоги суб`єктам господарювання за рахунок коштів державного бюджету; управління коштами державного бюджету центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів; стану внутрішнього контролю розпорядників коштів державного бюджету; інших операцій, пов`язаних із надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням; виконання кошторису доходів та витрат Національного банку України; надходжень закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків і зборів або їх частки та використання коштів місцевих бюджетів у частині видатків, які визначаються функціями держави і передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню; направляє за результатами заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) обов`язкові для розгляду рішення Рахункової палати; у разі виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення інформує про них відповідні правоохоронні органи.

Відповідно до частини 2 статті 7 Закону № 576-VIII об`єктами контролю Рахункової палати при виконанні повноважень, визначених частиною першою цієї статті, є державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інші бюджетні установи, у тому числі закордонні дипломатичні установи України, суб`єкти господарювання, громадські чи інші організації, фонди загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування, Національний банк України та інші фінансові установи.

Між тим, особливості здійснення державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) за надходженням коштів до державного бюджету, за управлінням об`єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету встановленні статтею 10 Закону № 576-VIII.

Рахункова палата здійснює аудит ефективності та фінансовий аудит щодо законності, повноти нарахування, своєчасності сплати і зарахування на єдиний казначейський рахунок податків, зборів, обов`язкових платежів, інших доходів державного бюджету, щодо правомірності бюджетного відшкодування податку на додану вартість, надає оцінку ефективності адміністрування контролюючими органами надходжень до державного бюджету та заходів, що вживаються органами стягнення до боржників державного бюджету.

Зазначені заходи державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) здійснюються Рахунковою палатою щодо діяльності центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну митну політику, інших органів, що контролюють справляння надходжень до державного бюджету.

Рахункова палата надає оцінку впливу наданих пільг із сплати податків, зборів, обов`язкових платежів, інших платежів до державного бюджету на ефективність виконання державного бюджету, у тому числі оцінює фінансові наслідки для державного бюджету.

Рахункова палата здійснює контроль за надходженням до державного бюджету коштів, отриманих державою як власником об`єктів державної власності, а також аудит ефективності використання і розпорядження об`єктами державної власності, належними державі матеріальними та іншими активами, що мають фінансові наслідки для державного бюджету.

Фонд державного майна України, інші державні органи, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи надають Рахунковій палаті за її запитами необхідну інформацію щодо об`єктів державної власності, що перебувають у їх управлінні (включаючи об`єкти, що знаходяться у користуванні інших осіб).

У відповідності до частини 1 статті 25 Закону № 576-VIII основною організаційною формою діяльності Рахункової палати є засідання Рахункової палати, що проводяться у формі відкритих слухань, на яких мають право бути присутніми народні депутати України, представники державних органів, громадськості. Якщо оприлюднення інформації, що розглядатиметься на засіданні, може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину, з дотриманням вимог, передбачених частиною другою статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації", можуть проводитися закриті засідання Рахункової палати.

В контексті положень частини 2 статті 25 Закону № 576-VIII Рахункова палата на своїх засіданнях розглядає та вирішує питання: 1) загальної концепції роботи та розвитку Рахункової палати; 2) затвердження структури апарату Рахункової палати; 3) затвердження штатного розпису апарату Рахункової палати; 4) затвердження кошторису Рахункової палати; 5) затвердження методик та методологій здійснення державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) Рахунковою палатою; 6) затвердження Регламенту Рахункової палати; 7) визначення напрямів діяльності Рахункової палати, закріплення цих напрямів за членами Рахункової палати; 8) затвердження планів роботи Рахункової палати; 9) затвердження звітів, прийняття рішень за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту); 10) затвердження щорічного звіту Рахункової палати; 11) організації зв`язків з громадськістю та засобами масової інформації; 12) розвитку міжнародних відносин у межах компетенції Рахункової палати; 13) внесення на розгляд Верховної Ради України подання про дострокове припинення повноважень Голови, іншого члена Рахункової плати; 14) інші питання, пов`язані з виконанням повноважень Рахункової палати.

Згідно із статтею 26 Закону № 576-VIII рішення Рахункової палати приймаються на засіданні Рахункової палати.

Рішення Рахункової палати приймаються відкритим голосуванням більшістю голосів від кількості присутніх на засіданні членів Рахункової палати (за винятком випадків, передбачених цим Законом) і підписуються Головою Рахункової палати або особою, яка головувала на засіданні Рахункової палати.

Член Рахункової палати, присутній на засіданні Рахункової палати, який не погоджується з прийнятим рішенням, має право викласти окрему думку, що в письмовій формі додається до протоколу засідання Рахункової палати, та має право інформувати про це Верховну Раду України та її органи, а також інші державні органи, органи місцевого самоврядування, яких стосується таке рішення.

Згідно із положеннями частини 1 статті 27 Закону № 576-VIII Рахункова палата здійснює свою діяльність згідно з планами роботи, які затверджуються на засіданні Рахункової палати.

Положеннями статті 28 Закону № 576-VIII встановлено, що процедура організації роботи Рахункової палати, територіальних та інших структурних підрозділів її апарату, питання взаємовідносин між структурними підрозділами, членами Рахункової палати та посадовими особами апарату Рахункової палати, інші питання внутрішньої організації діяльності визначаються цим Законом та Регламентом Рахункової палати.

Регламент Рахункової палати та зміни до нього затверджуються на засіданні Рахункової палати не менш як двома третинами голосів від складу Рахункової палати, визначеного частиною першою статті 17 цього Закону, та оприлюднюються на офіційному веб-сайті Рахункової палати.

Відповідно до частини 1 статті 31 Закону № 576-VIII підставою для здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) є план роботи Рахункової палати або рішення Рахункової палати про здійснення позапланового заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) та підписане на виконання такого заходу членом Рахункової палати відповідне доручення. У дорученні зазначаються підстава, мета, предмет, строк здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), а також склад контрольної групи.

При цьому, порядок, правила та процедура здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) визначаються цим Законом та відповідно до цього Закону Регламентом Рахункової палати (частина 2 статті 31 Закону № 576-VIII).

Між тим, Рішенням Рахункової палати від 28 серпня 2018 року №22-7 затверджено Регламент Рахункової палати (далі також Регламент).

Згідно із пунктом 30.1 глави 30 Регламенту захід державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) проводиться відповідно до програми (стратегії, плану). Проект програми (стратегії, плану) готується посадовими особами департаменту, до повноважень яких належить здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) згідно із закріпленими напрямами його діяльності, на підставі плану роботи Рахункової палати чи рішення про здійснення позапланового заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), а також відповідного доручення члена Рахункової палати, наданого департаменту та/або територіальному підрозділу.

Відповідно до пункту 30.5 глави 30 Регламенту вимоги до складання, оформлення та внесення змін до програми (стратегії, плану) контрольного заходу визначаються Порядком складання програми (стратегії, плану) проведення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), що затверджується окремим рішенням Рахункової палати.

Пунктом 30.6 глави 30 Регламенту встановлено, що програма (стратегія, план) контрольного заходу затверджується членом Рахункової палати, що забезпечує здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).

Аналіз наведеного дає суду підстави дійти до висновку, що програмою (стратегією, планом) контрольного заходу на підставі якої здійснюється захід зовнішнього фінансового контролю (аудиту), затверджується членом Рахункової палати, що забезпечує здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).

Звідси слідує, що безпосередньо член Рахункової палати, який забезпечує здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) затверджує програму (стратегію, план) контрольного заходу та й відповідно, у разі внесення змін до програми або викладення її у новій редакції, на думку суду, в розмінні пункту 30.6 глави 30 Регламенту і буде вважатися програмою (стратегією, планом) контрольного заходу.

У відповідності до частини 7 статті 3 Закону № 576-VIII Рахункова палата застосовує у своїй діяльності основні принципи діяльності Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI), Європейської організації вищих органів фінансового контролю (EUROSAI) та Міжнародні стандарти вищих органів фінансового контролю (ІSSAІ) в частині, що не суперечить Конституції та законам України.

Згідно із частиною першою статті 6 Лімської декларації про керівні принципи аудиту державних фінансів, прийнятої на IX Конгресі INTOSAL у жовтні 1997 року (INTOSAL-1) незалежність вищих органів аудиту нерозривно пов`язана з незалежністю його членів. З урахуванням положень Лімської декларації на XIX Конгресі INTOSAL у 2007 році схвалено Мексиканську декларацію незалежності вищих органів аудиту (INTOSAL-Р 10). Принцип 2 Мексиканської декларації передбачає незалежність Голови та членів колегіальних вищих органів аудиту. Згідно із принципом 3 Мексиканської декларації вищі органи аудиту повинні мати достатньо широкі повноваження (мандат) та повну свободу дій при виконанні своїх функцій, у тому числі бути вільними від контролю або втручання з боку органів законодавчої та виконавчої влади, зокрема у виборі питань аудиту, плануванні, складанні програм, проведенні, звітуванні та контролі за виконанням рекомендацій аудитів.

Згідно із частиною 1 статті 35 Закону № 576-VIII за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) складається звіт, складовими частинами якого є акт (у разі наявності), висновки та рекомендації (пропозиції).

У звіті щодо фінансового аудиту та аудиту ефективності обов`язково наводяться висновки за критеріями, встановленими відповідно частинами третьою та четвертою статті 4 цього Закону.

В обґрунтування заявлених позовних вимог НСЗУ, зокрема зазначив про порушення відповідачем процедури проведення аудиту, з огляду на те, що Рахункова палата не повідомила позивача про розгляд письмових зауважень від 12 травня 2021 року № 10285/5-16-21 та не врахувала їх у Звіті.

З даного приводу суд зазначає таке.

Відповідно до частин 2-5 статті 35 Закону № 576-VIII звіт підписує та представляє на засіданні Рахункової палати член Рахункової палати, відповідальний за здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту)

Не пізніш як за сім робочих днів до розгляду на засіданні Рахункової палати проект звіту обговорюється відповідним членом Рахункової палати та уповноваженою посадовою особою об`єкта контролю. У п`ятиденний строк об`єкт контролю може надати письмові зауваження щодо змісту проекту звіту відповідному члену Рахункової палати, який їх розглядає та складає довідку про результати розгляду зауважень. Такі зауваження і довідка додаються до звіту і є його невід`ємними частинами.

Після затвердження на засіданні Рахункової палати звіт надсилається об`єкту контролю.

Вимоги щодо змісту звіту, порядок його складання, обговорення та розгляду визначаються цим Законом та Регламентом Рахункової палати.

Згідно із статтею 36 Закону № 576-VIII за результатами обговорення на засіданні Рахункової палати звіту, складеного за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), Рахункова палата приймає рішення, яке надсилає разом із відповідним звітом об`єкту контролю.

Вимоги до складання та оформлення рішень Рахункової палати, прийнятих за результатами обговорення звітів, визначаються цим Законом та Регламентом Рахункової палати.

Рішення, прийняте за результатами обговорення звіту, підлягає розгляду об`єктом контролю.

Об`єкт контролю у місячний строк інформує Рахункову палату про результати розгляду рішення Рахункової палати, заплановані та вжиті у зв`язку з цим заходи.

Якщо об`єкт контролю не поінформував Рахункову палату про результати розгляду її рішення або якщо Рахункова палата визнала неналежними заходи, заплановані та вжиті об`єктом контролю у зв`язку з її рішенням, Рахункова палата інформує про це відповідні органи влади, а також громадськість через засоби масової інформації.

Рішення Рахункової палати та результати їх розгляду об`єктом контролю оприлюднюються на офіційному веб-сайті Рахункової палати, крім інформації з обмеженим доступом.

Відповідно до частини 4 статті 34 Закону № 576-VIII, за наявності зауважень щодо змісту акта керівник об`єкта контролю (а в разі його відсутності - посадова особа об`єкта контролю, яка його заміщує) підписує такий акт із застереженнями та подає (надсилає) у строк, визначений Регламентом Рахункової палати, але не пізніше п`яти робочих днів, члену Рахункової палати, відповідальному за здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту, аргументовані письмові зауваження стосовно положень акта, з якими не погоджується. Такі зауваження додаються до акта і є його невід`ємною частиною, а також розглядаються членом Рахункової палати під час складання звіту за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).

Матеріалами справи встановлено, що позивач 30 квітня 2021 року отримав акт Рахункової палати від 28 квітня 2021 року № 01-05-10/30, складений за результатами аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених НСЗУ на первинну медичну допомогу, проведеного з 01 грудня 2020 року по 27 квітня 2021 року.

При цьому, об`єктом контролю 12 травня 2021 року направлено письмові зауваження (вих. № 10285/5-16-21) до змісту вказаного вище Акту, тобто поза межами встановленого частиною 4 статті 34 Закону № 576-VIII.

На переконання суду, з огляду пропущення позивачем п`ятиденного терміну подання зауважень до змісту Акту, вони не підлягали обов`язковому розгляду членом Рахункової палати, відповідальним за здійснення заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), із обов`язковим складанням довідки про результати розгляду таких зауважень.

При цьому, позовна заява не містить обґрунтувань поважності причин пропуску позивачем строку для надання письмових зауважень щодо змісту проекту звіту.

Таким чином, що в ході розгляду справи не підтверджено доводи НСЗУ щодо порушення відповідачем положень Закону № 576-VIII та Регламенту в частині процедури проведення аудиту.

Надаючи оцінку доводам позивача в частині протиправності оскаржуваного рішення в його частинах суд зазначає наступне.

Виходячи з системного аналізу статті 36 Закону № 576-VIII суд дійшов висновку, що саме об`єкти контролю (в даному випадку позивач) за результатами розгляду рішень Рахункової палати можуть приймати рішення на виконання рекомендацій (пропозицій) Рахункової палати у межах своєї компетенції. У свою чергу, Рахункова палата у власних рішеннях викладає винятково власну оцінку щодо предмета контролю (аудиту), яка може бути врахована, а може бути не врахована при реалізації об`єктами контролю їх повноважень та здійсненні ними відповідних заходів. На підставі проведеного в межах аудиту у НСЗУ, Рахунковою палатою надано йому рекомендації (пропозиції), які викладені у рішенні.

Відтак на переконання суду, що сам по собі факт прийняття оскаржуваного рішення не може вважатися таким, що порушує права та інтереси позивача.

Суд акцентує увагу на тому, що якщо позивач вважає, що у рішенні міститься інформація, що не відповідає дійсності, він може звернутися за захистом своїх прав в порядку статті 277 Цивільного кодексу України з позовом про спростування недостовірної інформації, яка завдає шкоди діловій репутації позивача, у відповідний суд.

Варто відмітити, що висновки та тези викладені Рахунковою палатою України в оскаржуваному рішенні є виключно власними міркуванням щодо предмету перевірки, які можуть знайти або не знайти реалізацію у відповідних рішеннях компетентних органів державної влади.

Разом з цим, доводи позивача в частині того, що оскаржуваним рішенням ініційовано звернення до Офісу Генерального прокурора про виявлені за результатами аудиту ознаки кримінальних правопорушень суд відхиляє, оскільки таке ініціювання не свідчить про початок досудового розслідування кримінального провадження. Додатково суд звертає увагу, що вказаний пункт резолютивної частини рішення не оскаржено позивачем в рамках даної адміністративної справи.

Суд також залишає поза увагою посилання позивача на те, що невиконання спірного рішення тягне за собою відповідальність, з огляду на те, що оскаржуване рішення не має характеру примусу та не встановлює чіткі строки його виконання.

У викладі підстав для прийняття рішення суду необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів учасників справи та їх відображення у судовому рішенні, суд першої інстанції спирається на висновки, що зробив Європейський суд з прав людини від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України», в якому Європейський суд з прав людини зазначив, що п. 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень.

У рішенні Європейського суду з прав людини «Серявін та інші проти України» вказано, що усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пунктом 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorija v. Spain) від 09 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п. 29).

З огляду на встановлені фактичні обставини справи, суд зазначає, що решта доводів та тверджень учасників справи, у контексті наведених правових вимог, не впливають на висновки суду за наслідком розгляду даної справи.

Відповідно до статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:

1)чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2)чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень частин 1 та 2 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Підсумовуючи вищевикладене, суд вважає, що рішення Рахункової палати від 25 травня 2021 року №11-3 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Національній службі здоров`я України на первинну медичну допомогу», в частині що оскаржується позивачем, прийнято відповідачем в порядку, спосіб та в межах наданих йому повноважень. Тобто, таке рішення відповідає критеріям, які встановлені частиною 2 статті 2 КАС України.

Враховуючи вимоги статті 139 КАС України, розподіл судових витрат судом не здійснюється.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 241-246, 250, 263 КАС України суд, -

в и р і ш и в:

В задоволенні адміністративного позову відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Я.В. Горобцова

Горобцова Я.В.