Постанова від 22.05.2025 по справі 440/16011/24

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 травня 2025 р.Справа № 440/16011/24

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Чалого І.С.,

Суддів: Ральченка І.М. , Катунова В.В. ,

за участю секретаря судового засідання Кривенка Т.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами Полтавської міської ради та Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду (головуючий суддя І інстанції С.С. Сич) від 05.03.2025 року (повний текст складено 17.03.25 року) по справі № 440/16011/24

за позовом В.о. керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України та в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства

до Полтавської міської ради

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

В.о. керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області, звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України та в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства із позовною заявою, в якій просив:

визнати протиправною бездіяльність Полтавської міської ради щодо не винесення на розгляд сесії міської ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 № 02-28/1027 в частині віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 1,0296 га з кадастровим номером 5324080700:00:013:0014 та площею 9,1673 га з кадастровим номером 5324081400:00:022:0002 до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України;

зобов`язати Полтавську міську раду розглянути на сесії Полтавської міської ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 № 02-28/1027 в частині віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 1,0296 га з кадастровим номером 5324080700:00:013:0014 та площею 9,1673 га з кадастровим номером 5324081400:00:022:0002 до самозалісених та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 1,0296 га з кадастровим номером 5324080700:00:013:0014 та площею 9,1673 га з кадастровим номером 5324081400:00:022:0002 до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що з метою збереження самосійних лісів та подальшого ведення лісового господарства, Північно-Східним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства скеровано до Полтавської міської територіальної громади подання від 28.12.2023 № 02-28/1027 щодо віднесення земельних ділянок комунальної власності з кадастровими номерами 5324080700:00:013:0014 площею 1,0296 га та 5324081400:00:022:0002 площею 9,1673 га до самозалісених. До вказаного подання було додано інформацію про місце розташування самозалісених ділянок - викопіювання самозалісеної земельної ділянки площею 1,0296 га кадастровий номер 5324080700:00:013:0014 та викопіювання самозалісеної земельної ділянки площею 9,1673 га кадастровий номер 5324081400:00:022:0002. Прокурор вважає, що Полтавською міською радою у порушення вимог статті 57-1 Земельного кодексу України, вимог Лісового кодексу України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" допущено бездіяльність, що полягає у не розгляді на сесії міської ради подання Північно-Східного міжрегіонального управлінню лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 № 02-28/1027 в частині віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 1,0296 га з кадастровим номером 5324080700:00:013:0014 та площею 9,1673 з кадастровим номером 5324081400:00:022:0002 до самозалісених. Вказує, що така бездіяльність суперечить інтересам держави у сфері охорони самосійних лісів. У зв`язку з невжиттям компетентними органами заходів, спрямованих на захист інтересів держави у сфері охорони самосійних лісів, прокурор звернувся до суду з даним позовом.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 05.03.2025 року по справі № 440/16011/24 позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Полтавської міської ради, яка полягає у не розгляді та не вирішенні питання про віднесення або про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених ділянок за поданням Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28 грудня 2023 року № 02-28/1027.

Зобов`язано Полтавську міську раду розглянути подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28 грудня 2023 року № 02-28/1027 та за результатами такого розгляду прийняти акт у формі рішення.

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Полтавська обласна прокуратура не погодилася з рішенням суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову та подала апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати в цій частині прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог, посилаючись на обставини, викладені в апеляційній скарзі.

Відповідач також не погодився з рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати в частині задоволенні позовних вимог та прийняти в цій частині нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу Полтавської обласної прокуратури, в якій просить залишити її без задоволення.

Сторони про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.

Колегія суддів визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи у відповідності до ч. 4 ст. 229 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, дослідивши доводи апеляційних скарг та відзив на апеляційну скаргу Полтавської обласної прокуратури, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Північно-Східним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства направлено Полтавській міській територіальній громаді подання від 28 грудня 2023 року № 02-28/1027, у якому зазначено, що управлінням здійснено аналіз земельних ділянок на території Полтавської міської територіальної громади Полтавського району Полтавської області та виявлено самозалісені земельні ділянки комунальної власності, з кадастровими номерами: 5324080700:00:013:0014 площею 1,0296 га; 5324081400:00:022:0002 площею 9,1673 га. Керуючись вимогами частини і статті 57-1 Земельного кодексу України, запропоновано прийняти рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених згідно чинного законодавства /а.с. 19/.

До подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28 грудня 2023 року № 02-28/1027 було додано викопіювання самозалісеної земельної ділянки площею 1,0296 га кадастровий номер 5324080700:00:013:0014 /а.с. 20/ та викопіювання самозалісеної земельної ділянки площею 9,1673 га. кадастровий номер 5324081400:00:022:0002 /зворот а.с. 20/.

За результатом розгляду вказаного подання листом Департаменту земельних і водних ресурсів та земельного кадастру Полтавської міської ради від 06 лютого 2024 року № 01-04-01.2-14/309 Північно-Східному міжрегіональному управлінню лісового та мисливського господарства надано відповідь про те, що до подання не надано документів, зокрема, протоколів нарад, на яких вивчалося порушене питання за участю представників господарства, органів державної влади та місцевого самоврядування, територіального органу Центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та інших. Повідомлено, що враховуючи викладене, Полтавська міська рада повернеться до розгляду питання після документального обґрунтування щодо необхідності віднесення земельних ділянок до самозалісених згідно чинного законодавства /а.с. 21/.

Вважаючи, що Полтавською міською радою допущено бездіяльність, що полягає у не винесенні на розгляд сесії міської ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 № 02-28/1027 в частині віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 1,0296 га з кадастровим номером 5324080700:00:013:0014 та площею 9,1673 га з кадастровим номером 5324081400:00:022:0002 до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України, виконувач обов`язків керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України та Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, звернувся до суду першої інстанції із вказаними вище позовними вимогами.

Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов до висновку, що враховуючи невиконання Державним агентством лісових ресурсів України і Північно-Східним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства повноважень, встановлених щодо реалізації державної політики у сфері лісового господарства, необхідність захисту порушених інтересів держави та зважаючи на приписи частини 2 статті 9 КАС України, суд вважає за необхідне визнати протиправною бездіяльність Полтавської міської ради, яка полягає у не розгляді та не вирішенні питання про віднесення або про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених ділянок за поданням Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28 грудня 2023 року № 02-28/1027, та зобов`язати Полтавську міську раду розглянути подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28 грудня 2023 року № 02-28/1027 та за результатами такого розгляду прийняти акт у формі рішення.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог в іншій частині, суд зазначив, що у спірних відносинах відповідач Полтавська міська рада не реалізував своїх повноважень, оскільки у спосіб, встановлений законом, не розглянув відповідне питання та не надав оцінки поданню Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28 грудня 2023 року № 02-28/1027 та доданим до нього документам, позовні вимоги в частині зобов`язання відповідача прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 1,0296 га з кадастровим номером 5324080700:00:013:0014 та площею 9,1673 га з кадастровим номером 5324081400:00:022:0002 до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України, - є такими, що виходять за межі завдань адміністративного судочинства та задоволенню не підлягають.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам з урахуванням доводів сторін та висновків суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. ч. 2, 3 ст. 1 Лісового кодексу України (далі - ЛК України) визначено, що ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцем розташування виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах. Усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд України і перебувають під охороною держави.

Відповідно ч. 12 ст. 1 ЛК України самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

Приписами ст. 7 ЛК України визначено, що ліси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності. Суб`єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.

Відповідно до Закону України від 20.06.2022 року № 2321-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів» до ЗК України внесено зміни, а саме главу 11 доповнено статтею 57-1 «Самозалісені землі», якою визначений порядок віднесення земельних ділянок до самозалісених.

Згідно вимог ст. 57-1 ЗК України самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського, призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

Віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею.

Аналіз вказаної норми свідчить про те, що діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи органом місцевого самоврядування, їх посадовою особою дій у межах компетенції, але не передбаченим способом, у не передбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено ч. 2 ст. 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Зазначені критерії є вимогами для суб`єкта владних повноважень, який приймає відповідне рішення, вчиняє дії чи допускається до бездіяльності.

Відповідно до ч. ч. 3, 4 ст. 57-1 ЗК України віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки. Земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру.

Віднесення земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, відомості про яку внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється без розроблення документації із землеустрою.

Відповідно до ч. 4 ст. 21 Закону України від 07.07.2011 р. № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру на підставі заяви власника земельної ділянки або за рішенням органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, який, відповідно до статті 22 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної ділянки.

Разом з тим, введено новий вид у підгрупах угідь Класифікації видів земельних угідь (КВЗУ): « 005.05. Самозаліснені землі», які включають самозаліснені території будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкриті частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення яких відбулося природним шляхом.

Відповідно до ст. ст. 13, 16 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією, а забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов`язком держави.

Отже, у цьому випадку органом уповноваженим державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, з врахуванням ст. ст. 57-1, 122 ЗК України та ч. 4 ст. 21 Закону України «Про державний земельний кадастр», є Полтавська міська рада.

Вирішення питання щодо зміни виду угідь земель на самозалісені ділянки відноситься до виключної компетенції органу, уповноваженого на розпорядження такою земельною ділянкою.

З 27.05.2021 р. переважна більшість земель за межами населених пунктів знаходиться у комунальній власності, питання щодо зміни виду угідь всіх земельних ділянок (сформованих як об`єкт цивільних прав чи не сформованих) комунальної власності відноситься відповідно до ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сесії органу місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 2 ст. 57-1, ст. 122 ЗК України та приписів Закону України від 21.05.1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеві ради як розпорядники земель комунальної власності можуть самостійно вирішувати питання щодо зміни виду угідь земель, у тому числі на самозалісені землі. Будь-які обмеження чи застереження щодо самостійного вирішення вказаного питання органами місцевого самоврядування у чинному законодавстві відсутні.

Згідно з п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Положеннями ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності не рідше ніж один раз на місяць.

Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.

Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються особисто сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради - головою відповідної ради, у разі їх відсутності - відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради, а у випадках, передбачених частинами сьомою та дев`ятою цієї статті, - депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її пленарному засіданні.

Відповідно до ч.ч. 1-3 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Приписами ч. 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що розгляд та вирішення питання про віднесення або про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених ділянок за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства приймається органом місцевого самоврядування виключно на пленарному засіданні сільської, селищної, міської ради у формі рішення та не може оформлятися листами у відповідь на подання.

Судовим розглядом встановлено, що Північно-Східним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства направлено Полтавській міській територіальній громаді подання від 28 грудня 2023 року № 02-28/1027, у якому зазначено, що управлінням здійснено аналіз земельних ділянок на території Полтавської міської територіальної громади Полтавського району Полтавської області та виявлено самозалісені земельні ділянки комунальної власності, з кадастровими номерами: 5324080700:00:013:0014 площею 1,0296 га; 5324081400:00:022:0002 площею 9,1673 га. Керуючись вимогами частини і статті 57-1 Земельного кодексу України, запропоновано прийняти рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених згідно чинного законодавства. До подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28 грудня 2023 року № 02-28/1027 було додано викопіювання самозалісеної земельної ділянки площею 1,0296 га кадастровий номер 5324080700:00:013:0014 та викопіювання самозалісеної земельної ділянки площею 9,1673 га. кадастровий номер 5324081400:00:022:0002 /а.с. 19-20/.

Разом з тим, за результатом розгляду вказаного подання листом Департаменту земельних і водних ресурсів та земельного кадастру Полтавської міської ради від 06 лютого 2024 року № 01-04-01.2-14/309 Північно-Східному міжрегіональному управлінню лісового та мисливського господарства надано відповідь про те, що до подання не надано документів, зокрема, протоколів нарад, на яких вивчалося порушене питання за участю представників господарства, органів державної влади та місцевого самоврядування, територіального органу Центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та інших.

У зв`язку з цим повідомлено, що Полтавська міська рада повернеться до розгляду питання після документального обґрунтування щодо необхідності віднесення земельних ділянок до самозалісених згідно чинного законодавства /а.с. 21/.

В свою чергу, суд зазначає, що оскільки вирішення питання віднесення земельних ділянок до самозалісених відноситься до компетенції ради (відповідача у справі), тому у будь-якому випадку подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства мало бути винесено на розгляд та обговорення цієї ради на пленарному засіданні з прийняття рішення чи про віднесення земельної ділянки до самозалісених, чи про відмову у віднесенні земельної ділянки до самозалісених з зазначенням конкретних причин та обставин, що відповідачем в межах цих правовідносин (станом на момент прийняття судом першої інстанції рішення у цій справі) вчинено не було.

Колегія суддів зазначає, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень необхідно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Водночас для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість і межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Таким чином, сама по собі бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб`єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов`язаний був і міг вчинити. Тобто бездіяльність не має чітко окреслених часових меж, а саме явище бездіяльності є триваючим.

При цьому, бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.

Враховуючи те, що відповідач подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства не виносив на розгляд сесії ради (у пленарне засідання), колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що в цьому випадку має місце протиправна бездіяльність відповідача Полтавської міської ради.

Що стосується доводів відповідача про те, що ним прийнято рішення від 28.03.2025 «Про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених земель», суд зазначає наступне.

Так, відповідач посилається на те, що за змістом вказаного вище рішення підставою для відмови у задоволенні подання є сукупність таких чинників, зокрема: ненадання суб`єктом подання даних щодо характеристик залісення, зокрема, про реальну площу лісової рослинності по кожній окремій земельній ділянці; не виконанням органами виконавчої влади згідно доручення від 27.07.2023, виданого на нараді у заступника начальника Полтавської військової (обласної) адміністрації Бруслака О., яким визначено завдання проведення обстеження за участю представників Полтавської міської ради з виявлення самозалісених земельних ділянок щодо яких ініційовано зміну угідь на самозалісені, та відповідно не наданням до подання акту обстеження щодо цих земельних ділянок на предмет їх ймовірного самозаліснення, експертних висновків тощо, які б підтверджували факт, що земельні ділянки частково або повністю стали самозалісеними та що їх залісення є природним; та відповідно неможливістю задля належного винесення проєкту рішення на пленарне засідання міської ради та належного розгляду подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства на сесії міської ради щодо прийняття рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених земель у відповідності до положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Полтавської міської ради, враховуючи протокол засідання постійної комісії з питань регулювання земельних відносин, охорони довкілля, природокористування.

Колегія суддів зазначає, що факт прийняття рішення від 28.03.2025 р. «Про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених земель» не спростовує встановлених у цій справі обставин щодо бездіяльності відповідача, яка мала місце станом на момент звернення прокурора до суду із вище вказаними позовними вимогами.

Що стосується доводів апеляційної скарги прокурора в частині того, що за таких фактичних обставин та правового регулювання єдиним правомірним та законно обґрунтованим варіантом поведінки суб`єкта владних повноважень є прийняття Полтавською міською радою рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених, а єдиним ефективним способом захисту порушених прав та інтересів держави у сфері охорони самозаліснених земель та самосійних лісів є рішення суду про зобов`язання Полтавської міської ради прийняти рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 4 статті 57-1 ЗК України, колегія суддів зазначає наступне.

Так, дискреційні повноваження - це комплекс прав і зобов`язань представників влади як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надати повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення.

Тобто дискреційні повноваження - це законодавчо встановлена компетенція владних суб`єктів, яка визначає ступінь самостійності її реалізації з урахуванням принципу верховенства права; ці повноваження полягають в застосуванні суб`єктами адміністративного розсуду при здійсненні дій і прийнятті рішень.

Отже, у разі відсутності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та направлений на недопущення свавілля в органах влади.

Відповідно до Рекомендацій Ради Європи № R(80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятих Кабінетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження у більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова може. При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

Така позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а, від 29 березня 2018 року у справі № 816/303/16, від 6 березня 2019 року у справі № 200/11311/18-а, від 16 травня 2019 року у справі № 818/600/17 та від 21 листопада 2019 року у справі № 344/8720/16-а.

Враховуючи те, що станом на момент звернення прокурора до суду Полтавська міська рада не реалізувала своїх повноважень, оскільки у спосіб, встановлений законом, не розглянула відповідне питання та не надала оцінки поданню Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28 грудня 2023 року № 02-28/1027 та доданим до нього документам та відповідно не приймала рішення про задоволення подання чи про відмову в його задоволенні, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції позовні вимоги в частині зобов`язання відповідача прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 1,0296 га з кадастровим номером 5324080700:00:013:0014 та площею 9,1673 га з кадастровим номером 5324081400:00:022:0002 до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України є такими, що виходять за межі завдань адміністративного судочинства та задоволенню не підлягають.

Крім того, колегія суддів зазначає, що після ухвалення судом першої інстанції рішення у цій справі, відповідачем прийнято рішення від 28.03.2025 «Про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених земель», а тому, у разі незгоди з таким рішенням, відповідний суб`єкт владних повноважень має право оскаржити таке рішення в судовому порядку.

На підставі наведених вище обставин колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог.

Доводи апеляційних скарг зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

При цьому, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (№ 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (№ 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення із додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки доводи апеляційних скарг не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.

Зважаючи на результати апеляційного перегляду оскарженого судового рішення та положення статті 139 КАС України, у справі відсутні підстави для зміни розподілу судових витрат зі сплати судового збору.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 326, 327 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Полтавської міської ради та Полтавської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 05.03.2025 по справі № 440/16011/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)І.С. ЧалийСудді(підпис) (підпис) І.М. Ральченко В.В. Катунов

Повний текст постанови складено 02.06.2025 року