Рішення від 13.06.2025 по справі 500/1986/25

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 500/1986/25

13 червня 2025 рокум.ТернопільТернопільський окружний адміністративний суд у складі судді Чепенюк О.В., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом Відділу освіти Білецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю «Тербудгруп», фізична особа - підприємець ОСОБА_1 про визнання протиправною та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Відділ освіти Білецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області (далі - Відділ освіти, позивач) звернувся до суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області (далі Управління, відповідач), в якому просить визнати протиправною та скасувати вимогу Управління від 05.03.2025 №131907-14/681-2025 (далі - Вимога).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем сформована Вимога, якою зобов`язано забезпечити відшкодування на користь Відділу освіти матеріальної шкоди (збитків) в сумі 333839,54 грн, заподіяної внаслідок оплати коштів за роботи, які не передбачені технічним завданням до тендерної документації, локальним кошторисом та без внесення змін до договору №282, шляхом їх стягнення з виконавця робіт Товариства з обмеженою відповідальністю «Тербудгруп» (далі - ТОВ «Тербудгруп») та матеріальної шкоди (збитків) в сумі 4103,48 грн, заподіяної внаслідок завищення вартості наданих послуг із здійснення технічного нагляду, шляхом їх стягнення з фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ).

Така Вимога сформована за результатами перевірки закупівель, проведених Відділом освіти, проте зі змісту акта перевірки неможливо встановити, на якій підставі проводилася перевірка. У направленнях від 27.01.2025 № 19 та №20, а також у акті перевірки не вказано про те, що перевірка є плановою або позаплановою, або на вимогу правоохоронного органу. Фактично для позивача незрозумілі підстави перевірки.

Оскаржувану Вимогу від 05.03.2025 позивачем отримано 26.03.2025, тобто з порушенням строку, встановленого чиним законодавством.

Ще позивач вказує, що у висновку акта перевірки зазначається, що моніторингом предмета закупівлі порушень не виявлено.

Щодо проведених закупівель UA-2023-08-21-009409-а, UA-2023-09-07-005739-а, то позивач зазначає, що між Відділом освіти та ТОВ «Тербудгруп» був укладений договір від 06.09.2023 №282 (далі Договір №282) та додаткові угоди про виконання робіт по капітальному ремонту ЗДО «Дитячий ясла-садок села Великий Глибочок Білецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області» для реалізації «Програми енергозбереження та енергоефективності Білецької сільської ради на 2022-2023 роки», а з ФОП ОСОБА_1 був укладений договір від 07.09.2023 №286 та додаткові угоди про проведення технічного нагляду по капітальному ремонту цього об`єкта.

При виконанні робіт по Договору № 282 виникла необхідність виконання додаткових об`ємів робіт з метою покращення предмету закупівлі, які не могли бути передбаченні при виготовленні проектно-кошторисної документації. Додаткові роботи виконувались згідно з письмовим узгодженням із головним інженером проекту, представникамим технічного нагляду та замовника, що відображено у підписаному усіма сторонами акті від 01.08.2024 на додаткові роботи. Додаткові об`єми робіт були виконанні в межах вартості договору та зведеного кошторисного розрахунку до проектно-кошторисної документації, за рахунок економії отриманої по інших статтях виконання робіт. Позивач вважає, що такі дії не суперечать положенням вимог Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VIII (далі - Закон №922-VIII), бо були зумовлені необхідністю покращити якість закуплених ремонтних робіт.

У зв`язку з такими обставинами позивач не погоджується з Вимогою Управління та звернувся до суду з цим позовом.

Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 14.04.2025 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у цій справі, постановлено судовий розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи суддею одноособово, встановлено відповідачу строк для подання відзиву на позов - п`ятнадцять днів з дня вручення йому ухвали про відкриття провадження у справі.

Цією ж ухвалою залучено до участі у справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача ТОВ "Тербудгруп" та ФОП ОСОБА_1 .

У відзиві на позовну заяву Управління проти позову заперечило (а.с.150-155). Відповідач зазначив, що моніторинг процедури закупівлі №UA-2023-08-21-009409-a проведено в період з 07.11.2023 по 14.11.2023, про що складено висновок від 14.11.2023, порушень не було встановлено; під час моніторингу вказаної закупівлі не перевірялись та не могли бути перевірені питання щодо стану виконання умов Договору №282, оскільки договір ще виконувався та продовжувався додатковими угодами.

Щодо закупівлі за UA-2023-09-07-005739-a, за якою укладено договір на надання послуг з технічного нагляду, то вказана закупівля проведена без використання електронної системи, тобто договір укладено без застосування відкритих торгів/спрощених закупівель, що відповідно до підпункту 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №631 від 01.08.2013 (далі Порядок №631), є підставою для проведення перевірки закупівель.

У спірному випадку перевірку проведено відповідно до підпункту 1 пункту 4 Порядку №631, про що зазначено в направленнях. При цьому позивач помилково у позові ототожнив, поняття планових чи позапланових перевірок, оскільки такими можуть бути лише ревізії відповідно до статті 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

В ході проведення перевірки закупівель по Договору №282 відповідно до акта на проведення додаткових робіт від 01.08.2024 виявлені розбіжності (у видах робіт та їх об`ємах) при виконанні будівельно-монтажних робіт та в кошторисній документації. Проведеним порівнянням договірної ціни до Договору №282 з актами приймання виконаних робіт встановлено, що ТОВ «Тербудгруп» включено додаткові роботи, які не передбачені технічним завданням до тендерної документації, кошторисом та без внесення змін до Договору на суму 333 839,54 грн.

Відповідач вважає, що в даному випадку не може йти мова про покращення робіт, бо рішення замовника про покращення предмета закупівлі повинно бути обґрунтованим та підтверджуватися документально. Однак будь-якого підтвердження, в тому числі порівняльної таблиці характеристик матеріалів чи робіт, запропонованих за результатами закупівлі, та обладнання, що пропонується на його заміну не надано ані під час перевірки та при розгляді справи. Відповідач не заперечує того, що замовники можуть покращити якість предмета закупівлі, однак в даному випадку покращувались не роботи, на які було проведено закупівлю, а виконувались зовсім інші роботи.

Крім того, додаткова угода на внесення змін на підставі підпункту 3 пункту 19 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування» затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (далі Особливості №1178), не укладалась; додаткові роботи виконувались лише по акту від 01.08.2024 в межах вартості договору за рахунок економії отриманої по інших статтях виконання робіт.

Відповідач вважає, що позивачем фактично прийнято та оплачено роботи, які не передбачені умовами Договору №282, та, як наслідок, здійснено придбання таких робіт без проведення процедур закупівель, чим порушено пункт 5 та пункту 10 Особливостей №1178.

Щодо отримання позивачем вимог 26.03.2025 із порушенням строку, то відповідач зазначає, що він не відповідає за якість поштових послуг; законодавством встановлено лише строк для надсилання вимог, без конкретизації якою кореспонденцією вони надсилаються, та не встановлений строк для їх отримання.

З врахуванням викладеного, відповідач вважає оскаржувану вимогу правомірною та обґрунтованою, просить у задоволенні позовних вимог відмовити.

У відповіді на відзив Відділ освіти виклав ті ж пояснення, що й у позовній заяві (а.с.180-183).

У запереченні відповідач вказує ще раз на підстави для проведення перевірки, передбачені у пункті 4 Порядку №631. Стосовно виявленого порушення, то зауважує, що відповідно до вимог Особливостей №1178 істотні умови договору про закупівлю, укладеного відповідно до пунктів 10 і 13 (крім підпунктів 13 та 15 пункту 13) не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім певних випадків. Замовник може закуповувати додаткові роботи або послуги шляхом укладання прямого договору, підстави для яких передбачено підпунктом 8 пункту 13 Особливостей №1178. Однак повідомлення про внесення змін до договору та зміни до договору позивачем не оприлюднено. У спірному випадку позивачем фактично прийнято та оплачено роботи, які не передбачені умовами Договору №282, та, як наслідок, здійснено придбання таких робіт без проведення процедур закупівель, чим порушено пункт 5 та пункт 10 Особливостей №1178.

Третя особа ФОП ОСОБА_1 у поясненнях зазначила, що в ході виконання будівельних робіт виникла необхідність проведення додаткових робіт в межах наявної договірної ціни, не виходячи за суму закупівлі, з метою покращення функціонування ЗДО «Дитячий ясла-садок села Великий Глибочок Білецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області», які затверджені актом на додаткові роботи №1 від 01.08.2024. (заміна дверних полотен, заповнення віконних прорізів, улаштування покриттів з плиток та інші роботи). Проведення робіт проводилося із погодженням замовника та в межах договірної ціни без збільшення її вартості та погіршення технічних характеристик, а тому викладені у Вимозі порушеннями вважає безпідставними (а.с.145).

ТОВ «Тербудгруп» в поясненнях стосовно проведення оплати за роботи, які не були передбачені технічним завданням зазначає, що виконані роботи проведені в межах договірної ціни без збільшення її вартості та погіршення технічних характеристик, з погодженням замовника та у відповідності до Особливостей №1178 та розділу 11.1. пункту 3 Договору №282. Роботи, які проводилися в серпні 2024 року, виконані в повному обсязі, тому висунуті Управлінням у Вимозі порушення вважає некоректними та неправомірними (а.с.147).

Суд, дослідивши докази та перевіривши доводи, викладені у заявах по суті справи, встановив такі обставини.

Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області на підставі направлень, виданих начальником Управління від 27.01.2025 №19 та №20 проведено перевірку закупівель Відділу освіти з метою перевірки дотримання законодавства на підставі підпункту 1 пункту 4 Порядку №631.

За результатами проведеної перевірки закупівель у Відділі освіти в період з 01.01.2022 по 31.12.2024 Управлінням складено акт від 10.02.2025 №131916-22/12, у якому зафіксовано факти встановлених порушень (а.с.22-41).

Перевіркою охоплено дві процедури закупівлі «Капітальний ремонт ЗДО «Дитячий ясла-садок села Великий Глибочок Білецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області» для реалізації «Програми енергозбереження та енергоефективності Білецької сільської ради 2022-2023 роки» (ДК 021: 2015: 45453000-7 Капітальний ремонт і реставрація), за ID: UA-2023-08-21-009409-а очікуваною вартістю 8 027 257,00 грн та Технічний нагляд по об`єкту: «Капітальний ремонт ЗДО «Дитячий ясла-садок села Великий Глибочок Білецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області» для реалізації «Програми енергозбереження та енергоефективності Білецької сільської ради 2022-2023 роки» (ДК 021: 2015: 45453000-7 Капітальний ремонт і реставрація), за ID: UA-2023-09-07-005739-a очікуваною вартістю 86 313,00 грн.

В акті перевірки зазначено, що за результатами проведеної процедури відкритих торгів, між ТОВ «Тербудгруп», який визнаний переможцем торгів, та Відділом освіти укладено договір №282 від 06.09.2023 про виконання робіт з «Капітального ремонту ЗДО «Дитячий ясла-садок села Великий Глибочок Білецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області» для реалізації «Програми енергозбереження та енергоефективності Білецької сільської ради 2022-2023 роки» (ДК 021: 2015: 45453000-7 Капітальний ремонт і реставрація) (а.с.51-54).

До вказаного Договору №282 було укладено додаткові угода від 27.12.2023 № 1 від 19.07.2024 №2 та від 28.08.2024 №3 (а.с.67 зворот, 68 зворот, 70 зворот).

Оголошення про проведення закупівлі без використання електронної системи Технічний нагляд по об`єкту «Капітального ремонту ЗДО «Дитячий ясла-садок села Великий Глибочок Білецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області» для реалізації «Програми енергозбереження та енергоефективності Білецької сільської ради 2022-2023 роки» очікуваною вартістю вартістю 86 313,00 грн, Відділом освіти оприлюднено 07.09.2023 в електронній системі публічних закупівель ProZorro за номером UA-2023-09-07- 005739-а.

У процедурі закупівлі прийняв участь один учасник ФОП ОСОБА_1 з остаточною пропозицією в сумі 86 313,00 грн.

За результатами проведення процедури закупівлі переможцем обрано ФОП ОСОБА_1 , шляхом укладання договору без використання електронної системи закупівель відповідно до пункту 11 Особливостей № 1178. Відділом освіти в особі начальника відділу ОСОБА_2 укладено з ФОП ОСОБА_1 договір про надання послуг від 07.09.2023 №286 загальною вартість 86 313,00 грн без ПДВ (а.с.55-57).

До вказаного договору №286 від 07.09.2023 було укладено додаткові угоди №1 від 27.12.2023, №2 від 25.07.2024, і №3 від 29.08.2024 про проведення технічного нагляду по капітальному ремонту ЗДО «Дитячий ясла-садок села Великий Глибочок Біленької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області» для реалізації «Програми енергозбереження та енергоефективності Біленької сільської ради на 2022-2023 роки» (а.с.58-60).

В акті перевірки зазначено, що проведеним порівнянням договірної ціни до угоди від 06.09.2023 №282 із актами приймання-виконаних робіт форми №КБ-2в по «Капітальному ремонту ЗДО «Дитячий ясла-садок села Великий Глибочок Білецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області» №5 від 27.09.2024 та №8 від 29.08.2024 встановлено, що ТОВ «Тербудгруп» включено додаткові роботи, які не передбачені технічним завданням до тендерної документації, локальним кошторисом та без внесення зміни до Договору №282, на суму 333 839,54 грн. Крім цього, встановлено невиконання робіт відповідно до актів приймання виконаних будівельних робіт (форми №КБ-2в) до договірної ціни Договору №282 на суму 336 816,77 грн. Вищевказані роботи та витрати, що не передбачені договором, проводились ТОВ «Тербудгруп» без внесення змін та доповнень до проектної документації. Повторна експертиза проектно-кошторисної документації не здійснювалась і зміни до даного договору в частині обсягів виконання робіт не вносились. Інших документів, які б слугували підставою для зміни договірної ціни чи робіт та відхилення від кошторису до перевірки не надано.

Відповідач за даним порушенням вказав, що за рахунок коштів місцевого бюджету в порушення пункту 1 статті 193 Господарського кодексу України, статті 877 Цивільного кодексу України, пункту 6.2 Настанови № 281, пункту 1.2 Договору (склад та обсяги робіт визначаються на підставі проектно-кошторисної документації та договірної ціни) та підпункту 6.4.1 Договору № 282 (підрядник зобов`язаний виконувати роботу у відповідності з вимогами проектно-кошторисної документації, будівельних норм і прави, календарного графіку виконання робіт), Відділом освіти безпідставно оплачено ТОВ «Тербудгруп» кошти на загальну суму 333 839,54 грн. Замовником фактично прийнято та оплачено роботи, які не передбачені умовами Договору №282, та, як наслідок, здійснено придбання таких робіт без проведення процедур закупівель, чим порушено пункти 5 та 10 Особливостей №1178.

В результаті завищення вартості виконаних робіт по цьому об`єкту завищено вартість наданих послуг із здійснення технічного нагляду на додаткові роботи (які виконувала ФОП ОСОБА_1 ), які не передбачені технічним завданням до тендерної документації, локальним кошторисом та не внесені зміни до Договору №282 на загальну суму 4 130,48 грн, чим порушено пункт 4.32 Настанови № 281 в частині визначення відрахування на утримання служби зЗамовника, включаючи витрати на технічний нагляд.

Відділом освіти подано у встановленому порядку заперечення від 20.02.2025 на акт перевірки закупівель від 10.02.2025 (а.с.42-43). Управлінням складено висновок від 04.03.202 на заперечення до акту перевірки від 10.02.2025, яким не враховано заперечення Відділу освіти та направлено вимогу про усунення порушень, оформлену листом від 05.03.2025 №131907-14/681/2025.

За змістом цієї Вимоги відповідач з метою повного усунення виявлених порушень, запобігання їх виникненню вимагає:

забезпечити відшкодування на користь Відділу освіти матеріальної шкоди (збитків) в сумі 333 839,54 грн, заподіяної внаслідок оплати коштів за роботи, які не передбачено технічним завданням до тендерної документації, локальним кошторисом та без внесення змін до Договору №282, в тому числі стягнення збитків із виконавця робіт ТОВ «Тербудгруп» шляхом звернення із позовом до суду (стаття 193 Господарського кодексу України, статті 11, 16, 526, 610-625, 629 Цивільного кодексу України);

забезпечити відшкодування на користь Відділу освіти матеріальної шкоди (збитків) в сумі 4 103,48 грн, заподіяної внаслідок завищення вартості наданих послуг із здійснення технічного нагляду ФОП ОСОБА_1 , в тому числі шляхом звернення із позовом до суду відповідно до статей 16, 22, 215, 216, 610-625, 629 Цивільного кодексу України (а.с.17-19).

Незгода позивача з Вимогою стала підставою для звернення до суду з цим позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд враховує наступне.

Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні, визначені Законом України від 26.01.1993 № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон 2939-ХІІ).

Згідно зі статтею 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі по тексту - орган державного фінансового контролю).

Як визначено частиною першою статті 2 Закону №2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі (частина друга статті 2 Закону №2939-XII).

Контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування (стаття 5 цього ж Закону).

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII передбачено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (зі змінами і доповненнями), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення №43 реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Відповідно до пункту 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Таким чином, Держаудитслужба здійснює контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель шляхом проведення перевірки закупівель через утворені в установленому порядку територіальні органи, зокрема Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області та у разі виявлення порушень законодавства уповноважена пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявленої шкоди (збитків), завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

У спірному випадку оскаржувана Вимога прийнята за результатами перевірки закупівлі.

При цьому законодавством розрізняються поняття та процедури такі як «моніторинг закупівлі», «проведення перевірки закупівель».

Відповідно до статті 5 Закону №2939-XII порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України. Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631 затверджено Порядок проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами. Цей Порядок визначає підстави та процедуру проведення Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами перевірок закупівель.

Так, підпунктом 1 пункту 4 Порядку №631 передбачено, що перевірки закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника органу державного фінансового контролю або його заступника за наявності однієї з таких підстав, в тому числі виникнення обґрунтованої потреби в документальній і фактичній перевірці питань, які не можуть бути перевірені під час моніторингу процедури закупівлі, а саме:

укладення договору (договорів) без застосування відкритих торгів/спрощених закупівель відповідно до вимог законодавства;

стану виконання умов договору, внесення змін до нього, зокрема вимог щодо якості, кількості (обсягів) предмета закупівлі, ціни договору.

У даному випадку проводилася саме перевірка закупівель, проведених Відділом освіти.

Моніторинг проводився раніше, його результати вказані в акті перевірки з висновком про те, що проведеним моніторингом порушень не виявлено.

У відзиві відповідач додатково надав відомості про те, що моніторинг процедури закупівлі №UA-2023-08-21-009409-a було проведено в період з 07.11.2023 по 14.11.2023, про що складено висновок від 14.11.2023, який оприлюднено в системі Прозорро та долучено до відзиву (а.с.157-158). Предметом аналізу були питання: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, повноти відображення інформації про закупівлю, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону №922-VIII та Особливостей №1178, своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом, розгляду тендерних пропозицій, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця. За результатами аналізу вказаних питань порушень не було встановлено, про що відповідно і зазначено в акті перевірки. Під час моніторингу вказаної закупівлі не перевірялись та й не могли бути перевірені питання щодо стану виконання умов Договору №282, внесення змін до нього, оскільки станом на 14.11.2023 Договір ще виконувався та продовжувався додатковими угодами.

Щодо закупівлі за UA-2023-09-07-0057398-a, за якою укладено договір на надання послуг з технічного нагляду, то вказана закупівля проведена без використання електронної системи, тобто договір укладено без застосування відкритих торгів/спрощених закупівель.

Отож у відповідності до наведеного вище підпункту 1 пункту 4 Порядку №631 Управлінням правомірно проводилася перевірка закупівель, а саме: укладення договору з ФОП ОСОБА_1 без застосування відкритих торгів/спрощених закупівель відповідно до вимог законодавства та стану виконання умов Договору №282, внесення змін до нього, зокрема вимог щодо якості, кількості (обсягів) предмета закупівлі, ціни договору.

Зауваження позивача в частині відсутності підстав для проведення перевірки, не зазначення її виду суд вважає безпідставними. Позивач помилково у позові ототожнив поняття планових чи позапланових перевірок, оскільки такими можуть бути лише ревізії (окремий захід державного фінансового контролю), що визначено зокрема статтею 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Відповідно до програми перевірки закупівлі відповідачем досліджено питання дотримання вимог законодавства у сфері закупівель під час здійснення закупівель, інформація про які оприлюднено в електронній системі закупівель за номером ID: UA-2023-08-21- 009409-a, UA-2023-09-07-005739-a, стан розрахунково-платіжної дисципліни, виконання умов договорів, укладених за результатами процедур закупівель, стан і достовірність бухгалтерського обліку та фінансової звітності по договорах, правильність відображення дебіторської та кредиторської заборгованості, стан збереження майна (а.с.156).

Щодо суті виявлених перевіркою порушень та вказаних у Вимозі заходів для їх усунення, то такі стосуються відшкодування матеріальної шкоди (збитків) в сумі 333 839,54 грн, заподіяної внаслідок оплати коштів ТОВ «Тербудгруп» за роботи, які не передбачені технічним завданням до тендерної документації, локальним кошторисом та без внесення змін до Договору №282, та в сумі 4 130,48 грн, заподіяної внаслідок завищення вартості наданих послуг із здійснення технічного нагляду ФОП ОСОБА_1 по цих же роботах.

З цього приводу суд зазначає, що за умовами Договору №282, укладеного між Відділом освіти та ТОВ «Тербудгруп», на виконання робіт з капітального ремонту дитячого садочка, склад та обсяги робіт, що є предметом договору, визначаються на підставі проектно-кошторисної документації та договірної ціни (пунктом 1.2 Договору).

Договірна ціна є невід`ємною частиною цього Договору та наводиться в додатку №1 до договору. Ціна даного Договору є твердою (пункт 3.1 Договору).

Підрядник зобов`язується виконати Замовнику передбачені цим Договором роботи, якість яких відповідає вимогам проектної документації, будівельних норм, ДСТУ та умовам проектно-кошторисної документації (пункт 2.1 Договору).

Відповідно до пункту 3.1 Договору ціна цього договору дорівнює ціні тендерної пропозиції переможця торгів і становить 7 527 250,58 грн, в тому числі ПДВ.

Фінансування робіт (капітальний ремонт, реконструкція, будівництво об`єкта) здійснюється за рахунок коштів місцевого бюджету (пункт 4.2 Договору).

Термін виконання робіт до 31.12.2023, роботи проводяться згідно з додатком 2 до договору «Календарний графік виконання робіт» (пункт 5.2 Договору).

Пунктом 5.3 Договору передбачено, що підрядник виконує роботи у відповідності з затвердженою проектно-кошторисною документацією, будівельними нормами і правилами та графіками виконання робіт.

Усі зміни до Договору вносяться в період його дії письмово, з укладанням додаткової угоди до Договору, що стає невід`ємною частиною цього договору і набирає чинності після його підписання (пункт 10.1 Договору) (а.с.51-54).

До вказаного Договору №282 були укладені додаткові угоди від 27.12.2023 №1, від 19.07.2024 №2 та від 28.08.2024 №3, згідно яких сторони на підставі підпункту 4 пункту 19 Особливостей №1178, продовжували строк дії Договору та виконання зобов`язань до 24.11.2024.

Відповідно до умов договору, укладеного між Відділом освіти та ФОП ОСОБА_1 , про надання послуг від 07.09.2023 №286 загальною вартістю 86 313,00 без ПДВ (а.с.55-57) виконавець зобов`язувався надати замовнику послуги, пов`язані з проведенням технічного нагляду, здійснювати контроль за якістю та обсягом виконаних будівельно-монтажних робіт закріплених за ним об`єктів згідно ДК 021:2015 код 71520000-9 Послуги з нагляду за виконанням будівельних робіт, а саме: «Капітальний ремонт ЗДО «Дитячий ясла-садок села Великий Глибочок Білецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області» для реалізації «Програми енергозбереження та енергоефективності Білецької сільської ради 2022-2023 роки».

Відповідно до цього договору факт надання послуг підтверджується актами надання послуг, підписаний сторонами, оплата за послуги (роботи) здійснюється у безготівковій формі, протягом 30 календарних днів, на підставі акту надання послуг.

Пунктом 2.17 договору визначено, що виконавець зобов`язаний здійснювати технічний нагляд за будівництвом, контроль за якістю, відповідністю обсягів виконаних робіт проектам, технічним умовам і стандартам.

В разі невиконання умов даного договору, сторони несуть відповідальність згідно з чинним законодавством (пункт 7.1 договору).

Відповідно до пункту 18 Особливостей №1178, умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі, у тому числі за результатами електронного аукціону, крім випадків:

визначення грошового еквівалента зобов`язання в іноземній валюті;

перерахунку ціни в бік зменшення ціни тендерної пропозиції переможця без зменшення обсягів закупівлі;

перерахунку ціни та обсягів товарів в бік зменшення за умови необхідності приведення обсягів товарів до кратності упаковки.

У ході проведення перевірки закупівель встановлено, що відповідно до акту на проведення додаткових робіт від 01.08.2024 (а.с.61-63) виявлені розбіжності (у видах робіт та їх об`ємах) при виконанні будівельно-монтажних робіт та в кошторисній документації.

Зі змісту цього акту на проведення додаткових робіт від 01.08.2024 вбачається, що при виконанні будівельно-монтажних робіт по капітальному ремонту дитячого садочка представниками проектної організації (головний інженер проекту), підрядника (директора ТОВ «Тербудгруп») та технічного нагляду замовника (ФОП ОСОБА_1 ) виявлені розбіжності в об`ємах робіт, в кошторисній документації, які зафіксовані у відповідній таблиці. Зокрема 57 найменувань робіт та витрат, які передбачені технічним завданням до тендерної документації, локальним кошторисом не виконані, серед них: огородження покрівель перилами, металеві конструкції огорожі, виготовлення гратчастих конструкцій, олійне фарбування білилами грат, рам, труб, утеплення фасадів, плити теплоізоляційні із мінеральної вати для зовнішніх робіт, армуюча сітка для системи утеплення, поліпшення штукатурення цементно-вапняним розчином по каменю стін фасадів, декоративне штукатурення фасадів та інше, натомість виконані інші 16 видів робіт та витрат, таких як, демонтаж віконних коробок, знімання дверних полотен, заповнення віконних прорізів готовими блоками, вікна з металопластикового профілю, дверні блоки з металопластику, розбирання асфальтобетонних покриттів вручну, улаштування вимощення з бетону, улаштування бетонних сходинок, улаштування покриттів з плиток, плитка, клеюча суміш для плитки.

Зміна робіт і витрат, які були передбачені технічним завданням до тендерної документації, локальним кошторисом та договором на інші, відображена лише в наведеному вище акті від 01.08.2024 на проведення додаткових робіт. При цьому цим актом зафіксовано саме «виявлені розбіжності в об`ємах робіт, в кошторисній документації», тобто вже після їх виконання.

Отже, ТОВ «Тербудгруп» виконані роботи і витрати, які не передбачені технічним завданням до тендерної документації, кошторисом та без внесення змін до Договору, загальна сума таких робіт та витрат склала 333 839,54 грн та відображена у реєстрі додаткових робіт (а.с.164-165).

Стосовно пояснення позивача, що при виконанні робіт виникла необхідність виконання додаткових об`ємів робіт з метою покращення предмету закупівлі, які не могли бути передбачені при виготовленні проектно-кошторисної документації, то суд зазначає про таке.

Суд не заперечує права замовника на покращення якості предмета закупівлі, за умови, що таке покращення не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю, проте у цьому разі законодавство визначає певний порядок та процедуру таких дій.

Відповідно до частини четвертої статті 41 Закону №922-VIII умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції/пропозиції за результатами електронного аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі або узгодженої ціни пропозиції учасника у разі застосування переговорної процедури, крім випадків визначення грошового еквівалента зобов`язання в іноземній валюті та/або випадків перерахунку ціни за результатами електронного аукціону в бік зменшення ціни тендерної пропозиції/пропозиції учасника без зменшення обсягів закупівлі.

За змістом частини п`ятої статті 41 цього ж Закону істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків вказаних у цій нормі, зокрема у випадку покращення якості предмета закупівлі, за умови що таке покращення не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю (пункт 3 частини п`ятої статті 41).

Аналогічна норма виписана у підпункті 3 пункту 19 Особливостей №1178.

Вказана норма законодавства встановлює важливий принцип у сфері закупівель, який стосується незмінності істотних умов договору про закупівлю після його підписання. Основні нормативні приписи передбачають, що: істотні умови договору, які визначають основні параметри та обов`язки сторін, не можуть бути змінені після підписання договору; єдиний виняток за пунктом 3 частини п`ятої статті 41 Закону №922-VIII - це випадки, коли зміна цих умов спрямована на покращення якості товарів чи послуг, які закуповуються, і при цьому таке покращення не призводить до збільшення суми, визначеної у договорі.

Відповідно до абзацу 2 пункту 10 Особливостей №1178 за результатами здійснення закупівлі шляхом застосування відкритих торгів або шляхом використання електронного каталогу для закупівлі товару відповідно до цього пункту в електронній системі закупівель замовником оприлюднюється договір про закупівлю та додатки до нього відповідно до вимог Закону з урахуванням цих особливостей.

Абзацом 4 пункту 10 Особливостей №1178 передбачено, що повідомлення про внесення змін до договору про закупівлю, укладеного відповідно до цього пункту, та зміни до договору про закупівлю у випадках, передбачених пунктом 19 цих Особливостей, оприлюднюються відповідно до вимог Закону з урахуванням цих особливостей.

Згідно з пунктами 10 та 11 частини 1 статті 10 Закону, замовник самостійно та безоплатно через авторизовані електронні майданчики оприлюднює в електронній системі закупівель у порядку, встановленому Уповноваженим органом та цим Законом, інформацію про закупівлю, зокрема: договір про закупівлю та всі додатки до нього - протягом трьох робочих днів з дня його укладення, повідомлення про внесення змін до договору про закупівлю та зміни до договору у випадках, передбачених частиною п`ятою статті 41 цього Закону - протягом трьох робочих днів з дня внесення змін.

У даному випадку предметом закупівлі є капітальний ремонт дитячого садочка. Підрядником замість окремих робіт, які передбачені технічним завданням до тендерної документації та локальним кошторисом, зокрема окремих ремонтно-будівельних робіт по стінах, їх укріпленню, зовнішньому фасаду, проведено роботи по заміні вікон та дверей на металопластикові та інші роботи.

Позивач, маючи намір провести заміну вікон та дверей, мав би це передбачити все ж на початковому етапі у тендерній документації. Фактично має місце заміна одних робіт та витрат на зовсім інші.

Окрім того, якщо Відділ освіти після укладення договору з ТОВ «Тербудгруп» з`ясував чи виявив потребу у заміні вікон та дверей будівлі, капітальний ремонт якої вже виконувався, та з метою покращення предмета закупівлі - капітального ремонту будівлі через додаткове виконання робіт, не передбачених тендерною документацією, то у будь-якому випадку мав би таку зміну істотних умов договору оформити шляхом внесення відповідних змін до нього та їх оприлюдненням. Таких дій позивач не виконав, додаткова угода на внесення змін на підставі підпункту 3 пункту 19 Особливостей №1178 не укладалась.

Водночас у даному випадку мова йде все ж таки не про покращення предмета закупівлі, а про виконання нових робіт, які не передбачені у тендерній документації та локальному кошторисі, адже заміна вікон та дверей не були передбачені у тендерній документації взагалі.

В акті від 01.08.2024 на додаткові роботи по об`єкту зафіксовано «про виявлені розбіжності в об`ємах робіт, в кошторисній документації», тобто виходячи з цього такі роботи не погоджувалися між замовником та підрядником, а були встановлені як розбіжності при їх прийнятті.

Відповідно до пункту 5 «Загальних умов укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві», затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2005 № 668 (далі - «Загальні умови укладення та виконання договорів підряду» № 668), які прийняті відповідно до вимог Цивільного кодексу України та які є обов`язковими до врахування при укладанні та виконанні договорів підряду на проведення робіт з нового будівництва, реконструкції будівель і споруд та технічного переоснащення діючих підприємств, а також комплексів і видів робіт пов`язаних із капітальним будівництвом незалежно від джерел фінансування робіт, а також форми власності замовника та підрядника (субпідрядників), передбачено істотні умови догорів підряду, зокрема предмет договору підряду та договірна ціна, тобто які можуть змінюватись виключно з урахуванням норм Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII та Особливостей №1178.

Згідно з пунктом 117 «Загальні умови укладення та виконання договорів підряду» №668, внесення змін у договір підряду оформлюється додатковою угодою.

За приписами частини першої статті 877 Цивільного кодексу України, підрядник зобов`язаний здійснювати будівництво та пов`язані з ним будівельні роботи відповідно до проектно-кошторисної документації, що визначає обсяг і зміст робіт та інші вимоги, які ставляться до робіт та до кошторису, що визначає ціну робіт.

Відповідно до п. 6.2 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Мінрегіонбуду від 01.11.2021 №281 «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві» (далі - Настанова №281), за твердої договірної ціни взаєморозрахунки проводяться на підставі виконаних обсягів робіт та їх вартості, визначеної в договірній ціні.

Згідно з абзацом 1 частини першої статті 638 Цивільного кодексу України та частини другої статті 180 Господарського кодексу ГК України, договір є укладеним, якщо сторони в належній формі досягли згоди з усіх істотних умов договору. Істотними умовами договору є умови про предмет договору, умови, що визначені законом як істотні або є необхідними для договорів даного виду, а також усі ті умови, щодо яких за заявою хоча б однієї із сторін має бути досягнуто згоди.

Статтею 193 Господарського кодексу України передбачено, що суб`єкти господарювання та інші учасники господарських відносин повинні виконувати господарські зобов`язання належним чином відповідно до закону, інших правових актів, договору, а за відсутності конкретних вимог щодо виконання зобов`язання - відповідно до вимог, що у певних умовах звичайно ставляться.

У спірному випадку позивачем фактично прийнято та оплачено роботи ТОВ «Тербудгруп», які не передбачені умовами Договору №282, та, як наслідок, здійснено придбання таких робіт без проведення процедур закупівель, чим порушено пункти 5 та 10 Особливостей №1178. Замовник може закуповувати додаткові роботи або послуги шляхом укладання прямого договору, підстави для яких передбачено підпунктом 8 пункту 13 Особливостей №1178. Однак повідомлення про внесення змін до договору та зміни до договору позивачем не оприлюднено.

В результаті оплати коштів за додаткові роботи, які не передбачені технічним завданням до тендерної документації, локальним кошторисом та без внесення змін до Договору №282 по об`єкту «Капітальний ремонт ЗДО «Дитячий ясла-садок села Великий Глибочок Білецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області» для реалізації «Програми енергозбереження та енергоефективності Білецької сільської ради 2022-2023 роки», завищено вартість наданих послуг із здійснення технічного нагляду на суму 4 130, 48 грн, які надавалися ФОП ОСОБА_1 , чим порушено пункт 4.32 Настанови №281 в частині визначення відрахування на утримання служби замовника, включаючи витрати на технічний нагляд (а.с.166).

Виявлені перевіркою і включені до оскаржуваної Вимоги порушення знайшли своє підтвердження у ході розгляду справи.

Щодо зауважень позивача про отримання Вимоги від 05.03.2025 лише 26.03.2025, то суд зазначає, що така винесена на наступний день після розгляду заперечень Відділу освіти на акт перевірки та направлення 04.03.2025 відповідного висновку. Вимога направлялася поштовим зв`язком простою кореспонденцією, бо порядок її направлення не деталізований та відсутня вимога направлення її з повідомленням про вручення. Окрім того, отримання позивачем Вимоги 26.03.2025 ніяким чином не вплинуло його на права, у тому числі на право оскарження Вимоги у судовому порядку.

Враховуючи вищенаведене, суд дійшов висновку, що оскаржувана Вимога складена за результатами всебічного, повного і об`єктивного дослідження усіх обставин справи в їх сукупності, а тому заявлені позовні вимоги Відділу освіти є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Суд зауважує, що доводи позивача у кожній справі мають оцінюватись судом на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

Суд надав оцінку усім мотивам та обставинам, зазначеним позивачем в позові, навівши їх спростування.

Частиною першою статті 9 КАС України передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до частини першої та другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідач як суб`єкт владних повноважень надав суду достатні беззаперечні докази на обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його заперечення, і довів правомірність оскаржуваної Вимоги від 05.03.2025.

Суд, враховуючи встановлені обставини справи та положення чинного законодавства, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення для вирішення спору по суті, приходить до переконання, що в позові слід відмовити.

З огляду на ухвалення судом рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, за відсутності доказів понесення відповідачем судових витрат, підстав для їх розподілу немає.

Керуючись статтями 72-77, 90, 241-246, 255, 262, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову Відділу освіти Білецької сільської ради Тернопільського району Тернопільської області (вулиця Молодіжна, 19, село Біла, Тернопільський район, Тернопільська область, 47707, код в ЄДРПОУ 43041459) до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області (вулиця Грушевського, 8, місто Тернопіль, 46021, ідентифікаційний код в ЄДРПОУ 40913637), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю "Тербудгруп" (46008, місто Тернопіль, вулиця Танцорова, 51, офіс 316, ідентифікаційний код юридичної особи 42602745), фізична особа - підприємець ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) про визнання протиправним та скасування вимоги відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги протягом тридцяти днів до Восьмого апеляційного адміністративного суду з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складений і підписаний 13 червня 2025 року.

СуддяЧепенюк О.В.