Ухвала від 16.06.2025 по справі 580/6397/25

У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

16 червня 2025 року справа № 580/6397/25 м. ЧеркасиСуддя Черкаського окружного адміністративного суду Гаврилюк В.О., перевіривши матеріали адміністративного позову заступник керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської районної державної адміністрації до Сагунівської сільської ради Черкаського району Черкаської області про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

встановив:

Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури (далі прокурор) в інтересах держави в особі Черкаської районної державної адміністрації (далі Черкаська РДА, позивач) подав позов до Сагунівської сільської ради Черкаського району Черкаської області (далі сільська рада, відповідач), в якому просить:

- визнати незаконною бездіяльність Сагунівської сільської ради Черкаського району Черкаської області щодо не забезпечення учнів 1-4 класів закладів загальної середньої освіти Сагунівської територіальної громади гарячим харчуванням за рахунок субвенції з державного бюджету;

- зобов`язати Сагунівську сільську раду Черкаського району Черкаської області забезпечити учнів початкових класів закладів загальної середньої освіти Сагунівської територіальної громади незалежно від наявності пільгових категорій безоплатним одноразовим харчуванням (сніданок або обід) за рахунок субвенції з державного та місцевого бюджету.

Під час вирішення питання про відкриття провадження у справі, суддя виходить з такого.

Відповідно до ч. 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Статтею 131-1 Конституції України на органи прокуратури покладена функція представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до статті 1 Закону України Про прокуратуру прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.

Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Конституційний Суд України зазначив, що поняття орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац другий частини п`ятої Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом).

Суддя вважає застосовним до спірних правовідносин висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у пункті 140 постанови від 11 червня 2024 року у справі 925/1133/18, відповідно до якого:

1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:

- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;

- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;

2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

За змістом адміністративного позову прокурора, який поданий інтересах держави в особі Черкаської РДА, предметом спору є бездіяльність відповідача (органу місцевого самоврядування Виноградської сільської ради) щодо не забезпечення учнів 1-4 класів закладів загальної середньої освіти Сагунівської територіальної громади гарячим харчуванням за рахунок субвенції з державного бюджету.

Відтак, ключовим у цій справі є питання про те, чи має право Черкаська РДА на звернення з позовом зі способом захисту порушеного права, який зазначив прокурор.

Право на звернення до суду та способи судового захисту встановлені статтею 5 КАС України.

Відповідно до ч. 4 ст. 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 5 ст. 45 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Суддя врахував, що у позові в частині повноважень Черкаської РДА, як органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, прокурор зазначив таке:

- пунктами 1 та 6 ч. 1 ст. 13 Закону України Про місцеві державні адміністрації визначено, що до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян та науки, освіти, культури, охорони здоров`я, фізкультури і спорту, сім`ї, жінок, молоді та дітей, утвердження української національної та громадянської ідентичності;

- пунктом 9 ч. 1 ст. 16 Закону України Про місцеві державні адміністрації визначено, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров`я, материнства та дитинства, сім`ї, молоді та дітей, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту;

- нормами п. 1 ч. 1 ст. 28 Закону України Про місцеві державні адміністрації передбачено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування по напрямах, визначених ст. 16 цього Закону;

- пунктом 5 ч. 1 ст. 28 Закону України Про місцеві державні адміністрації передбачено, що адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України;

- підпунктом 6 п. а ч. 1 ст. 32 Закону України Про місцеве самоврядування до власних повноважень сільських рад належать повноваження щодо організації у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту щодо організації медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, які належать територіальним громадам або передані їм;

- відповідно до пунктів 1-2 Постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.1999 за № 339 Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади покладається на відповідні місцеві держадміністрації та Раду міністрів Автономної Республіки Крим, а у випадках, передбачених законодавством, - на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи. Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади, проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад;

- тобто Черкаська районна державна адміністрація не здійснює постійний за винесеними рішеннями відповідача у сфері власних повноважень;

- однак, відповідно до ст. 32 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, ст. 5 Закону України Про охорону дитинства, ст. 56 Закону України Про освіту, органи місцевого самоврядування забезпечують реалізацію державної політики у сфері доступності повної загальної середньої освіти на відповідній території, організовують харчування у відповідних навчальних закладах;

- відповідно до ч. 2 та ч. 3 ст. 10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами;

- нормами ст. 20 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень;

- пунктом 30 ч. 1 ст. 43 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні передбачено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів;

- п. 13 ч. 1 ст. 44 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні передбачено, що районні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям такі повноваження щодо забезпечення відповідно до законодавства розвитку науки, усіх видів освіти, охорони здоров`я, культури, фізичної культури і спорту, туризму; сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел, роботі творчих спілок, національно-культурних товариств, асоціацій, інших громадських та неприбуткових організацій, які діють у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізичної культури і спорту, сім`ї та молоді;

- частиною 2 статті 6 Закону України Про охорону дитинства передбачено, що держава гарантує дитині право на охорону здоров`я, безоплатну кваліфіковану медичну допомогу в державних і комунальних закладах охорони здоров`я, сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, раціонального харчування, формуванню навичок здорового способу життя;

- обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо.

Разом з тим, суддя звертає увагу, що відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відтак, з наведеного положення ч. 10 ст. 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, а також положень п. п. 1, 5 ч. 1 ст. 28 Закону України Про місцеві державні адміністрації у контексті спірних правовідносин суддя висновує, що Черкаська РДА в цьому випадку не може звернутись з позовом про визнання незаконною бездіяльності Сагунівської сільської ради щодо не забезпечення учнів 1-4 класів закладів загальної середньої освіти Сагунівської територіальної громади гарячим харчуванням за рахунок субвенції з державного бюджету.

Крім того, суддя зауважує, що у листі від 27.05.2025 № 01-39/2110/01-39/1646 Черкаська РВА у відповідь на запит прокурора повідомила, відповідно пункту два статті 71 Закону, згідно з яким органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатись в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання віднесені Конституцією України, Законом та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом, та пункту десять статті 59 Закону, відповідно до якого акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку, у районної державної адміністрації, наразі, відсутні достатні правові підстави для вжиття заходів реагування на рішення Сагунівської сільської ради Черкаського району.

Суддя констатує, що у спірних правовідносинах Черкаська РДА мала б право на звернення з позовом до Сагунівської сільської ради в разі прийняття рішення, яке на думку Черкаської РДА не відповідає Конституції або законам України.

За таких обставин суддя вважає, що прокурор у позові не обґрунтував визначених законом підстав для звернення з цим позовом в інтересах держави саме в особі Черкаської РДА.

Між тим, на переконання судді, у спірних правовідносинах прокурор може звернутись з позовом в інтересах держави як самостійний позивач.

Згідно пункту 7 частини 4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Одночасно суддя звертає увагу на те, що відповідно до частини 8 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 169, 241, 293-295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя

ухвалив:

Позовну заяву заступник керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської районної державної адміністрації до Сагунівської сільської ради Черкаського району Черкаської області про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії повернути прокурору.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання, однак може бути оскаржена в апеляційному порядку до Шостого апеляційного адміністративного суду у строк, встановлений статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвала складена в повному обсязі та підписана 16.06.2025.

СуддяВасиль ГАВРИЛЮК