Постанова від 19.06.2025 по справі 240/3475/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 червня 2025 року

м. Київ

справа № 240/3475/21

адміністративне провадження № К/990/37862/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Звягельської міської ради на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13.03.2024 (суддя Гурін Д.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2024 (колегія суддів: Гонтарук В. М., Біла Л.М., Матохнюк Д.Б.) у справі № 240/3475/21 за позовом Звягельської квартирно-експлуатаційної частини (району) Міністерства оборони України до Звягельської міської ради про визнання протиправними та нечинними нормативно-правових актів,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У лютому 2021 року Новоград-Волинська КЕЧ звернулася до суду з позовом до Новоград-Волинської міської ради Житомирської області, в якому просила:

визнати протиправним та частково скасувати рішення Новоград-Волинської міської ради від 11.09.2008 № 373 «Про затвердження Генерального плану міста Новограда-Волинського на період до 2026 року» та рішення Новоград-Волинської міської ради від 09.07.2009 № 519 «Про затвердження Правил забудови міста Новограда-Волинського» у частині включення земельних ділянок за адресами: м. Новоград-Волинський, АДРЕСА_1, площею 5,00 га до територій садибної забудови, підприємств транспорту, зелених насаджень спеціального призначення, зони багатоквартирних житлових будинків «Ж-3»; м. Новоград-Волинський, АДРЕСА_3, площею 0,35 га, АДРЕСА_2, площею 0,25 га до територій багатоповерхової житлової забудови, зони багатоквартирних житлових будинків «Ж-3».

На обґрунтування позовних вимог Новоград-Волинська КЕЧ вказувала на протиправність оспорюваних рішень відповідача у відповідній частині, оскільки землі оборони за основним цільовим призначенням віднесено до категорії земель, які можуть використовуватись виключно згідно із Законом України «Про використання земель оборони», а отже, неврахування відповідачем при розробленні та затвердженні Генерального плану міста Новоград-Волинський тієї обставини, що паливний склад по АДРЕСА_1 , будівлі по АДРЕСА_3 та АДРЕСА_2, які перебувають на балансі Новоград-Волинської КЕЧ, розташовані на земельних ділянках для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України, призвело до безпідставної зміни цільового призначення земельних ділянок за вказаними адресами із категорії земель оборони на категорію - землі житлової забудови.

2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 10.06.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023, відмовив у задоволенні у позовних вимог.

3. Верховний Суд постановою від 26.09.2023 скасував рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10.06.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.02.2023, а справу № 240/3475/21 направив на новий розгляд до суду першої інстанції.

4. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 13.03.2024, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2024, позов задовольнив.

5. Не погоджуючись із судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить їх скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

6. Верховний Суд ухвалою 09.10.2024 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктом 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

7. Відзив на касаційну скаргу не надходив.

8. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Суди встановили, що рішенням № 2 Виконавчого комітету Новоград-Волинської міської ради депутатів від 09.01.1952 підтверджено право користування будівлями, земельними ділянками, згідно списків № 1, № 2, № 3 за зверненням керівника Новоград-Волинського гарнізону про підтвердження права користування будівлями та земельними ділянками раніше відведеними в 1933- 1939 роках.

Рішенням № 38 Виконавчого комітету Новоград-Волинської міської ради депутатів від 29.12.1953 "Про підтвердження землекористування Міністерства оборони в місті Новограді-Волинському" підтверджено фактичне землекористування Міністерства оборони в районі міста Новограда-Волинського, загальною площею згідно проведених геодезичних замірів 14552,94 га.

Земельні ділянки Міністерства оборони на території міста Новограда-Волинського проінвентаризовані, про що складені акти інвентаризації від 26.04.1993 та від 11.05.1993, згідно з якими, зокрема, у постійному користуванні Новоград-Волинської КЕЧ перебуває 20,9 га.

Актом уточнення меж від 02.06.2003 уточнено площу військового містечка № 4, до якого також відноситься і Новоград-Волинська КЕЧ.

На земельній ділянці площею 5,00 га, розташованій за адресою: АДРЕСА_1 , розміщені 13 будівель різного призначення, що відносяться до Новоград-Волинської КЕЧ; на земельній ділянці площею 0,35 га, розташованій за адресою: АДРЕСА_2 , знаходиться багатоквартирний будинок, що відноситься до Новоград-Волинської КЕЧ; на земельній ділянці площею 0,25 га, розташованій за адресою: АДРЕСА_3 , розміщений житловий будинок, що відноситься до Новоград-Волинської КЕЧ.

Рішенням Новоград-Волинської міської ради Житомирської області від 11.09.2008 № 373 «Про затвердження Генерального плану міста Новограда-Волинського» затверджено генеральний план міста на період до 2026 року.

Згідно з витягами з Генерального плану міста Новограда-Волинського, затвердженого Рішенням Новоград-Волинської міської ради Житомирської області від 11.09.2008 № 373, земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 віднесена до території садибної забудови; земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_3 віднесена до території багатоповерхової житлової забудови, земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_2 віднесена до території багатоповерхової житлової забудови.

Рішенням Новоград-Волинської міської ради Житомирської області від 09.07.2009 № 519 «Про затвердження Правил забудови міста Новограда-Волинського» затверджено правила забудови міста Новограда-Волинського, до яких входить план зонування території міста.

Згідно з витягами з Правил забудови міста Новограда-Волинського, затвердженого Рішенням Новоград-Волинської міської ради Житомирської області від 09.07.2009 № 519 (далі - Правила забудови міста Новограда-Волинського) земельні ділянки за адресами: АДРЕСА_1; АДРЕСА_2; АДРЕСА_3 віднесені до зони багатоквартирних житлових будинків "Ж-3" (5- 9 поверхів).

Також суди встановили, що прийняттю рішень Новоград-Волинської міської ради від 11.09.2008 № 373 «Про затвердження Генерального плану міста Новограда-Волинського на період до 2026 року» та від 09.07.2009 № 519 «Про затвердження Правил забудови міста Новограда-Волинського» передували громадські слухання з обговорення вказаних питань. Крім того, проєкт генерального плану м. Новоград-Волинський був розглянутий на засіданні обласної архітектурно-містобудівної ради.

Вказана містобудівна документація пройшла процедуру комплексної державної експертизи на відповідність чинному законодавству та державним будівельним нормам, в тому числі ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських та сільських поселень», та отримала позитивний комплексний висновок державної експертизи обласної служби «Укрінвестекспертизи» Житомирської обласної державної адміністрації від 25.08.2008 № 177-08.

10. Вважаючи вказані рішення Новоград-Волинської міської ради від 11.09.2008 № 373 «Про затвердження Генерального плану міста Новограда-Волинського на період до 2026 року» та від 09.07.2009 № 519 «Про затвердження Правил забудови міста Новоград-Волинського» протиправними в частині включення земельних ділянок за адресами: м. Новоград-Волинський, АДРЕСА_1, площею 5,00 га до територій садибної забудови, підприємств транспорту, зелених насаджень спеціального призначення, зони багатоквартирних житлових будинків «Ж-3»; м. Новоград-Волинський, АДРЕСА_3, площею 0,35 га, АДРЕСА_2, площею 0,25 га до територій багатоповерхової житлової забудови, зони багатоквартирних житлових будинків «Ж-3», Новгород-Волинська КЕЧ звернулась до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що на перелічених земельних ділянках знаходиться нерухоме майно, яке закріплене за військовими частинами, установами та організаціями Збройних Сил України на праві оперативного управління, та перебуває на їх відповідному обліку та балансі. Однак земельні ділянки за адресами: АДРЕСА_3 не були віднесені до земель оборони та зон, а віднесені до територій садибної забудови, багатоповерхової житлової забудови та до зони багатоквартирних житлових будинків.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

12. На обґрунтування касаційної скарги відповідач вказує на порушення судами попередніх інстанцій правил підсудності, оскільки, на думку відповідача, цей спір не є публічно-правовим. Вказує, що мотивом звернення до суду з цим позовом є спір про право, зокрема, який стосується спору про право власності чи користування земельними ділянками за вказаними адресами Звягельської квартирно-експлуатаційної частини.

Вважає, що спори про скасування рішень органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування із земельних питань віднесені до розгляду господарським судом.

Касаційна скарга подана з підстави, визначеної пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Верховний Суд, перевіривши і оцінивши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, виходить із такого.

14. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

15. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

16. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

17. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

18. Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

19. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

20. Велика Палата Верховного Суду в постановах від 29.05.2019 (справа № 826/9341/17), від 19.06.2019 (справа № 802/385/18-а), від 06.11.2019 (справа № 826/3731/18) неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в такому.

"До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів».

21. Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній, відповідно, зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17).

22. Предметом цього спору є рішення Новоград-Волинської міської ради від 11.09.2008 № 373 «Про затвердження Генерального плану міста Новограда-Волинського на період до 2026 року» та рішення Новоград-Волинської міської ради від 09.07.2009 № 519 «Про затвердження Правил забудови міста Новоград-Волинського» у частині включення земельних ділянок за адресами: м. Новоград-Волинський, АДРЕСА_1, площею 5,00 га до територій садибної забудови, підприємств транспорту, зелених насаджень спеціального призначення, зони багатоквартирних житлових будинків «Ж-3» та м. Новоград-Волинський, АДРЕСА_3, площею 0,35 га, АДРЕСА_2, площею 0,25 га до територій багатоповерхової житлової забудови, зони багатоквартирних житлових будинків «Ж-3».

23. Відповідно до статті 8 Закону України від 17.02.2011№ 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

24. Статтею 16 Закону № 3038-VI визначено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно зі статтями 17, 18 та 19 цього Закону.

25. Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання (стаття 17 Закону № 3038-VI).

26. Приписами статті 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон № 280/97-ВР) визначена виключна компетенція сільських, селищних, міських рад, відповідно до пункту 42 частини першої якої, затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації здійснюється виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

27. Положеннями статті 59 Закону № 280/97-ВР установлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

28. Із наведених норм можна зробити висновок, що діяльність органу місцевого самоврядування із планування території відповідного населеного пункту та затвердження генерального плану забудови є виконанням прямо встановлених законом владних управлінських функцій, спрямована на забезпечення інтересів громади, у зв`язку з чим у такому випадку орган місцевого самоврядування господарської діяльності не здійснює.

Вказаний висновок відповідає позиції Великої Палати Верховного Суду у постанові від 14.11.2018 у справі № 559/827/16-а.

29. Рішення, прийняте органом місцевого самоврядування за результатами такої діяльності (тобто затвердження Генерального плану м. Новоград-Волинського та його Плану зонування) не створює, не змінює і не припиняє цивільних прав та обов`язків окремих осіб. Зокрема, не порушує та не визначає право власності та/або користування Звягельської квартирно-експлуатаційної частини і не стосується майнового спору, про який зазначає відповідач у касаційній скарзі.

30. Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки виникає із публічних відносин.

31. На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку, що суди попередніх інстанцій правильно розглянули спір в порядку адміністративного судочинства, а тому підстави для скасування судових рішень відсутні.

32. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

33. Зважаючи на результат касаційного перегляду, підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Звягельської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13.03.2024 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2024 залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді А.І. Рибачук

С.Г. Стеценко