Постанова від 19.06.2025 по справі 440/249/24

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 червня 2025 року

м. Київ

справа № 440/249/24

адміністративне провадження № К/990/15735/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Соколова В.М., Уханенка С.А.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №440/249/24

за позовом заступника керівника Кременчуцької окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області до Колективного підприємства Трест «Кременчукнафтохімбуд» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою Полтавської обласної прокуратури на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 13 січня 2025 року, прийняту у складі головуючого судді Шевякова І.С., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Русанової В.Б., суддів: Присяжнюк О.В. , Бегунца А.О.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2023 року заступник керівника Кременчуцької окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Колективного підприємства Трест «Кременчукнафтохімбуд» щодо неприведення сховища №60379, що перебуває на його балансі в належний для експлуатації стан;

- зобов`язати Колективне підприємство Трест «Кременчукнафтохімбуд» привести у стан готовності захисну споруду - сховище 60379, що знаходиться за адресом: вул. Свіштовська 9, м. Кременчук, Полтавська область, з метою використання її за призначенням у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09 липня 2018 року.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

2. Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 13 січня 2025 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року, позовну заяву заступника керівника Кременчуцької окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області залишено без розгляду.

3. Суди першої та апеляційної інстанцій мотивували рішення тим, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може уважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

4. Суди зазначили, що, ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, у межах своєї компетенції має право звернутися до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України), можливості звернутися до суду органу ДСНС із указаним в цьому позові вимогами закон не передбачає. Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області також не наділений повноваженнями на звернення до суду із заявленими позовними вимогами.

5. Ураховуючи те, що у позові прокурором визначено державні органи, в особі яких він звернувся до суду з цим позовом, які не мають права на звернення з ним до суду, суд першої інстанції а з ним погодився і суд апеляційної інстанції, залишив позов без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 13 січня 2025 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Полтавська обласна прокуратура подала касаційну скаргу, в якій просила скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для подальшого розгляду.

7. У касаційній скарзі касатор вказує на те, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області було обізнане про необхідність захисту інтересів держави та мало відповідні повноваження для їх захисту, проте, таких заходів не вживало, що, відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом в інтересах держави в особі зазначеного уповноваженого органу. Також вказує на те, що з прийняттям Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» ( набрав чинності 29 жовтня 2022 року) розширено повноваження органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду з позовами, чим фактично усунуто спірність питання у подібних правовідносинах.

8. Також касатор зазначає, що вимогами чинного законодавства на виконавчі органи місцевого самоврядування покладено функцію контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, а тому як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, а також відмова в їх визнанні, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного державного органу та свідчить про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.

9. Також скаржник зазначає, про те, що Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15.05.2019 у справі №820/4717/16 зазначила, що звернення прокурора до суду із позовом в інтересах держави в особі територіального органу ГУ ДСНС України про спонукання балансоутримувачів до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України «Про прокуратуру» повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.

10. Касатор вказує на те, що судом апеляційної інстанції не були враховані висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі №820/4717/16, постановах Верховного Суду у постановах від 03.10.2018 у справі №826/12192/16, від 25.07.2019 у справі №820/5164/15, від 09.08.2019 у справі №520/2796/19.

ІV. Позиція інших учасників справи

11. Інші учасники справи правом на подання до суду відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

12. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Соколова В.М., Уханенка С.А., 05 травня 2025 року відкрито касаційне провадження за скаргою Полтавської обласної прокуратури на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 13 січня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року.

13. Ухвалою Верховного Суду від 18 червня 2025 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження на 19 червня 2025 року.

VI. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

14. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

15. З огляду на викладені приписи статті 341 КАС України Суд здійснює перегляд судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій в межах доводів касаційної скарги.

16. Спірним питанням у цій справі є наявність/відсутність у заступника керівника Кременчуцької окружної прокуратури Полтавської області права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Полтавській області, Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області до Колективного підприємства Трест «Кременчукнафтохімбуд» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

17. Основною підставою для звернення до суду прокурор, зокрема, визначив, що спеціально уповноважений державний орган (ДСНС), на якого покладено обов`язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, наразі має повноваження звернутися до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди, проте таких заходів не здійснював, у зв`язку з чим прокурор має право на представництво держави у таких правовідносинах.

18. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

19. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

20. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

21. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

22. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

23. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача(частина четверта статті 53 КАС України).

24. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

25. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

26. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

27. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

28. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

29. За наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень.

30. Водночас суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені або статтею 169 КАС України, або пунктом 7 частини першої статті 240 КАС України, у разі якщо провадження у справі вже було відкрите.

31. У цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, визначив частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та зміни, внесені Законом №2655-ІХ до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, що, на думку позивача, урегульовує спірне питання у подібних правовідносинах, оскільки з 29 жовтня 2022 року уточнює повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами до орган місцевого самоврядування, на який покладено обов`язок щодо здійснення контролю за станом утримання захисних споруд.

32. Верховний Суд зазначає, що питання щодо повноважень прокурора на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди досліджувалося Верховним Судом.

33. Висновки щодо вказаного питання викладено, зокрема, у постановах від 24 січня 2025 року у справі №520/13228/23 та у справі №520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі №420/22304/23, від 31 січня 2025 року у справі №240/28363/23, обставини яких є подібними з обставинами цієї справи, тому в силу частини третьої статті 341 КАС України Верховний Суд уважає за потрібне застосувати такі правові висновки до спірних правовідносин.

34. У вказаних справах Верховний Суд, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

35. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

36. Отже, ключовим питанням як у справах №520/16197/23, №520/13228/23, №520/30126/23, №420/22304/23, №240/28363/23 так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.

37. Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

38. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України ( у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

39. Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

40. Законом №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

41. Цим же Законом №2228-IX Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

42. Санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

43. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України).

44. З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

45. Водночас на час звернення прокуратури до суду у грудні 2023 року положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.

46. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

47. Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).

48. Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-IX), указані норми Положення №1052 не змінилися.

49. На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затверженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

50. За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138 балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

51. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138, у редакції чинній на час звернення до суду).

52. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).

53. Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону №877-V).

54. Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом №877-V не встановлена.

55. Крім того, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, Суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.

56. Верховний Суд констатує, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

57. Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі №520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

58. Також, у справі №520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частини четверта статті 4 Закону №877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

59. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

60. За висновком Верховного Суду №520/16197/23 указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту у редакції Закону № 2655-ІХ передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

61. За таких обставин, Верховний Суд у справі №520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже і прокурор не може від його імені заявити такий позов.

62. Також аналогічна правова позиція була викладена у постановах Верховного Суду від 24 січня 2025 року у справі №520/13228/23 та у справі №520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі №420/22304/23 та у справі №400/10777/23, від 31 січня 2025 року у справі №240/28363/23 та від 31 січня 2025 року у справі №520/16687/23.

63. Що стосується питання захисту інтересів держави в особі Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області шляхом пред`явлення прокурором відповідного позову зобов`язального характеру, то Верховний Суд зазначає наступне.

64. Спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері цивільного захисту та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду та установлює правила реалізації уповноваженими особами такого права, є Кодекс цивільного захисту України.

65. За приписами статті 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

66. Згідно з частиною другою статті 19 Кодексу цивільного захисту України, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту належить: 1) забезпечення цивільного захисту на відповідній території; 2) створення субланок ланок територіальних підсистем, забезпечення виконання ними завдань; 3) забезпечення реалізації вимог техногенної та пожежної безпеки на суб`єктах господарювання, що належать до сфери їх управління, які можуть створити реальну загрозу виникнення аварії; 4) розроблення та забезпечення реалізації програм та планів заходів у сфері цивільного захисту, зокрема спрямованих на захист населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, забезпечення техногенної та пожежної безпеки; 5) створення аварійно-рятувальних служб, формувань та спеціалізованих служб цивільного захисту, пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення місцевої пожежної охорони та добровільної пожежної охорони, керівництво ними, забезпечення їх діяльності, здійснення контролю за готовністю до дій за призначенням; 6) створення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та підтримання у постійній готовності місцевої системи централізованого оповіщення про загрозу або виникнення надзвичайних ситуацій, здійснення її модернізації та забезпечення функціонування; 7) забезпечення оповіщення та інформування населення про загрозу і виникнення надзвичайних ситуацій, у тому числі в доступній для осіб з вадами зору та слуху формі; 8) організація робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій на відповідній території, а також радіаційного, хімічного, біологічного, медичного захисту населення та інженерного захисту територій від наслідків таких ситуацій; 8-1) забезпечення пожежної безпеки на відповідних територіях та об`єктах; 9) організація та керівництво проведенням відновлювальних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; 10) організація та здійснення евакуації населення, матеріальних і культурних цінностей у безпечні райони, їх розміщення та життєзабезпечення населення; 11) контроль за станом навколишнього природного середовища, санітарно-гігієнічною та епідемічною ситуацією; 12) розроблення та здійснення заходів, спрямованих на забезпечення сталого функціонування суб`єктів господарювання в особливий період, що належать до сфери їх управління; 13) підготовка пропозицій щодо віднесення території та населених пунктів до груп цивільного захисту та подання їх Раді міністрів Автономної Республіки Крим, відповідним обласним державним адміністраціям; 14) віднесення суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, до категорій цивільного захисту відповідно до основних показників та затвердження їх переліку; 15) створення і використання матеріальних резервів для запобігання та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; 16) забезпечення завчасного накопичення і підтримання у постійній готовності засобів індивідуального захисту для населення та формувань цивільного захисту, а також приладів дозиметричного і хімічного контролю та розвідки; 17) взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту; 18) організація та забезпечення життєдіяльності постраждалих від надзвичайних ситуацій, а також під час ведення воєнних (бойових) дій або внаслідок таких дій; 19) забезпечення складення довідок про визнання особи постраждалою внаслідок надзвичайної ситуації, списків (реєстрів) постраждалих внаслідок надзвичайної ситуації, відповідно до яких надається матеріальна допомога, списків загиблих осіб на підставі їх ідентифікації; 20) забезпечення соціального захисту постраждалих внаслідок надзвичайної ситуації, зокрема виплати матеріальної допомоги; 21) створення згідно з вимогами цього Кодексу комісій з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій, а в разі виникнення надзвичайних ситуацій - спеціальних комісій з їх ліквідації (за потреби), забезпечення їх функціонування; 22) забезпечення проходження в установлені строки навчання з питань цивільного захисту посадових осіб, працівників органів місцевого самоврядування, суб`єктів господарювання комунальної власності з числа керівного складу та фахівців, діяльність яких пов`язана з організацією та здійсненням заходів цивільного захисту, організація навчання населення діям у надзвичайних ситуаціях, формування планів проведення і облік проведених спеціальних об`єктових навчань та тренувань з питань цивільного захисту на відповідній території; 23) організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту; 24) визначення за погодженням з місцевими державними адміністраціями потреби фонду захисних споруд цивільного захисту; 25) планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення; 26) прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб`єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд; 27) організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту; 28) здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту; 29) організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту; 30) реалізація заходів, спрямованих на поліпшення пожежної безпеки суб`єктів господарювання комунальної форми власності; 31) здійснення інших повноважень у сфері цивільного захисту, передбачених цим Кодексом та іншими законодавчими актами.

67. Іншого правового регулювання ні Кодекс цивільного захисту України, ні Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не містять.

68. Верховний Суд неодноразово аналізував положення частини другої статті 19 Конституції України, зокрема, у постанові від 07 листопада 2024 року у справі № 990/184/24 (пункти 58, 59) Велика Палата Верховного Суду зазначала, що вжите законодавцем формулювання «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

69. Тобто, за висновками Великої Палати Верховного Суду у справі № 990/184/24 діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки.

70. Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

71. У постанові Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

72. У цій постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

73. Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

74. За таких обставин, Суд у справі №824/2473/15-а констатував, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

75. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що окреслені вище правила поведінки, оформлені у наведених нормах права, поширюються й на спірні у цій справі правовідносини в частині процедури реалізації Виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради Полтавської області, як суб`єктом владних повноважень, наявного у нього права на звернення до суду. Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з цим позовом.

76. За такого нормативно-правового регулювання, Верховний Суд дійшов висновку про те, що Виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області не наділений правом звернутися до суду з позовом про зобов`язання балансоутримувача захисної споруди привести її у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, оскільки прямої вказівки на це в законі не існує. Отже, підсумовуючи викладене, Суд констатує про відсутність у прокурора права звернення до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Полтавській області, Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області з указаними позовними вимогами, оскільки цей спір у такому суб`єктному складі не вирішуються в судовому порядку.

77. Виходячи з наведеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, у зв`язку з відсутністю права звернутися до суду із зазначеним позовом, а тому підстави для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції відсутні.

78. Щодо посилання скаржника на неврахування судом апеляційної інстанції правових висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16 та постановах Верховного Суду від 03.10.2018 у справі №826/12192/16, від 25.07.2019 у справі №820/5164/15, від 09.08.2019 у справі №520/2796/19, то Верховний Суд їх відхиляє, оскільки, такі висновки сформовано за іншого нормативно-правового регулювання, а отже не є застосовними до спірних правовідносин.

79. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

80. За таких обставин, Верховний Суд уважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

81. Ураховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, не підтвердилися за результатами касаційного перегляду судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

VIІ. Судові витрати

82. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Полтавської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 13 січня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року у справі №440/249/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: В.М. Соколов

С.А. Уханенко