Постанова від 24.09.2025 по справі 380/21165/23

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2025 року

м. Київ

справа № 380/21165/23

адміністративне провадження № К/990/22017/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Стародуба О.П., суддів Єзерова А.А., Кравчука В.М., в порядку письмового провадження розглянув касаційну скаргу Державної інспекції архітектури та містобудування України, Державної авіаційної служби України, в інтересах яких, в порядку представництва інтересів держави, діє перший заступник керівника Львівської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2025 (судді: Довга О.І., Запотічна І.І., Шинкар Т.І.)

у справі № 380/21165/23 за позовом Державної інспекції архітектури та містобудування України, Державної авіаційної служби України, в інтересах яких, в порядку представництва інтересів держави, діє заступник керівника Франківської окружної прокуратури м. Львова до Виконавчого комітету Львівської міської ради, за участі третьої особи яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, Державне підприємство "Міжнародний аеропорт "Львів" імені Данила Галицького, та третьої особи яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, Товариство з обмеженою відповідальністю "Дизайн-студія "Ключ", про визнання протиправним та скасування рішення.

ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Державна інспекція архітектури та містобудування України, Державна авіаційна служба України, в інтересах яких, в порядку представництва інтересів держави, діє заступник керівника Франківської окружної прокуратури м. Львова, звернулися до суду із позовом, в якому просили:

- визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради №543 від 14.07.2022 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво ТОВ "Дизайн-студія "Ключ" комплексу житлових будівель з вбудованими приміщеннями громадського призначення, дитячим дошкільним закладом, підземною автостоянкою, трансформаторною підстанцією та об`єктами інженерного забезпечення на вул. І. Раковського, 24-А у м. Львові".

12.11.2024 до суду першої інстанції надійшла заява позивачів, в інтересах яких, в порядку представництва інтересів держави, діє заступник керівника Франківської окружної прокуратури м. Львова, про вжиття заходів забезпечення позову, у якій позивачі просили заборонити здійснення будівельних робіт Товариством з обмеженою відповідальністю "Дизайн-студія "Ключ" на підставі рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради №543 від 14.07.2022 та введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта за адресою м. Львів, вул. Раковського, 24-А.

В обґрунтування поданої заяви позивачі, в інтересах яких, в порядку представництва інтересів держави, діє заступник керівника Франківської окружної прокуратури м. Львова, покликалися на те, що рішення № 543 є таким, що суперечить вимогам законодавства в частині визначеної граничної висоти забудови, зокрема, спірний об`єкт будівництва буде створювати кути закриття для засобів спостереження, встановлених на аеродромі "Львів", що в свою чергу, створюватиме небезпеку для польотів повітряних суден.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 14.11.2024 (з врахуванням ухвал суду про виправлення описок від 19.11.2024, від 09.12.2024 та від 12.02.2025) заяву позивачів, в інтересах яких, в порядку представництва інтересів держави, діє заступник керівника Франківської окружної прокуратури м. Львова, з питань вжиття заходів забезпечення позову у справі № 380/21165/23, задоволено.

Заборонено здійснення будівельних робіт Товариству з обмеженою відповідальністю «Дизайн-студія «Ключ» на підставі рішення Виконавчого комітету Львівської міської ради № 543 від 14.07.2022, яким затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва на нове будівництво ТОВ «Дизайн-студія «Ключ» комплексу житлових будівель з вбудованими приміщеннями громадського призначення, дитячим дошкільним закладом, підземною автостоянкою, трансформаторною підстанцією та об`єктами інженерного забезпечення на вул. І. Раковського, 24-А у м. Львові» та введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта за адресою: м. Львів, вул. Раковського, 24-А до моменту набрання законної сили рішенням суду у даній справі.

Задовольняючи вказану заяву, суд першої інстанції виходив з того, що невжиття заходів забезпечення позову може призвести до безпідставного продовження виконання будівельних робіт на підставі документів, правомірність яких, оскаржується у цій справі, а подальше рішення суду, у разі задоволення позовних вимог, не виконає свою правову роль та не призведе до захисту та відновлення порушеного права.

Натомість, забезпечення позову забезпечить можливість поновлення порушених прав та інтересів територіальної громади в разі задоволення позову, а обрані заходи є адекватними змісту права, про яке заявлено захист і не виходять за його межі, а також базується на обґрунтованих припущеннях.

Також суд першої інстанції виходив з того, що за інформацією Украерорух об`єкт будівництва буде створювати кути закриття для засобів спостереження, встановлених на аеродромі «Львів».

Також суд першої інстанції виходив з того, що за висновком Державної авіаційної служби України гранична висота об`єктів на приаеродромній території на 9,68 метрів нижче, ніж передбачено рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 14.07.2022 № 543.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що подальше здійснення будівельних робіт може спричинити невимовну шкоду та призвести до трагічних наслідків.

Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 (інвестор у спірному об`єкті будівництва) подав апеляційну скаргу.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2025 апеляційну скаргу задоволено, ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 14.11.2024 скасовано.

В задоволенні заяви з питань вжиття заходів забезпечення позову у справі №380/21165/23 відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні заяви, суд апеляційної інстанції виходив з того, що за встановлених у цій справі обставин та стадії спірних правовідносин, коли згідно з отриманими замовником вихідними даними була розроблена та затверджена проєктна документація, отриманий дозвіл на виконання будівельних робіт й фактично здійснюється будівництво об`єкта, зупинення дії містобудівних умов та обмежень не є ефективним, необхідним і доцільним способом забезпечення позову, не відповідає меті, яку покликаний досягнути цей інститут, а отже не зумовлює наявності правових підстав для його застосування.

Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що безпосередньо самі містобудівні умови та обмеження (які є предметом спору у цій справі) не надають замовнику та генеральному підряднику чи підряднику право на виконання підготовчих робіт і будівельних робіт на відповідному об`єкті будівництва, оскільки таке право надає дозвіл на виконання будівельних робіт, який в межах цієї справи не оскаржується, а тому, оцінка його правомірності чи протиправності в межах цієї справи надаватись не може.

Також суд виходив з того, що позивач у клопотанні про вжиття заходів забезпечення позову не обґрунтував та не надав суду жодних доказів на підтвердження того, що невжиття таких заходів забезпечення позову, які він просить застосувати у поданому клопотанні (заборони здійснення будівельних робіт ТОВ «Дизайн-студія «Ключ» на підставі рішення № 543), може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду у цій справі, оскільки як вже зазначалось вище, спір у справі стосується рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Не погоджуючись із зазначеною постановою суду апеляційної інстанції, Державна інспекція архітектури та містобудування України, Державна авіаційна служба України, в інтересах яких, діє перший заступник керівника Львівської обласної прокуратури, подали касаційну скаргу, у якій просять Верховний Суд скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 14.11.2024.

В обґрунтування касаційної скарги покликаються на те, що забудовник, знаючи про те, що його будівництво становить загрозу для безпеки польотів, продовжує будівництво об`єкту, після завершення якого, будівлі будуть введені в експлуатацію, що в свою чергу є підставою для реєстрації права власності на збудований об`єкт або забудовником, або іншими фізичними або юридичними особами.

Спростовуючи висновок апеляційного суду про оскарження у межах цієї справи саме містобудівних умов та обмежень, а не дозволу на виконання будівельних робіт, позивачі покликаються на те, що частиною 8 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта, а тому, з моменту завершення будівництва та введення об`єкта в експлуатацію, містобудівні умови та обмеження втрачають свою дію, а отже предмет спору вже буде неактуальним, в той час як наслідки прийняття оскаржуваного рішення, а саме будівництво із грубим порушенням вимог законодавства, яке створює небезпеку, перед усім, для життя та здоров`я людей, набудуть невідворотного характеру.

Також покликається на те, що зупинення будівельних робіт безумовно призведе до значних фінансових втрат забудовника, оскільки незалежно від того, чи здійснюються будівельні роботи, забудовник вступив з третіми особами у договірні правовідносини, у зв`язку з чим набув перед цими особами певні зобов`язання, в тому числі фінансові.

Також покликається на те, що продовження будівництва, введення об`єкта в експлуатацію та реєстрація права власності не лише призведе до ускладнення розгляду даної справи, але фактично унеможливить ефективний захист інтересів держави, але й створює передумови для набуття фізичними та юридичними особами прав на майно, будівництво якого здійснюється із істотними порушеннями вимог законодавства

Також покликається на те, що продовження будівництва без належної оцінки його законності створює ризик непоправної шкоди для великої кількості осіб, у тому числі, для авіапасажирів та екіпажів (якщо об`єкт створює перешкоди для повітряного руху); для мешканців сусідніх будинків чи користувачів території; для самої міської інфраструктури; загибелі чи травмування пасажирів, екіпажів, а також матеріальних збитків, в т.ч. особам, які є набувачами прав на будівлі та їх частини.

Також покликається на те, що в оскаржуваному судовому рішенні немає посилань на конкретні докази та обставини, які б підтверджували, що скасованими судом заходами забезпечення позову було завдано більшої шкоди, ніж та, якій ними можна запобігти.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору (Товариство з обмеженою відповідальністю «Дизайн-студія «Ключ»), а також особа, яка подала апеляційну скаргу ( ОСОБА_1 ) подали відзиви на касаційну скаргу, у яких просять відмовити у задоволенні касаційної скарги, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Копії ухвали про відкриття касаційного провадження разом з копіями касаційної скарги та доданими до неї матеріалами надійшли до електронних кабінетів відповідача (Виконавчий комітет Львівської міської ради) та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача (Державне підприємство «Міжнародний аеропорт «Львів» імені Данила Галицького) 28.05.2025 о 22:29, однак жоден із них не скористався правом подати відзив на касаційну скаргу.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини 1 статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Частиною 2 статті 151 КАС України передбачено, що заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи..

Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову суд апеляційної інстанції виходив з того, що містобудівні умови та обмеження не надають право на виконання підготовчих робіт і будівельних робіт, а таке право надає дозвіл на виконання будівельних робіт, який в межах даної справи не оскаржується.

В обґрунтування своїх доводів прокурор покликається на те, що скасування судом містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки зумовлює собою настання правового наслідку, у вигляді скасування дозволів на будівництво.

Крім того, в обґрунтування своїх доводів прокурор покликається на те, що продовження будівництва без належної оцінки його законності створює ризик непоправної шкоди для великої кількості осіб, у тому числі, для авіапасажирів та екіпажів (якщо об`єкт створює перешкоди для повітряного руху); для мешканців сусідніх будинків чи користувачів території; для самої міської інфраструктури; загибелі чи травмування пасажирів, екіпажів, а також матеріальних збитків, в т.ч. особам, які є набувачами прав на будівлі та їх частини.

Такі доводи були враховані судом першої інстанції, що слугувало підставою для прийняття рішення про вжиття заходів забезпечення позову, однак в порушення вимог статті 242 КАС України, суд апеляційної інстанції таким висновкам суду першої інстанції оцінку не надав, обмежившись висновком про необґрунтованість клопотання про вжиття заходів забезпечення позову.

Крім того, в обґрунтування касаційної скарги позивачі покликаються на те, що зупинення будівельних робіт безумовно призведе до значних фінансових втрат забудовника, оскільки незалежно від того, чи здійснюються будівельні роботи, забудовник вступив з третіми особами у договірні правовідносини, у зв`язку з чим набув перед цими особами певні зобов`язання, в тому числі фінансові.

У справі, яка розглядається, апеляційний перегляд ухвали суду першої інстанції з питань забезпечення позову судом апеляційної інстанції здійснено на підставі апеляційної скарги ОСОБА_1 , який не був учасником справи.

Зі змісту рішення суду апеляційної інстанції вбачається, що своє право на апеляційне оскарження ОСОБА_1 обґрунтовував тим, що він є інвестором в об`єкті будівництва і вжиті судом заходи забезпечення позову у цій справі прямо впливають на його права та інтереси.

Верховний Суд уже вирішував питання порушення прав та інтересів та можливості звернення до суду у спорах у сфері містобудування осіб, які не є учасниками публічно-правових відносин у сфері містобудівної діяльності.

Так, у постанові від 30.11.2023 у справі №826/8079/18 Верховний Суд дійшов наступних висновків:

«... Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що своє право на звернення до суду позивач обґрунтовує наявністю у нього майнових прав на спірний об?єкт будівництва, які виникли на підставі договору купівлі-продажу майнових прав від 20.07.2012 №64/д4/кв59, укладеного між ним та замовником будівництва ТОВ «Сфера-Сіті».

Предметом оскарження у цій справі є рішення відповідача про скасування дії містобудівних умов забудови земельних ділянок та припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Водночас, як встановлено судами, позивач не є власником чи користувачем земельних ділянок, на яких здійснювалось будівництво, а також не виступає замовником чи проектувальником такого будівництва, для здійснення якого було видано спірні містобудівні умови та обмеження.

Також позивач не належить до числа об?єктів державного архітектурно-будівельного нагляду і вимоги оскаржуваного у цій справі припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності адресовані не йому.

За таких обставин, позивач не належить до суб?єктів містобудівної діяльності, не є учасником публічно-правових відносин у сфері містобудівної діяльності, відтак оскаржувані у цій справі рішення відповідача не справляють вплив на його права та інтереси.

Наявність укладеного між позивачем та замовником будівництва договору купівлі-продажу майнових прав на частину спірного об?єкта будівництва також не робить позивача учасником відносин у сфері містобудівної діяльності... ».

Схожий підхід у вирішенні питання права на оскарження рішень у сфері містобудування застосував Верховний Суд у постанові від 27.10.2021 у справі №640/19974/19.

В порушення вимог статті 242 КАС України щодо законності та обґрунтованості судового рішення, суд апеляційної інстанції, обставини, якими ОСОБА_1 обґрунтовує своє право на апеляційний перегляд, не з?ясував, докази на їх підтвердження або ж спростування не дослідив і наявність у особи, яка подала апеляційну скаргу, права на апеляційне оскарження не перевірив.

Крім того, статтею 150 КАС України передбачено дві самостійні підстави вжиття заходів забезпечення позову, перша з яких пов?язана із забезпеченням подальшого виконання судового рішення та ефективним захистом порушених прав, а друга - з очевидністю ознак протиправності рішення та порушення прав.

Відмовляючи у вжитті заходів забезпечення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач у клопотанні про вжиття заходів забезпечення позову не обґрунтував та не надав суду жодних доказів на підтвердження того, що невжиття таких заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду у цій справі.

Натомість, задовольняючи заяву про вжиття таких заходів, суд першої інстанції виходив також з того, що за інформацією Украерорух, об`єкт будівництва буде створювати кути закриття для засобів спостереження, встановлених на аеродромі «Львів».

Також суд першої інстанції виходив з того, що за висновком Державної авіаційної служби України, гранична висота об`єктів на приаеродромній території на 9,68 метрів нижче, ніж передбачено рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 14.07.2022 №543.

Виходячи з цього, суд першої інстанції дійшов висновку, що подальше здійснення будівельних робіт може спричинити невимовну шкоду та призвести до трагічних наслідків.

В порушення вимог статті 242 КАС України щодо законності та обґрунтованості судового рішення, суд апеляційної інстанції не з?ясував чи має місце очевидна протиправність оскаржуваного судового рішення та порушення прав, на захист яких подано позов, та чи пов?язували позивачі з такими обставинами підстави вжиття заходів забезпечення позову.

Також, в порушення вимог частини 2 статті 151 КАС України, суд апеляційної інстанції не врахував співвідношення прав (інтересу), про захист яких, просив заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб і висновки щодо цього в оскаржуваній постанові відсутні.

Відповідно до частини 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини 1, 2 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1-3 частини 4 статті 328 цього Кодексу.

Враховуючи викладене постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню та направленню до суду апеляційної інстанції на новий судовий розгляд.

Керуючись статтями 328, 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної інспекції архітектури та містобудування України, Державної авіаційної служби України, в інтересах яких, в порядку представництва інтересів держави, діє перший заступник керівника Львівської обласної прокуратури, задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.04.2025 у справі №380/21165/23 скасувати.

Справу №380/21165/23 направити на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною і не може бути оскаржена.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук