Постанова

від 14.12.2010 по справі 8/440 (2а-9395/08)

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИ Й АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 8/440 (2а-9395/08) (в3-х томах та 4 тома додатків) Голо вуючий у 1-й інстанції: Пилипе нко О.Є.

Суддя-доповідач: Мамчур Я .С

ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"14" грудня 2010 р. м. Київ

Колегія суддів Київськ ого апеляційного адміністра тивного суду у складі:

головуючого судді: М амчура Я.С,

суддів: Горяйнова А.М., Желтобрюх І.Л.

при секретарі: Ільниц ькій В.Б.,

розглянувши у відкрито му судовому засіданні у м. Киє ві апеляційну скаргу позивач а - Державного територіальн о-галузевого об' єднання «Пі вденно-Західна залізниця»на постанову Окружного адмініс тративного суду м. Києва від 25 березня 2010 року у справі за поз овом Державного територіал ьно-галузевого об' єднання « Південно-Західна залізниця» до Контрольно-ревізійного у правління в м. Києві про визна ння протиправними дій та виз нання протиправними і скасув ання вимог від 05.05.2008р. № 26-11-14/3034, -

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до Окружного адміністративног о суду м. Києва з позовом до Ко нтрольно-ревізійного управл іння в м. Києві про визнання пр отиправними дій по проведенн ю ревізії та складанню акта р евізії фінансово-господарсь кої діяльності Державного те риторіально-галузевого об`єд нання Південно-Західна заліз ниця»№ 11-30/323 від 24.03.2008 р. і визнання протиправним та скасування вимоги про усунення порушень і недоліків, виявлених ревіз ією від 05.05.2008 р. № 26-11-14/3024.

Постановою Окружного адм іністративного суду м. Києва від 25 березня 2010 року - закрито п ровадження у справі в частин і позовних вимог щодо визнан ня протиправними та скасуван ня Вимоги про усунення поруш ень і недоліків, виявлених ре візією від 05.05.2008 р. № 26-11-14/3024.

В задоволенні решти позовн их вимог Державного територі ально-галузевого об`єднання Південно-Західна залізниця» відмовлено.

На вказану постанову пози вач подав апеляційну скаргу, в якій просив її скасувати та ухвалити нову, якою задоволь нити позовні вимоги у повном у обсязі, посилаючись на пору шення судом першої інстанції норм матеріального та проце суального права, невідповідн ість висновків суду обставин ам справи.

Заслухавши у судовому засі данні суддю-доповідача, пояс нення з' явившихся учасникі в процесу, перевіривши матер іали справи та доводи апеляц ійної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частко во, а рішення суду першої інст анції - скасуванню в частині закриття провадження у спра ві, виходячи з наступного.

Відповідно до п.4 ч.1 ст.202 КАС У країни підставами для скасув ання постанови або ухвали су ду першої інстанції та ухвал ення нового рішення є поруше ння норм матеріального або п роцесуального права, що приз вело до неправильного виріше ння справи або питання.

Як вбачається з матеріалі в справи та було встановлено судом першої інстанції, на ви конання п. 2.36 Плану контрольно -ревізійної роботи Головку н а І квартал 2008 року, в січні - б ерезні 2008 року Контрольно-рев ізійним управлінням в місті Києві було проведено ревізію фінансово-господарської дія льності ДТГО «Південно-Захід на залізниця»за період з 01.07.2006 р . по 01.01.2008 р.

За результатами ревізії Ко нтрольно-ревізійним управлі нням в місті Києві складено а кт ревізії фінансово-господа рської діяльності ДТГО «Півд енно-Західна залізниця»від 2 4.03.2008 р. № 11-30/323.

В подальшому на адресу ДТГО «Південно-Західна залізниця »було направлено Вимогу від 05.05.2008 р. за № 26-11-14/3024 про усунення п орушень і недоліків, виявлен их ревізією.

Розглядаючи апеляційну ск аргу, колегія суддів зважає н а наступне.

Так, відповідно до ст. 2 Закон у України «Про державну конт рольно-ревізійну службу в Ук раїні»від 26.01.1993 р. № 2939 (далі - Зак он № 2939), головним завданням дер жавної контрольно-ревізійно ї служби є здійснення держав ного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурс ів, необоротних та інших акти вів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах т а взяття зобов'язань, ефектив ним використанням коштів і м айна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фі нансової звітності в міністе рствах та інших органах вико навчої влади, в державних фон дах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання де ржавного сектору економіки, а також на підприємствах і в о рганізаціях, які отримують (о тримували в періоді, який пер евіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фон дів або використовують (вико ристовували у періоді, який п еревіряється) державне чи ко мунальне майно (далі - підконт рольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розробле ння пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і поруш ень та запобігання їм у подал ьшому.

Державний фінансовий конт роль реалізується державною контрольно-ревізійною служб ою через проведення державно го фінансового аудита, перев ірки державних закупівель та інспектування.

Інспектування здійснюєтьс я у формі ревізії та полягає у документальній і фактичні й перевірці певного комплекс у або окремих питань фінансо во-господарської діяльності підконтрольної установи, як а повинна забезпечувати вияв лення наявних фактів порушен ня законодавства, встановлен ня винних у їх допущенні поса дових і матеріально відповід альних осіб. Результати реві зії викладаються в акті.

Пункт 3 Порядку проведення і нспектування державною конт рольно-ревізійною службою, з атверджений постановою Кабі нету Міністрів України від 20 к вітня 2006 р. № 550 (далі - Порядок № 550), визначає, що акт ревізії це - документ, який складається о собами, що проводили ревізію , фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зау важення до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Частинами 1, 2, 3 статті 11 Закону № 2939 визначено, що плановою виї зною ревізією вважається рев ізія у підконтрольних устано вах, яка передбачена у плані р оботи органу державної контр ольно-ревізійної служби і пр оводиться за місцезнаходжен ням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єк та права власності, стосовно якого проводиться така план ова виїзна ревізія. Планова в иїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінан сово-господарської діяльнос ті підконтрольних установ за письмовим рішенням керівник а відповідного органу держав ної контрольно-ревізійної сл ужби не частіше одного разу н а календарний рік. Право на пр оведення планової виїзної ре візії підконтрольних устано в надається лише у тому разі, к оли їм не пізніше ніж за десят ь днів до дня проведення зазн аченої ревізії надіслано пис ьмове повідомлення .

Частиною 14 ст. 11 Закону № 2939 пер едбачено, що посадові особи о ргану державної контрольно-р евізійної служби вправі прис тупити до проведення ревізії за наявності підстав для її п роведення та за умови наданн я посадовим особам підконтро льних установ під розписку н аправлення (копії направлень наданих під розписку додают ься).

Відповідно до ч. 5 ст. 2 Закону № 2939, та п.2 Порядку № 550, інспектув ання здійснюється у формі ре візії та полягає у документ альній та інспектування здій снюється у формі ревізії та п олягає у документальній та ф актичній перевірці певного к омплексу або окремих питань фінансово-господарської дія льності підконтрольної уста нови, яка повинна забезпечув ати виявлення наявних фактів порушення законодавства, вс тановлення винних у їх допущ ені посадових і матеріально - відповідальних осіб. Резуль тати ревізії викладаються в акті.

Зокрема, листом ГоловКРУ Ук раїни від 12.02.2007 р. № 02-18/311 визначено , що відокремлені структурні підрозділи, на яких передбач ається проведення ревізії, в изначаються в переліках об'є ктів до теми відповідного ко нтрольного заходу.

Так, на виконання п.2.36 Плану к онтрольно - ревізійної робот и на І квартал 2008 року проводил ась ревізія ДТГО «Південно - З ахідна залізниця», КРУ в м. Киє ві з метою якісного виконанн я доручення ГоловКРУ України , направлено лист від 07.02.2008 р. № 26-11 -12/857 в якому просить додатково включити до плану 25 об'єктів З алізниці, які не є юридичними особами. ГоловКРУ України ли стом від 11.02.2008 р. № 05-18/196 «Про ревізі ї залізниць»доручено началь никам контрольно - ревізійни х управлінь забезпечити повн оту проведення ревізійних ді й на залізницях та підприємс твах, підпорядкованих Укрзал ізниці.

Відповідно до доручення Го ловКРУ України від 29.12.2007 р. № 29-18/775, Контрольно - ревізійні управ ління, які проводять ревізії фінансово-господарської дія льності залізниць, координую ть хід інспектування у струк турних підрозділах, визначаю чи проблемні питання та допо внюють перелік структурних п ідрозділів (неюридичних осіб ), які підлягають інспектуван ню. Наведений у додатках до до ручення перелік є мінімальни м та може доповнюватись в ход і ревізій залізниць (доручен ня додається).

Крім того, відповідно до п. 7 П орядку № 550, визначено, що у ході підготовки до ревізії посад овими особами служби складає ться в двох примірниках прог рама ревізії, в якій визначаю ться найменування об'єкта ко нтролю, тема, період та питанн я, що підлягають ревізії відп овідно до компетенції служби . Програма затверджується ке рівником органу служби чи йо го заступником. Також Листо м ГоловКРУ України № 311 перед бачено, що програма складаєт ься органом ДКРС, який відпов ідальний за проведення ревіз ії суб'єкта господарювання - ю ридичної особи та доводиться ним до органів ДКРС, які відпо відальні за проведення ревіз ії відокремлених структурни х підрозділів відповідного с уб'єкта господарювання.

На підставі програми ревіз ії суб'єкта господарювання - ю ридичної особи складаються п рограми ревізій відокремлен их структурних підрозділів, які вручаються керівникам ст руктурних підрозділів.

Як було встановлено судом першої інстанції, пові домлення Контрольно-ревізій ного управління м. Києва від 09 .01.2008 р. № 26-06-14/31 було надіслано пози вачу 10.01.2008р., тобто не пізніше ні ж за 10 днів до початку проведе ння планового контрольного з аходу, який розпочато 21.01.08р.

Крім того колегія суддів з вертає увагу на те, що відпові дно до пункту 1.1. Положення про Контрольно-ревізійний відді л у Деснянському районі м. Киє ва, затвердженого наказом № 80 від 28.04.2006 року (далі - КРВ), КРВ є ст руктурним підрозділом КРУ в м. Києві, підпорядковується й ому та входить до складу держ авної контрольно-ревізійної служби України.

Пунктом 1.5. Положення про Кон трольно-ревізійні управлінн я в Автономній Республіці Кр им, областях, містах Києві і Се вастополі, затвердженого нак азом ГоловКРУ України від 09.01.20 01 р. № 111 та зареєстрованого у Мі ністерстві юстиції України 1 8.01.2001 р. за № 37/5228, передбачено, що Уп равління є юридичною особою, має самостійний кошторис, по точні та вкладні (депозитні) р ахунки в банках, печатку із зо браженням Державного Герба У країни та своїм найменування м, інші печатки та штампи, відп овідні бланки. За Управління м закріплене майно, що є держа вною власністю та належить й ому на праві оперативного уп равління.

Також, статтею 4 Закону Укр аїни «Про державну контрольн о-ревізійну службу в Україні » визначено, що до складу обла сних контрольно-ревізійних у правлінь входять контрольно -ревізійні підрозділи (відді ли, групи) в районах, містах і р айонах у містах.

Плани контрольно - ревізійн ої роботи складаються для ор гану ДКРС і проводяться за мі сцезнаходженням юридичної о соби, тобто для кожного регіо нального КРУ (юридичної особ и) зокрема, (ст. 11 Закону України «Про державну контрольно-ре візійну службу в Україні»). Пр аво на залучення спеціалісті в надано п. 3 ст. 10 наведеного За кону.

Разом з тим абзац 5 п. 35 Порядк у визначено, що за результата ми проведення ревізії з окре мих питань програми посадови ми особами служби та залучен ими спеціалістами, що провод или ревізію в складі групи, мо жуть за рішенням керівника г рупи складатися довідки, які підписуються відповідною по садовою особою служби чи спе ціалістом та працівниками об 'єкта контролю, що є відповіда льними з цих питань. Довідки с кладаються в одному примірни ку, видаються керівнику груп и для прийняття рішення щодо включення до акта ревізії ви кладених в них фактів та долу чаються до матеріалів ревізі ї. Відповідно до абзацу 6 Лис та - роз'яснення ГоловКРУ Ук раїни від 12.02.2007 року № 02-18/311 «Щодо о рганізації ревізій підрозді лів, які не мають статусу юрид ичних осіб», довідка складає ться на бланку ДКРС, який пров одив ревізію структурного пі дрозділу і не підлягає реєст рації.

Так, відповідно до ч. 22 Порядк у № 550, планова виїзна ревізія м оже бути зупинена у разі необ хідності проведення значної кількості зустрічних звірок , без завершення яких неможли ве якісне проведення ревізії . Рішення про зупинення, понов лення та продовження планово ї виїзної ревізії приймає ке рівник органу служби за пись мовим поданням посадової осо би служби, що проводить ревіз ію. Строк, на який зупинено рев ізію, не включається до трива лості її проведення. Відпові дно до ч. 10 ст. 11 Закону України « Про державну контрольно-реві зійну службу в Україні», трив алість планової виїзної реві зії не повинна перевищувати 30 робочих днів. Згідно з п.2 Поря дку інспектування полягає у документальній і фактичній п еревірці певного комплексу а бо окремих питань фінансово- господарської діяльності об 'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна з абезпечувати виявлення факт ів порушення законодавства, встановлення винних у їх доп ущенні осіб.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновк у, що відповідач діяв відпові дно до вимог чинного законод авства України, а доводи апел яційної скарги не спростовую ть висновки суду першої інст анції.

Щодо закриття судом першо ї інстанції провадження у сп раві в частині позовних вимо г, щодо визнання протиправни ми та скасування Вимоги про у сунення порушень і недоліків , виявлених ревізією від 05.05.2008 р . № 26-11-14/3024, то колегія суддів не по годжається з даним висновком суду першої інстанції з огля ду на наступне.

Так, суд першої інстанції за криваючи провадження у справ і виходив з того, що Вимога не є рішенням суб' єкта владних повноважень, оскільки вона н е підлягає обов' язкову вико нанню суб' єктом, по відноше нню до якого така вимога скла дена.

Відповідно до п.1 ч.1 ст. 17 КАС У країни юрисдикція адміністр ативних судів поширюється на правовідносини, що виникают ь у зв' язку з здійсненням су б' єктом владних повноважен ь владних управлінських функ цій, а також зв' язку публічн им формуванням суб' єкта вла дних повноважень шляхом вибо рів або референдуму.

Враховуючи положення зако нодавства, рішення суб'єкта в ладних повноважень у контекс ті положень КАС України необ хідно розуміти як нормативно -правові акти, так і правові ак ти індивідуальної дії.

Нормативно - правові акти - це рішення, дію яких пошире но на невизначене або визнач ене загальними ознаками коло осіб і які призначені для нео дноразового застосування що до цього кола осіб.

Правові акти індивідуальн ої дії - рішення, які є актом од норазового застосування нор м права і дію яких поширено на конкретних осіб або які стос уються конкретної ситуації, як зазначив Конституційний С уд України, за своєю природою ненормативні правові акти, н а відміну від нормативних, вс тановлюють не загальні прави ла поведінки, а конкретні при писи, звернені до окремого ін дивіда чи юридичної особи, за стосовуються одноразово й пі сля реалізації вичерпують св ою дію.

Відповідно до ст. 15 Закону Ук раїни "Про державну контроль но-ревізійну службу в Україн і" від 26.01.1993, № 2939-XII службові особи д ержавної контрольно-ревізій ної служби є представниками органів державної виконавчо ї влади.

Законні вимоги службових о сіб державної контрольно-рев ізійної служби є обов'язкови ми для виконання службовими особами об'єктів, що ревізуют ься.

Отже, вимога контрольно-рев ізійного управління є правов им актом індивідуальної дії в розумінні КАС України, оскі льки створює юридичні наслід ки - обов' язок її виконати, а у разі невиконання - у контрол ьно-ревізійного управління в иникає право на звернення до суду примусово її виконати.

Враховуючи викладене, коле гія суддів вважає, що судом пе ршої інстанції помилково та з порушення норм процесуальн ого права було закрито прова дження у справі на підставі п . 1 ч. 1 ст. 157 КАС України.

Оскільки позовна вимога пр о скасування Вимоги про усун ення порушень і недоліків, ви явлених ревізією від 05.05.2008 р. № 26- 11-14/3024 є похідною від позовних ви мог про визнання протиправни ми дій по проведенню ревізії та складанню акта ревізії фі нансово-господарської діяль ності Державного територіал ьно-галузевого об`єднання Пі вденно-Західна залізниця»№ 1 1-30/323 від 24.03.2008 р., колегія суддів не знаходить підстав для задов олення вимоги щодо скасуванн я Вимоги про усунення поруше нь і недоліків, виявлених рев ізією від 05.05.2008 р. № 26-11-14/3024.

Так, відповідно до ст. 71 КАС У країни кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та зап еречення, крім випадків, вста новлених статтею 72 цього Коде ксу.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конст итуції України, органи держа вної влади та органи місцево го самоврядування, їх посадо ві особи зобов'язані діяти ли ше на підставі, в межах повнов ажень та у спосіб, що передбач ені Конституцією та законами України.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.198 КАС України за наслідками розгл яду апеляційної скарги на по станову суду першої інстанці ї суд апеляційної інстанції має право скасувати її та при йняти нову постанову суду.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 198, 202, 205, 207, 211, 212 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу поз ивача - Державного територі ально-галузевого об' єднанн я «Південно-Західна залізниц я»- задовольнити частково.

Постанову Окружного адмін істративного суду м. Києва ві д 25 березня 2010 року - скасувати в частині, та відмовити у задо воленні позовних вимог щодо визнання протиправними та ск асування Вимоги про усунення порушень і недоліків, виявле них ревізією від 05.05.2008р. № 26-11-14/3024.

В решті постанову Окружног о адміністративного суду м. К иєва від 25 березня 2010 року - за лишити без змін.

Постанова набирає законно ї сили з моменту проголошенн я та може бути оскаржена прот ягом двадцяти днів шляхом по дачі касаційної скарги безпо середньо до Вищого адміністр ативного суду України.

Головуючий - суддя: Я.С. Мамчур

Судді: А.М. Горяйнов

І.Л. Желтобрюх

Постанову складено у повн ому обсязі 17.12.2010.