Постанова

від 16.01.2014 по справі 801/11055/13-а

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 січня 2014 р. (о 13:02) Справа №801/11055/13-а

Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим у складі головуючого судді Тоскіної Г.Л., за участю секретаря судового засідання Марчевської К.В., представників сторін:

представник позивача - Байлова І.С.;

представники відповідача - Рахматуліна Р.Л., Дружкова О.А.;

розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

Державної телерадіомовної компанії "Крим"

до Державної фінансової інспекції в АР Крим

про скасування п. 2 вимоги,

Обставини справи: до Окружного адміністративного суду АР Крим надійшов адміністративний позов Державної телерадіомовної компанії "Крим" (надалі - позивач) до Державної фінансової інспекції в АР Крим (надалі - відповідач), у якому позивач просить скасувати пункт 2 вимоги Державної фінансової інспекції в АР Крим від 30.07.2013 № 01-03-14-14/6745 «Про направлення вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень».

Позовні вимоги мотивовані тим, що під час ревізії фінансово-господарської діяльності Державної телерадіомовної компанії "Крим" було встановлено порушення з боку позивача вимог діючого законодавства, а саме: проведення покриття за рахунок загального фонду видатків пов'язаних з наданням платних послуг без відновлення касових видатків загального фонду, а витрачено за напрямками спеціального фонду, що призвело до необґрунтованих витрат у сумі загального фонду 154074,88 грн.

Позивач вказує, що ДТК "Крим" є державною установою, яка здійснює свою діяльність на базі єдиного видаткового кошторису, а джерелом формування кошторису є кошти державного бюджету згідно з визначеними бюджетними програмами, що надаються та затверджуються Держкомтелерадіо України. Позивач підкреслює, що законодавством України не передбачена обов'язкова норма складання окремого кошторису на утримання робітників, які надають платні послуги. В свою чергу функціональні обов'язки по наданню платних послуг безпосередньо пов'язані з виконанням основних обов'язків, що пов'язано зі специфікою діяльності телерадіокомпанії. Крім того, позивач зазначає, що розрахунок суми 154074,88 грн. зроблено ревізорами на свій розсуд, як приклад по рахунку штатного розпису.

Представник позивача під час розгляду справи підтримав заявлені позовні вимоги з підстав, викладених в позовній заяві, надав пояснення по суті спору.

Представники відповідача заперечували проти задоволення позовних вимог з підстав, викладених в письмових запереченнях, зазначивши, що під час ревізії були встановлені порушення фінансової дисципліни та вимог діючого законодавства, що і стало підставою для винесення письмових вимог щодо їх усунення. Представник відповідача вказує, що витрати спеціального фонду бюджету мають постійне бюджетне призначення, а видатку на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що проводиться за рахунок цих коштів, у зв'язку з чим використання коштів загального фонду на покриття витрат за напрямками спеціального фонду у розмірі 154074,88 грн. є не обґрунтованим.

Вислухавши пояснення представників сторін, розглянувши матеріали справи, суд

ВСТАНОВИВ:

Відповідно до 1.1.1.3 Плану роботи Держфінінспекції в АР Крим на ІІ квартал 2013 року Державною фінансовою інспекцією в АР Крим проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Державної телерадіомовної компанії "Крим" за період з 01.03.2011 по 30.04.2013 року.

Проведеною ревізією встановлено ряд порушень та недоліків, що відображені в Акті ревізії від 17.07.2013 № 03-22/99, зокрема, порушення п. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2011№ 2456-VI та п.17, п. 23, п. 37 та п. 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ затвердженого Постановою КМУ від 28.02.2002 № 228, а саме: ДТК "Крим" проведено покриття за рахунок загального фонду видатків пов'язаних з наданням платних послуг без відновлення касових видатків загального фонду, а витрачено за напрямками спеціального фонду, що призвело до необґрунтованих витрат у сумі загального фонду 154078,88 грн., з них по КЕКВ 1110 «Оплата праці» на суму 113041,00 грн., у тому числі 2011 рік - 39740,50, 2012 рік - 53264,50 грн., 2013 рік - 20036,00 грн. та по КЕКВ 1120 «Нарахування на оплату праці» на загальну суму 41033,88 грн., у тому числі 2011 рік - 14425,80 грн., 2012 рік - 19335,01 грн., 2013 рік - 7273,07 грн., чим ДТК "Крим" нанесено державному бюджету матеріальної шкоди (збитків) на аналогічну суму.

30 липня 2013 року Державною фінансовою інспекцією в АР Крим на адресу Державної телерадіомовної компанії "Крим" направлено лист "Про усунення порушень фінансової дисципліни" № 01-03-14-14/6745, пунктом 2 якого позивачу встановлені порушення п. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2011№ 2456-VI та п.17, п. 23, п. 37 та п. 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ затвердженого Постановою КМУ від 28.02.2002 № 228, а саме: ДТК "Крим" проведено покриття за рахунок загального фонду видатків пов'язаних з наданням платних послуг без відновлення касових видатків загального фонду, а витрачено за напрямками спеціального фонду, що призвело до необґрунтованих витрат у сумі загального фонду 154078,88 грн., у зв'язку з чим необхідно прийняти відповідно до діючого законодавства вичерпних дієвих заходів щодо повного та фактичного усунення порушення у сумі 154074,88 грн. (перерахування коштів відповідно до норм Бюджетного кодексу України) (а.с. 22).

Не погодившись з зазначеною вимогою, позивач звернувся до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість позивних вимог, суд зазначає наступне.

Оцінюючи правомірність дій відповідача, суд керувався критеріями, закріпленими у частині 3 статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, які повинні дотримуватися при реалізації дискреційних повноважень владного суб'єкта.

Відповідно до частини 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до п. 1.5 Статуту (в редакції від 25.06.2012) Державна телерадіомовна компанія фінансується за рахунок державного бюджету і додаткових асигнувань, що виділяються цільовим призначенням Держкомтелерадіо України, а також коштів або майна, які надходять безоплатно у вигляді безпоротної фінансової допомоги; коштів або майна, які надходять як компенсація вартості отриманих платних послуг.

Перелік платних послуг, які можуть надаватися установами і організаціями телебачення і радіомовлення заснованими на державній формі власності, затверджено постановою Кабінету міністрів України № 969 від 04.06.1999.

Статтею 13 Бюджетного кодексу України передбачено, що бюджет може складатися із загального та спеціального фондів.

Складовими частинами спеціального фонду бюджету є: 1) доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування; 2) видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету (у тому числі власних надходжень бюджетних установ); 3) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету з визначенням цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету); 4) фінансування спеціального фонду бюджету.

Власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.

Частиною 4 статті 23 Бюджетного кодексу визначено, що витрати спеціального фонду бюджету мають постійне бюджетне призначення, яке дає право провадити їх виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу), якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.

Пунктом 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою кабінету міністрів України від 28.02.2002 №228 (надалі Порядок №228 в редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

При цьому розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов'язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства.

Як встановлено в судовому засіданні, та не заперечується сторонами, власні надходження ДТК «Крим», отримані як плата за надані платні послуги позивачем включались до спеціального фонду кошторису.

Використання коштів спеціального фонду, які надійшли як плата за послуги здійснювались відповідно до п. 23, 49 Порядку №228 в редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямками використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом та на проведення заходів пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені видатками загального фонду.

Актом ревізії жодних фактів нецільового використання коштів спеціального фонду кошторису або їх використання з порушенням бюджетних призначень не встановлено.

При виконанні робіт з надання відповідних послуг у межах норм робочого часу штатними працівниками, які утримуються за рахунок загального фонду (в разі неможливості виділити окремі структурні підрозділи для надання відповідних послуг), у спеціальному фонді можуть плануватися лише кошти на встановлення надбавок за складність та напруженість і на преміювання цих працівників.

Зазначена позиція викладена листі Міністерства фінансів України від 14.09.2011 №31-07320-16-9/22626.

Крім того, відповідно до пункту 19 Порядку №228 в редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, спеціальний фонд проекту кошторису передбачає зведення показників за всіма джерелами надходження коштів до цього фонду та відповідними напрямами їх використання.

Розподіл видатків або надання кредитів з бюджету спеціального фонду проекту кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету в зазначеному фонді.

Згідно з пунктом 20 вказаного Порядку в редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, під час визначення обсягів видатків та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об'єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді.

Обов'язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, а також на господарське утримання установ. Під час визначення видатків у проектах кошторисів установи повинен забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких обумовлена характером діяльності установи. Видатки на придбання обладнання, капітальний ремонт приміщень тощо, які не є першочерговими, можуть передбачатися лише за умови забезпечення коштами невідкладних витрат та відсутності заборгованості. При цьому видатки на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що провадиться за рахунок цих коштів, із застосуванням встановлених законодавством норм, які використовуються установами аналогічного профілю.

При цьому, слід зазначити, що при плануванні видатків на преміювання вищезазначених працівників мають бути враховані положення пункту 23 Порядку №228, відповідно до якого видатки спеціального фонду плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

Виходячи з наведеного, суд вважає, що покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням платних послуг, що надаються бюджетними установами здійснюється за рахунок спеціального фонду у випадку, якщо такі витрати пов'язані виключно з наданням таких послуг. Проте дане не свідчить про необхідність здійснення виплат із спеціального фонду у випадку, наприклад, надання таких послуг штатними працівниками установи, які виконують також і інші покладені на них посадові обов'язки, в межах норм робочого часу без їх перевищення.(аналогічна позиція викладена в постанові Вищого адміністративного суду України від 29.01.2013 у справі К-23002/10)

Суд зазначає, що жодною правовою нормою не визначено обов'язку включення до видатків спеціального фонду витрат на виплату заробітної плати працівникам бюджетних установ, які надають платні послуги. Постановою № 228 взагалі не передбачено, що до видатків бюджету спеціального фонду мають включатися видатки на виплату заробітної плати працівникам бюджетних установ, що надають платні послуги. Також, чинне законодавство не передбачає здійснення виплати заробітної плати частково із загального фонду, а частково із спеціального фонду бюджету. Розподіл робочого часу працівника бюджетної установи на час, витрачений на надання послуг, та на час, витрачений для виконання інших обов'язків, законодавством не передбачений, та, як наслідок, є невірним здійснення погодинного розрахунку при виконанні працівниками бюджетних установ своїх обов'язків, поділяючи їх на надання послуг, які оплачуються фізичними та юридичними особами бюджетній установі, та які такими особами не оплачуються; так само є невірним і розподіл здійснення видатків на оплату праці таким працівникам із загального та спеціального фондів бюджету.

Крім того, в акті ревізії (том І, а.с.25) перевіряючими зазначено, що внаслідок покриття видатків спеціального фонду за рахунок загального фонду ДТРК «Крим» завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 154074,88 грн., у зв'язку з чим суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Згідно з Порядком взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, затвердженим наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року № 346/1025/685/53 та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2006 року за № 1166/13040, матеріальна шкода (збитки) - втрата активів чи недоотримання належних доходів об'єктом контролю та/або державою, що сталися внаслідок порушення законодавства об'єктом контролю шляхом дій або бездіяльності його посадових (службових) осіб. А відповідно до пунктів 5.8, 5.9 цього Порядку вичерпну інформацію про прийняте рішення за результатами розгляду переданих органом державної контрольно-ревізійної служби (ДКРС) матеріалів ревізії правоохоронний орган направляє відповідному органу ДКРС протягом 30 календарних днів з дня надходження таких матеріалів у формі картки-повідомлення (додаток 1). Правоохоронний орган, отримавши матеріали ревізії: організовує розгляд матеріалів ревізії з наступним прийняттям відповідного рішення; у разі, якщо на підставі переданої відповідно до абзацу другого пункту 5.3 цього Порядку до правоохоронного органу інформації неможливо прийняти рішення, правоохоронний орган здійснює запит до органу ДКРС про надання інформації з переліком необхідних документів. У разі наявності зазначених у запиті правоохоронного органу документів орган ДКРС протягом 7 робочих днів направляє їх до правоохоронного органу, у іншому випадку повідомляє про їх відсутність. Одночасно з прийняттям рішень щодо кожного матеріалу ревізії правоохоронний орган у межах компетенції вирішує питання про усунення порушень законодавства та/або відшкодування матеріальної шкоди (збитків) і вживає заходів щодо усунення причин і умов, які сприяли їх учиненню.

З наведеного слідує, що вимога про відшкодування матеріальної шкоди (збитків) органи державної фінансової інспекції може бути скерована керівнику об'єкта контролю за таких умов: якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень і при цьому виявлені ревізією порушення допущено посадовими та матеріально-відповідальними особами об'єкта контролю; така вимога перед керівником об'єкта контролю та органом його управління передбачає пред'явлення цивільних позовів до винних осіб - посадових та матеріально-відповідальних осіб, з вини яких порушено законодавство під час проведення фінансово-господарських операцій.

В свою чергу, питання про усунення порушень законодавства та/або відшкодування матеріальної шкоди (збитків) і вжиття заходів щодо усунення причин і умов за матеріалами ревізії, надісланими контролюючим органом, вирішує правоохоронний орган у межах компетенції.

Зазначені норми чітко визначають повноваження органів державної фінансової інспекції та спосіб реагування на виявлені порушення законодавства; зобов'язання ж вживати заходи в інший спосіб виходить поза межі наданих чинним законодавством повноважень.

Частиною другою статті 71 КАС України встановлено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Судом неодноразово було витребувано розрахунок матеріальної шкоди у сумі 154074,88 грн., яка на думку фінансового органу завдана ДТРК «Крим».

Проте представники відповідача, під час розгляду справи, розрахунок матеріальної шкоди у сумі 154074,88 грн. до суду не надали, зазначивши, що порядок розрахунку матеріальної шкоди за вчиненні порушення ДТРК «Крим» чинним законодавством не передбачений.

Крім того, згідно зі статті 22 Цивільного кодексу України особа, якій завдано збитків в результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитки відшкодовуються у повному обсязі, якщо договором або законом не передбачено відшкодування у меншому або більшому розмірі. Збитками є: втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).

Відповідно до статті 1166 Цивільного кодексу України майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правом фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала. Особа, яка завдала шкоди, звільняється від її відшкодування, якщо вона доведе, що шкоди завдано не з її вини.

Для застосування такої відповідальності як відшкодування шкоди потрібна наявність усіх елементів складу цивільного правопорушення: протиправної поведінки; шкоди; причинного зв'язку між протиправною поведінкою заподіювача та шкодою; вини.

На думку суду, відповідач як суб'єкт владних повноважень, заперечуючи проти позову, не надав належних і допустимих доказів в обґрунтування правомірності прийняття вимоги, яка викладена в листі від 30.07.2013 № 01-03-14-14/6745 в частині зобов'язання позивача прийняти відповідно до діючого законодавства вичерпні дієві заходи щодо повного та фактичного усунення порушення у сумі 154074,88 грн. (перерахування коштів відповідно до норм Бюджетного кодексу України).

Визначаючи в акті ревізії про заподіяння державі матеріальної шкоди на суму 154074,88 грн., суд зауважує, що відповідачем не визначено коло осіб, які повинні нести матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну позивачу внаслідок порушення покладених на них трудових обов'язків, не встановлено межі відповідальності цих осіб та не зазначено спосіб, у який вказану вимогу може бути виконано. З урахуванням того, що відшкодування завданих позивачу збитків можливо в межах цивільного, трудового та кримінального законодавства, що передбачає не тільки різні межі матеріальної відповідальності, а й різні способи визначення розміру такої шкоди та різні порядки її покриття, фінінспекція повинна сформувати свою вимогу у спосіб, який не допускає її неоднозначне тлумачення, чітко і вичерпно визначає, які саме дії повинно здійснити позивач для відновлення порушених інтересів держави.

Таким чином, дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про безпідставність обрання відповідачем такого способу реагування, який зазначений у п. 2 письмових вимогах, а саме: зобов'язання ДТРК «Крим» прийняти відповідно до діючого законодавства вичерпних дієвих заходів щодо повного та фактичного усунення порушення у сумі 154074,88 грн. (перерахування коштів відповідно до норм Бюджетного кодексу України).

У зв'язку з чим, беручи до уваги встановлені судом обставини та наведені норми діючого законодавства, позовні вимоги належить задовольнити у повному обсязі.

Враховуючи, що позивачем невірно визначені позовні вимоги про скасування п. 2 вимоги замість визнання її протиправною та скасування, як це передбачено для актів індивідуальної дії, суд вважає за можливим на підставі ст. 11 КАС України вийти за межи позовних вимог та визнати протиправним та скасувати пункт 2 вимоги Державної фінансової інспекції в АР Крим від 30.07.2013 № 01-03-14-14/6745 «Про направлення вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень».

Під час судового засідання, яке відбулось 16.01.2014, були оголошені вступна та резолютивна частини постанови. Відповідно до ст. 163 КАСУ постанову складено у повному обсязі 21.01.2014.

Керуючись ст.ст. 94, 160-163, 167 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Адміністративний позов задовольнити у повному обсязі.

2. Визнати протиправним та скасувати пункт 2 вимоги Державної фінансової інспекції в АР Крим від 30.07.2013 № 01-03-14-14/6745 «Про направлення вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень».

3. Стягнути з Державного бюджету України на користь Державної телерадіомовної компанії "Крим" (вул. Студентська, 14, Сімферополь, Автономна Республіка Крим, 95001, код ЄДРПОУ 02841471) сплачений судовий збір у сумі 68,82 грн.

Постанова набирає законної сили через 10 днів з дня її проголошення. Якщо проголошено вступну та резолютивну частину постанови або справу розглянуто у порядку письмового провадження, постанова набирає законної сили через 10 днів з дня її отримання у разі неподання апеляційної скарги.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга подається до Севастопольського апеляційного адміністративного суду через Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим протягом 10 днів з дня проголошення. У разі проголошення вступної та резолютивної частини постанови або розгляду справи у порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом 10 днів з дня отримання.

Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Севастопольського апеляційного адміністративного суду.

Суддя Г.Л.Тоскіна