Постанова

від 03.12.2014 по справі 821/2513/14

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2014 р.м.ОдесаСправа № 821/2513/14

Категорія: 9.3 Головуючий в 1 інстанції: Василяка Д.К.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду

у складі: головуючої судді -Шевчук О.А.,

суддів: Зуєвої Л.Є., Федусика А.Г.,

при секретарі Берекет Н.В.,

за участю представника апелянта - Бойко Н.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Каховської районної державної лікарні ветеринарної медицини на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2014 року по справі за адміністративним позовом Каховської районної державної лікарні ветеринарної медицини до Державної фінансової інспекції в Херсонській області про оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, -

ВСТАНОВИЛА:

В липні 2014 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідача, в якому, після уточнення позовних вимог, просив визнати протиправним та скасувати п.п. 2.1 вимоги про усунення фінансових порушень від 10.07.2014 р. №40-08/1420, визнати протиправним та скасувати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 08.07.2014 р. № 40-13/1385 в частині висновків про бюджетні порушення щодо покриття витрат спеціального фонду за рахунок загального; визнати протиправним та скасувати розпорядження Державної фінансової інспекції в Херсонській області про зупинення операцій з бюджетними коштами від 08.07.2014 р. № 65.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2014 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено в повному обсязі.

Не погоджуючись з таким рішенням, позивач надав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст. 34-39 КАС України.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на виконання п. 2.12 плану контрольно - ревізійної роботи Державної фінансової інспекції України на І квартал 2014 року Державною фінансової інспекцією в Херсонській області проведено ревізію окремих питань фінансово господарської діяльності в Каховській районній державній лікарні ветеринарної медицини за період з 01.01.2011 року по 01.04.2014 року, про що складено акт № 40-27/58 від 04.06.2014р.

На підставі вказаного акту перевірки винесено попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 08.07.2014 р. № 40-13/1385, в якому крім іншого зазначено, що ревізією фактичного виконання кошторису в частині встановлення фактів покриття витрат спеціального фонду за рахунок загального встановлено, що за період з 01.01.2011 р. по 01.04.2014 р. в порушення ч. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456, п. 23 Порядку №228 ветеринарною лікарнею проведено використання коштів загального фонду кошторису на виплату заробітної плати лаборантів, які згідно штатного розпису утримувалися за рахунок загального фонду кошторису та виконували роботу по проведенню лабораторних досліджень, приготування реактивів, робочих розчинів, за які надходили грошові кошти до спеціального фонду кошторису ветеринарної лікарні на загальну суму 151881,30 грн., (в тому числі нарахування єдиного внеску на загальне державне соціальне страхування на загальну суму 40449,68 грн.) та придбання і списання товарно-матеріальних цінностей, які використані виключно для надання платних послуг по проведенню досліджень на загальну суму 1726,13 грн., в той час коли вказані витрати повинні проводитись за рахунок коштів спеціального фонду кошторису (а.с.11); розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 08.07.2014 р. №65, згідно якого Державна фінансова інспекція в Херсонській області зобов`язує зупинити операції з бюджетними коштами на рахунках «»Організація і регулювання діяльності установ в системі ветеринарної та фіто санітарної служби України» на строк до 01 серпня 2014 р. включно (а.с.12) та вимогу про усунення порушень від 10.07.2014 р. № 40-08/1420 (а.с. 9-10).

Відповідно до п.п. 2.1 уточнення вимог про усунення фінансових порушень від 10.07.2014 р. за №40-08/1420 ревізією фактичного виконання кошторису в частині встановлення фактів покриття витрат спеціального фонду за рахунок загального встановлено, що за період з 01.01.2011 р. по 01.04.2014 р. в порушення ч. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. № 2456, п. 23 Порядку №228 ветеринарною лікарнею проведено використання коштів загального фонду кошторису на виплату заробітної плати лаборантів, які згідно штатного розпису утримувалися за рахунок загального фонду кошторису та виконували роботу по проведенню лабораторних досліджень, приготування реактивів, робочих розчинів, за які надходили грошові кошти до спеціального фонду кошторису ветеринарної лікарні на загальну суму 151,88 тис. грн.. (151881,30 грн.), (в тому числі нарахування єдиного внеску на загальне державне соціальне страхування на загальну суму 40,45 тис. грн. (40449,68 грн.) та придбання і списання товарно-матеріальних цінностей, які використані виключно для надання платних послуг по проведенню досліджень на загальну суму 1,73 тис. грн. (1726,13 грн.), в той час коли вказані витрати повинні проводитись за рахунок коштів спеціального фонду кошторису. Усунути фінансове порушення шляхом зменшення бюджетних асигнувань по загальному фонду кошторису за кодом програмної класифікації видатків 2802030 «Організація і регулювання діяльності установ в системі Державної ветеринарної та фіто санітарної служби України на загальну суму 153,61 тис. грн. (153607,43 грн.), у разі недостатності невикористаних бюджетних асигнувань у поточному році за бюджетною програмою у цілому для зменшення бюджетних асигнувань врахувати обсяг бюджетних асигнувань на наступні бюджетні періоди в сторону зменшення планових граничних обсягів видатків на відповідну суму (а.с. 74).

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Державною фінансовою інспекцією в Херсонській області, як суб'єктом владних повноважень доведено правомірність своїх дій. В свою чергу Каховською районною державною лікарнею ветеринарної медицини не надано достатньо належних та допустимих доказів обґрунтованості позовних вимог.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу: 1) попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів; 2) зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1 - 3, 10, 11, 14 - 29, 32 - 36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу; 3) призупинення бюджетних асигнувань - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 20, 22 - 29, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу. Призупинення бюджетних асигнувань передбачає припинення повноважень на взяття бюджетного зобов'язання на відповідну суму на строк від одного до трьох місяців у межах поточного бюджетного періоду шляхом внесення змін до розпису бюджету (кошторису) у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики; 4) зменшення бюджетних асигнувань - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктом 24 (стосовно розпорядників бюджетних коштів), пунктом 29 та пунктом 38 частини першої статті 116 цього Кодексу. Зменшення бюджетних асигнувань передбачає позбавлення повноважень на взяття бюджетного зобов'язання на відповідну суму на строк до завершення поточного бюджетного періоду шляхом внесення змін до розпису бюджету (кошторису) та у разі необхідності з подальшим внесенням змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України; 5) повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначене пунктом 24 (щодо субвенцій та коштів, наданих одержувачам бюджетних коштів) частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України; 6) зупинення дії рішення про місцевий бюджет - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначене пунктом 7 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 122 цього Кодексу; 7) безспірне вилучення коштів з місцевих бюджетів - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначене пунктом 28 частини першої статті 116 цього Кодексу. Безспірне вилучення коштів з місцевих бюджетів передбачає стягнення органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, коштів з місцевих бюджетів до державного бюджету, в тому числі і за рахунок зменшення обсягу трансфертів (дотації вирівнювання) місцевим бюджетам на відповідну суму, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України; 8) інші заходи впливу, які можуть бути визначені законом про Державний бюджет України, - застосовуються за порушення бюджетного законодавства згідно із таким законом.

Згідно до ст. 118 Бюджетного кодексу України 1. Попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства. 2. Рішення про застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, визначених пунктами 2 - 5 та 7 частини першої статті 117 цього Кодексу, приймається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, органами державного фінансового контролю, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів у межах встановлених їм повноважень на підставі протоколу про порушення бюджетного законодавства або акта ревізії та доданих до них матеріалів. Рішення набирає чинності з дня його підписання. Форма та порядок складання протоколу про порушення бюджетного законодавства встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики. 3. Не допускається застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, визначених статтею 117 цього Кодексу, за раніше виявлені і усунені порушення бюджетного законодавства. 4. Інформація про результати здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства оприлюднюється органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, якщо інше не передбачено законом.

Відповідно до пункту 19 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету міністрів України №228 від 28.02.2008 року в редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних відносин, спеціальний фонд проекту кошторису передбачає зведення показників за всіма джерелами надходження коштів до цього фонду та відповідними напрямами їх використання.

Розподіл видатків бюджету та або надання кредитів з бюджету спеціального фонду проекту кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету в зазначеному фонді.

Згідно з пунктом 20 вказаного Порядку в редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, під час визначення обсягів видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об'єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді.

Обов'язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, виплата стипендії, а також на господарське утримання установ. Під час визначення видатків у проектах кошторисів установи повинен забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких обумовлена характером діяльності установи. Видатки на придбання обладнання, капітальний ремонт приміщень тощо, які не є першочерговими, можуть передбачатися лише за умови забезпечення коштами невідкладних витрат та відсутності заборгованості. При цьому видатки на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що провадиться за рахунок цих коштів, із застосуванням встановлених законодавством норм, які використовуються установами аналогічного профілю.

У відповідності до пункту 23 зазначеного Порядку видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

Виходячи з наведеного, колегія суддів вважає, що покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням платних послуг, що надаються бюджетними установами здійснюється за рахунок спеціального фонду у випадку, якщо такі витрати пов'язані виключно з наданням таких послуг. Проте дане не свідчить про необхідність здійснення виплат із спеціального фонду у випадку, наприклад, надання таких послуг штатними працівниками установи, які виконують також і інші покладені на них посадові обов'язки, в межах норм робочого часу без їх перевищення.

Але діяльність державної лабораторії ветеринарної медицини не обмежується наданням лише платних послуг.

Даний структурний підрозділ діє на підставі Положення про державну лабораторію ветеринарно-санітарної експертизи на ринку, затвердженого наказом Державного департаменту ветеринарної медицини Міністерства аграрної політики України від 15.04.2002 року №16, зареєстрованому в Міністерстві юстиції України від 29.04.2002 року № 404/6692.

Відповідно до пункту 1.5 та пункту 1.24 Положення про державну лабораторію ветеринарно-санітарної експертизи на ринку, лабораторії здійснюють обов'язковий державний ветеринарно-санітарний контроль за якістю та безпекою усієї підконтрольної продукції, що реалізується, у тому числі харчових продуктів тваринного походження, призначаються для харчування людей та ветеринарно-санітарна експертиза усіх видів продукції тваринного і рослинного походження на ринках (за винятком радіологічних досліджень і досліджень на трихінельоз) здійснюється за рахунок їх власників згідно з тарифами.

Але крім того, відповідно до підпунктів 3.1 - 3.16 вказаного Положення обов'язками спеціалістів лабораторії є зокрема, державний ветеринарно-санітарний контроль та нагляд за дотриманням ветеринарно-санітарних вимог при торгівлі на ринку тваринами, м'ясом, м'ясопродуктами, молоком, молокопродуктами, яйцями, рибою, рибопродуктами, медом, іншою продукцією тваринного і рослинного походження; державний ветеринарно-санітарний контроль за наявністю і правильністю оформлення ветеринарних та інших супровідних документів на тварин, продукцію тваринного рослинного походження, що реалізується на ринку; здійснення контролю за надходженням, зберіганням і реалізацією продукції тваринного та рослинного походження торговельно-закупівельними підприємствами й іншими суб'єктами господарювання (підприємствами) незалежно від форми власності, розташованими на території ринку, ті її ветеринарно-санітарна оцінка; проведення клінічних та інших обстежень тварин, що надходять для продажу на ринок; організація і проведення обов'язкової трихінелоскопії туш свійських та диких свиней, борсуків, ведмедів, нутрій, коней та інших тварин, схильних до захворювання трихінельозом, а також частин їхніх туш (пів туш, четвертин), сала незалежно від результатів проведених досліджень до надходження продукції на ринок: відбір продукції для різних досліджень і у разі необхідності направлення зразків продукції тваринного й рослинного походження промислового та непромислового виробництва, у т.ч. імпортованих у відповідні державні лабораторії ветеринарної медицини для інших досліджень; клеймування туш (півтуш, четвертин, тушок птиці, тощо) відповідно до Інструкції по клеймуванню м'яса, затвердженої наказом Головного державного інспектора ветеринарної медицини України від 12.06.97 року № 19 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 25.06.97 року за № 447/2251 (із змінами); організація і проведення радіологічного контролю продукції тваринного і рослинного походження відповідно до нормативно-правових актів; проведення знешкодження (утилізації) відпрацьованих проб продукції після ветеринарно-санітарної експертизи з оформленням акта; направлення на промислову переробку, знезараження або утилізацію продукцію тваринного і рослинного походження, яка згідно з правилами ветеринарно-санітарної експертизи визнана непридатною для споживання, із складанням акту; організація і державний ветеринарно-санітарний контроль за знезараженням м'яса та іншої продукції тваринного і рослинного походження; облік виявлених хвороб, реєстрація проведеної ветеринарно-санітарної експертизи тощо в журналах установленої форми, ведення передбаченої ветеринарної звітності; аналіз результатів проведення ветеринарно-санітарної експертизи та внесення відповідних пропозицій щодо її поліпшення.

Отже, до функцій лабораторій входять і інші види діяльності, які не є наданням платних послуг, тому і не можуть бути покриті за рахунок власних надходжень лабораторії, тобто за рахунок спеціального фонду.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про ветеринарну медицину»серед основних завдань в галузі ветеринарної медицини не містяться надання платних послуг населенню та юридичним особам.

Згідно розділу 13 цього Закону фінансування та матеріально-технічне забезпечення державної служби ветеринарної медицини здійснюється за рахунок коштів загального та спеціального фонду Державного бюджету.

Спеціальний фонд державна лабораторія ветеринарної медицини формує за рахунок надходжень від оплати власниками тваринницької та рослинницької продукції платних послуг, які згідно постанови Кабінету Міністрів України від 15.08.1992 року № 478 «Про перелік протиепізоотичних, лікувальних, лабораторно-діагностичних, радіологічних та інших ветеринарно-санітарних заходів, що проводяться органами державної ветеринарної медицини за рахунок відповідних та інших бюджетних коштів», дозволено надавати при виконанні основних завдань.

Вказаною Постановою КМУ затверджено перелік заходів, що проводяться органами державної ветеринарної медицини та джерела їх фінансування.

В Додатку 3 до Постанови № 478 наведено Перелік лабораторно-діагностичних досліджень при інфекційних та паразитарних захворюваннях тварин, що проводяться за рахунок коштів державного бюджету, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів.

Додатком 4 до зазначеної Постанови наведено перелік заходів ветеринарної медицини щодо запобігання і ліквідації хвороб тварин (крім зазначених у додатках № 1-3 до цієї постанови), лікування хворих тварин, лабораторних досліджень, ветеринарно-санітарна експертиза продуктів тваринництва і сировини та всіх видів продукції на ринках, які здійснюються за рахунок власників тварин і тваринницької продукції за плату згідно з тарифами.

Отже, працівники державної лабораторії ветеринарної медицини, згідно своїх службових обов'язків, зобов'язані проводити лабораторні дослідження, ветеринарно-санітарні експертизи продуктів тваринництва і сировини та всіх видів продукції на ринках, джерелами фінансування яких законодавчо передбачено як кошти власників тварин і тваринницької продукції, так і кошти державного бюджету за Переліком лабораторно-діагностичних досліджень при інфекційних та паразитарних захворюваннях тварин, затвердженого Постановою КМУ № 478.

При цьому, всі види лабораторних досліджень та ветеринарно-санітарних експертиз, які проводяться як за кошти власників тварин і тваринницької продукції, так і за кошти державного бюджету, проводяться одними і тими ж працівниками лабораторій в їх робочий час.

Жодною правовою нормою не визначено обов'язку включення до видатків спеціального фонду витрат на виплату заробітної плати працівникам бюджетних установ, які надають платні послуги. Постановою № 228 взагалі не передбачено, що до видатків бюджету спеціального фонду мають включатися видатки на виплату заробітної плати працівникам бюджетних установ, що надають платні послуги. Також, чинне законодавство не передбачає здійснення виплати заробітної плати частково із загального фонду, а частково із спеціального фонду бюджету. Розподіл робочого часу працівника бюджетної установи на час, витрачений на надання послуг, та на час, витрачений для виконання інших обов'язків, законодавством не передбачений, та, як наслідок, є невірним здійснення погодинного розрахунку при виконанні працівниками бюджетних установ своїх обов'язків, поділяючи їх на надання послуг, які оплачуються фізичними та юридичними особами бюджетній установі, та які такими особами не оплачуються; так само є невірним і розподіл здійснення видатків на оплату праці таким працівникам із загального та спеціального фондів бюджету.

У зв'язку з наведеним, колегія суддів вважає, що джерелом оплати праці лікарів та лаборантів, які перебувають в трудових відносинах з позивачем, відповідно до штатного розкладу, повинні бути доходи загального фонду, а не спеціального фонду бюджету, а тому п.п. 2.1 п. 2 вимоги про усунення фінансових порушень є протиправним та підлягає скасуванню. Оскільки вказаний пункт вимоги є неправомірним, колегія суддів приходить до висновку, що і попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства в частині висновків про бюджетні порушення щодо покриття витрат спеціального фонду за рахунок загального і розпорядження Державної фінансової інспекції в Херсонській області про зупинення операцій з бюджетними коштими також є протиправними та підлягають скасуванню.

З огляду на вищезазначене, судова колегія приходить до висновку, що судове рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позовних вимог.

Відповідно до ст. 202 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Керуючись ст. ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Каховської районної державної лікарні ветеринарної медицини - задовольнити.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2014 року - скасувати.

Ухвалити по справі нову постанову, якою позовні вимоги Каховської районної державної лікарні ветеринарної медицини - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати п.п. 2.1 п. 2 вимоги про усунення фінансових порушень від 10.07.2014 р. №40-08/1420.

Визнати протиправним та скасувати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 08.07.2014 р. № 40-13/1385 в частині висновків про бюджетні порушення щодо покриття витрат спеціального фонду за рахунок загального.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження Державної фінансової інспекції в Херсонській області про зупинення операцій з бюджетними коштами від 08.07.2014 р. № 65.

Стягнути з Державного бюджету України на користь Каховської районної державної лікарні ветеринарної медицини (код ЄДРПОУ 00711110) сплачений судовий збір у сумі 1843,30 грн.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі.

Повний текст рішення виготовлено 05.12.2014 року.

Головуюча суддя: О.А. Шевчук

Суддя: Л.Є. Зуєва

Суддя: А.Г. Федусик