Постанова

від 17.11.2015 по справі 819/255/14-а

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 листопада 2015 року Справа № 876/3810/14

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді – Качмара В.Я.,

суддів – Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

за участі секретаря – Ратушної М.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Приватного підприємства «Вершкова долина» на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 березня 2014 року у справі за позовом Державної екологічної інспекції у Тернопільській області до Приватного підприємства «Вершкова долина» про зобов'язання допустити до перевірки,

                                                   В С Т А Н О В И В :

В лютому 2014 року Державна екологічна інспекція у Тернопільській області (далі - Інспекція) звернулася до суду з позовом до Приватного підприємства «Вершкова долина» (далі - ПП) у якому, просила зобов'язати відповідача допустити працівників Інспекції до проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства.

Позивач обґрунтовував свої позовні вимоги тим, що 17.01.2014 працівниками Інспекції було здійснено виїзд для проведення планової перевірки ПП з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства, пред'явлено відповідні посвідчення та направлення на проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 14.01.2014 №14 (далі - Направлення), однак відповідач відмовився від отримання Направлення та протиправно не допустив працівників Інспекції до проведення зазначеної перевірки.

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2014 року у справі №819/255/14-а заявлений позов задоволено.

Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржило ПП, яке покликаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову в повному обсязі. У поданій апеляційній скарзі покликається на те, що в акті про відмову в проведенні перевірки ПП від 17.01.2014 №3-2/221/1 (далі - Акт) немає жодних відомостей про особу, яка не допускала позивача до перевірки, а відтак вважає, що вказаний Акт є надуманим та не може підтверджувати недопуск ним працівників Інспекції до перевірки.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з'явились, про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином, а тому, апеляційний суд, відповідно до ч.1 ст.41 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційну скаргу належить задовольнити.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що Інспекція належним чином виконала вимоги законодавства щодо проведення планової перевірки ПП, а відтак відповідачем протиправно не було допущено її працівників до проведення такої перевірки.

Проте, такі висновки суду першої інстанції не відповідають фактичним обставинам справи та є помилковими з таких міркувань.

Як встановлено судом апеляційної інстанції та підтверджено матеріалами справи, 14.01.2014 Інспекцією прийнято наказ №8 «Про проведення планових перевірок», яким доручено провести планову перевірку додержання вимог природоохоронного законодавства ПП (а.с.11-12).

Підставою для прийняття зазначеного наказу був план заходів з виконання покладених на Інспекцію завдань на І квартал 2014 року (а.с.8-10).

Відповідно до виданого наказу позивачем 14.01.2014 виписано Направлення (а.с.15) про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства ПП та визначено термін проведення перевірки з 16.01.2014 по 17.01.2014.

17.01.2014 посадовими особами Інспекції складено Акт (а.с.16), у якому зазначено, що їх не було допущено до проведення перевірки представниками ПП.

Не погодившись із такими діями ПП, позивач звернувся до адміністративного суду із цим позовом.

Частиною 2 ст.19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.3 ст.6 КАС суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Вказана норма кореспондує з положеннями п.5 ч.2 ст.17 КАС, якими передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Згідно з ч.4 ст.50 КАС громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); в інших випадках, встановлених законом.

Зазначений перелік адміністративних позовів суб'єкта владних повноважень, з якими він може звернутись до суду, є вичерпним.

Більше того, послідовний аналіз переліку підстав для звернення суб'єкта владних повноважень до суду дає можливість дійти висновку, що він повинен мати достатні адміністративні можливості для здійснення визначених йому законом завдань та функцій, і лише у випадках, коли Конституцією чи законами України встановлені судові обмеження його діяльності, він звертається до суду з позовом по суті для отримання судового дозволу.

Такі звернення мають бути зумовлені необхідністю виконання покладених на них завдань і функцій, а використовувати свої повноваження вони можуть лише з метою, з якою це повноваження надане.

Суб'єкт владних повноважень має діяти виключно в межах та у спосіб, що встановлені законом, оскільки він виконує державні функції, і лише держава шляхом законодавчого регулювання визначає його завдання, межі його повноважень та спосіб, у який він здійснює ці повноваження. Розширене тлумачення суб'єктом владних повноважень способів здійснення своїх повноважень не допускається. У зв'язку з цим визначений законом предмет позову, з яким суб'єкт владних повноважень може звернутися до суду при здійсненні ним владних управлінських функцій, не підлягає розширеному тлумаченню.

Загалом, правовий аналіз пунктів 1– 4 ч.4 ст.50 КАС свідчить, що всі наведені підстави, коли громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб.

Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень.

Логічний спосіб тлумачення ч.4 ст.50 КАС дозволяє дійти висновку, що і п.5 цієї частини статті, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків «превентивного» судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов. Такий безпідставний підхід до розуміння змісту п.5 ч.4 ст.50 КАС по суті призводить до відмови органів влади від виконання своїх функціональних обов'язків та можливої дискреційної поведінки.

За п.4 ч.4 ст.50 КАС суб'єкт владних повноважень може звертатися до суду з адміністративним позовом до громадян України, іноземців чи осіб без громадянства, їх об'єднань, юридичних осіб, які не є суб'єктами владних повноважень, для превентивного судового контролю своєї ж діяльності і у випадках, визначених законом.

Вказана позиція апеляційного суду узгоджується з рішеннями Верховного Суду України, зокрема, з постановами від 22 вересня 2015 року у справі №№21-2209а15 та 21-1184а15, від 16 жовтня 2012 року у справі №21-281а12.

Відповідно до ч.1 ст.244-2 КАС висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Пунктом 3 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 №454/2011, передбачено, що основним завданням Державної екологічної інспекції України (далі - Держекоінспекції України) є реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів; додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду; за екологічною та радіаційною безпекою (у тому числі у пунктах пропуску через державний кордон і в зоні діяльності митниць призначення та відправлення) під час імпорту, експорту та транзиту вантажів і транспортних засобів; біологічною і генетичною безпекою щодо біологічних об'єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів (ГМО) у відкритій системі; поводженням з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) і небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.

Відповідно до п.6 вказаного Положення Держекоінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати за їх результатами обов'язкові для виконання приписи, розпорядження; вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі – Закон №877-V), який, зокрема, встановлює порядок, умови та вимоги до проведення державного нагляду (контролю) у вигляді планових та позапланових заходів.

Однак, жодним чинним нормативно-правовим актом не передбачено право органу держаної екологічної інспекції звертатись до суду з позовом про зобов'язання підконтрольного суб'єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки.

Натомість, обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) встановлений ст.11 Закону №877-V, який поширює свою дію на спірні правовідносини, та не потребує додатково ухвалення судом рішення про це.

Позивач самостійно в порядку ч.9 ст.4, ч.1 ст.8 та ст.12 Закону №877-V в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема накладати штрафні санкції та вживати заходи, передбачені законом, в разі невиконання його приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), а відтак звертаючись до адміністративного суду із розглядуваним позовом фактично намагається уникнути виконання своїх функціональних обов'язків та можливої дискреційної поведінки.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про безпідставність позовних вимог щодо зобов'язання ПП допустити працівників Інспекції до здійснення планової перевірки з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства.

З огляду на викладене, оскільки постанова суду першої інстанції прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, то апеляційну скаргу належить задовольнити, а оскаржувану постанову слід скасувати та прийняти нову постанову.

Керуючись статтями 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС, суд,

          П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Приватного підприємства «Вершкова долина» задовольнити.

Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 березня 2014 року скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили.

Головуючий суддя                                                                      В.Я. Качмар

Суддя                     О.М. Гінда

Суддя                     В.В. Ніколін

Повний текст виготовлений 23 листопада 2015 року.