Постанова

від 16.03.2016 по справі 824/10/16-а

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2016 р. м. Чернівці Справа № 824/10/16-а

Чернівецький окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Левицького В.К.

за участю секретаря судового засідання Пелехатої А.В.

сторін:

представника позивача - Дрещенюк М.М.

представника відповідача - Ходоби О.І.

відповідача - Кушнір О.А.

треті особи - не з'явилися

розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом МПП "Югікомп"

до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області,

державного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведення перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області Кушнір О.А.

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ТОВ "Перліт", ТОВ "Буд-Віл", ПП "Алекс-проект"

про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії.

встановив:

МПП "Югікомп" (далі - позивач) звернулося до суду з вказаним позовом з урахуванням уточнених позовних вимог, в якому просило: визнати протиправним дії Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області шляхом скасування направлення для проведення позапланової перевірки від 02.11.2015 р. №476/15, від 14.12.2015 р. №577/15 та від 21.12.2015 р. №595/15; визнати протиправним дії інспектора Кушнір О.Ю., та такими, що вчинені з перевищенням наданих їм повноважень шляхом скасування акту позапланової перевірки від 23.12.2015 р.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області (далі - управління) незаконно проведено позапланову перевірку з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Вважає, що управління наділене повноваженнями щодо здійснення перевірки даних, наведених виключно у зареєстрованій декларації про готовність об'єкта до експлуатації, проте дана декларація була повернута на доопрацювання без її реєстрації. Також зазначав, що висновки зроблені за результатами перевірки не відповідають фактичним обставинам, а тому акт позапланової перевірки від 23.12.2015 р. підлягає скасуванню.

В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав повністю та просив суд задовольнити позов повністю

В судовому засіданні відповідачі заперечували проти позову та просили суд в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Вислухавши пояснення сторін, дослідивши матеріали справи судом встановлено наступне.

Мале приватне підприємство "Югікомп" (58000, м. Чернівці, вул. 28 Червня, будинок 42, ідентифікаційний код 31742483) зареєстроване як юридична особа 21.11.2001 р. Основним видом діяльності товариства є організація будівництва будівель (а.с. 21).

Як вбачається із матеріалів справи, на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08.09.2015 р. № 976 "Про удосконалення роботи із здійснення заходів державного архітектурного будівельного контролю" та п. 7 Порядку здійснення державного будівельного контролю, 02.11.2015 р. управлінням оформлено направлення для проведення позапланової перевірки № 476/15, яким направлено головних інспекторів будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області Бурковець Ж.О. та Гаврилюка Г.Д. для здійснення позапланової перевірки на: "Реконструкції власної нежитлової будівлі з добудовою по вул. 28 Червня, будинок 42, в м. Чернівці під житловий будинок з об'єктами соцкультпобуту", підстава проведення перевірки - перевірка достовірності даних, наведених у декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 26.10.2015 р. № 1024-1.20/6-2286. Строк дії направлення з 02.11.2015 р. по 06.11.2015 р. (Т.1 а.с. 62).

МПП "Югікомп" заявою - листом від 06.11.2015 р. за № 4/11-3 повідомило управління про те, що працівників Інспекції в присутності працівника правоохоронних органів було допущено до об'єкту позапланової перевірки на відповідність даних вказаних у декларації про готовність об'єкту до експлуатації, а саме "Реконструкції власної нежитлової будівлі з добудовою по вул. 28 Червня, будинок 42, в м. Чернівці під житловий будинок з об'єктами соцкультпобуту".

Крім того, в листі наголошено, що уся документація, яка вказана в декларації про готовність об'єкту до експлуатації була надана для перевірки, окрім робочого проекту на будівництво, оскільки цей документ без керівника МПП "Югікомп" надати немає можливості, у зв'язку із перебуванням останнього у відпустці до 14.12.2015 р. (Т.2 а.с. 159).

06.11.2015 р. в службовій записці за № 1024-1.20/3-13 головними інспекторами будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області Бурковець Ж.О. та Гаврилюком Г.Д. доведено до відома заступника начальника Управління Кіфряка О.М. про те, що відповідно до направлення від 02.11.2015 р. № 476/15 позапланову перевірку за адресою: вул. 28 Червня, будинок 42, м. Чернівці з реконструкції власної нежитлової будівлі з добудовою (замовник - МПП "Югікомп") в термін з 02 по 06 листопада 2015 р. неможливо провести, оскільки керівник МПП "Югікомп" перебуває у відпустці до 14.12.2015 р. (Т.2 а.с. 157).

У вказаній службовій записці також зазначено, що враховуючи вищенаведене, перевірка буде проведена 15-16 грудня 2015 р.

Крім того, позивачем листом-заявою за №3/11-3 від 05.11.2016 р. запропоновано призначити нову дату перевірки, а саме з 15.12.2015 р. (Т. 2 а.с. 158).

12.11.2015 р. управлінням на адресу позивача направлено листа за № 1024-1.20/1-1048/1325, в якому повідомлено, що враховуючи звернення позивача з приводу призначення нової дати перевірки, позапланову перевірку буде розпочато з 15.12.2015 р. 0 10:00 год. (Т. 1 а.с. 66-67).

На підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08.09.2015 р. № 976 "Про удосконалення роботи із здійснення заходів державного архітектурного будівельного контролю", листа позивача та службової записки головних інспекторів будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області Бурковець Ж.О. та Гаврилюка Г.Д., 14.12.2015 р. управлінням оформлено направлення для проведення позапланової перевірки за № 577/15, яким направлено головних інспекторів будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області Гаврилюка Г.Д., Маніліча В.М. та Кушнір О.А. для здійснення позапланової перевірки щодо дотримання вимог містобудівного законодавства на об'єкті містобудування: "Реконструкції власної нежитлової будівлі з добудовою по вул. 28 Червня, будинок 42, в м. Чернівці під житловий будинок з об'єктами соцкультпобуту". Строк дії направлення з 15.12.2015 р. по 21.12.2015 р. ( Т.1 а.с. 77).

21.12.2015 р. в службовій записці за № 1024-1.20/3-43 головні інспектори будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області Гаврилюк Г.Д., Маніліч В.М. та Кушнір О.А. просили продовжити термін проведення позапланової перевірки на 2 робочі дні до 23.12.2015 р., у зв'язку з тим, що представником замовника не надано виконавчу документацію та проектну документацію в повному обсязі для проведення позапланової перевірки (Т. 2 а.с. 156).

На підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08.09.2015 р. № 976 "Про удосконалення роботи із здійснення заходів державного архітектурного будівельного контролю", службової записки від 21.12.2015 р. № 1024-1.20/3-43 на продовження позапланової перевірки, у зв'язку із виробничою необхідністю, 21.12.2015 р. управлінням оформлено направлення для проведення позапланової перевірки за № 595/15, яким направлено головних інспекторів будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області Гаврилюка Г.Д., Маніліча В.М. та Кушнір О.А. для здійснення позапланової перевірки щодо дотримання вимог містобудівного законодавства на об'єкті містобудування: "Реконструкції власної нежитлової будівлі з добудовою по вул. 28 Червня, будинок 42, в м. Чернівці під житловий будинок з об'єктами соцкультпобуту". Строк дії направлення з 22.12.2015 р. по 23.12.2015 р. ( Т.1 а.с. 78).

Судом встановлено та не заперечувалося сторонами в судовому засіданні, що оскаржувані направлення на проведення позапланової перевірки інспекторами управління були пред'явлені перед початком перевірки уповноваженим особам позивача. Одночасно інспекторами управління було пред'явлено службові посвідчення.

За результатами проведеної позапланової перевірки позивача з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, 23.11.2015 р. складено акт (Т.1 а.с. 193-195).

В акті перевірки в т.ч. зафіксовано наступне:

- у зв'язку із тим, що об'єкт "Реконструкції власної нежитлової будівлі з добудовою по вул. 28 Червня, будинок 42, в м. Чернівці під житловий будинок з об'єктами соцкультпобуту" збудовано без належного дозволу та належно затвердженого проекту відповідно до ст. 376 Цивільного кодексу України, об'єкт вважається самочинним будівництвом;

- будівельні роботи з реконструкції Реконструкції власної нежитлової будівлі з добудовою по вул. 28 Червня, будинок 42, в м. Чернівці під житловий будинок з об'єктами соцкультпобуту здійснювались без дозвільного документу, який надає право виконувати будівельні роботи та без затвердженої в установленому порядку проектної документації, чим порушено вимоги ст. ст. 7, 9 Закону України "Про архітектурну діяльність", ст. 34, ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

- дозвіл на виконання будівельних робіт від 01.09.2008 р. за № 1-243/08Ч (перереєстрація дозволу № 150 від 21.05.2007 р.) виданий МПП "Югікомп" на виконання будівельних робіт з реконструкції під готельний комплекс з приміщеннями оздоровчого комплексу, перукарні, бару та ігрових автоматів власних приміщень вул. 28 Червня, будинок 42, в м. Чернівці підлягає скасуванню у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, оскільки об'єкт збудовано без належно затвердженого проекту.

Вважаючи дії відповідачів щодо видання оскаржуваних направлень на проведення позапланової перевірки та складання акту позапланової перевірки протиправними, позивач звернувся до суду з вказаним позовом про скасування направлень на проведення позапланових перевірок та акту позапланової перевірки.

Розглянувши матеріали справи, встановивши фактичні обставини в справі, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення проти позову, дослідивши та оцінивши надані докази в сукупності, проаналізувавши законодавство, яке регулює спірні правовідносини, суд дійшов висновку, що в задоволенні адміністративного позову необхідно відмовити з наступних підстав.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів регулює Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" № 3038-VII від 17.02.2011 р. (далі - Закон №3038-VII).

Відповідно до ч.1 ст. 41 Закону №3038-VII державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначено Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

Згідно п. 2 ч. 4. ст. 41 Закону №3038-VII посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.

Приписами п.п.5 п. 13 Порядку № 553 встановлено, що суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

Форми актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджуються Мінрегіоном (п. 15 Порядку № 533).

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком (п. 16 Порядку № 533).

Згідно ч.7 ст. 9 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права).

Так, загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 2 Порядку оформлення результатів документальних перевірок дотримання законодавства України з питань державної митної справи, податкового, валютного та іншого законодавства платниками податків - юридичними особами та їх відокремленими підрозділами, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 20.05.2015 р. № 727, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 26.10.2015 р. за № 1300/27745, згідно з яким акт перевірки - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки, відображає її результати і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства з питань державної митної справи, податкового, валютного та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи;

У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні ч.1 ст. 17 КАС України.

Суд наголошує, що згідно п.21 Порядку № 553 якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, непогоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта.

Дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді, оскільки відповідно до пункту п.21 Порядку № 553, зауваження до акта перевірки є невід'ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов'язані з включенням до акта висновків, є обов'язковими, тоді як самі висновки такими не є.

Частиною 10 ст. 41 Закону №3038-VII передбачено, що суб'єкт господарювання має право звернутися до суду щодо скарження рішень, дій чи бездіяльності посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Отже, предметом оскарження відповідно до ст. 41 Закону №3038-VII є рішення, дії, чи бездіяльність органу державного архітектурно-будівельного контролю, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.

Виходячи з наведеного, суд зазначає, що акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні ст. 17 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції порушення з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення суб'єкта владних повноважень, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій посадових осіб архітектурно-будівельного контролю щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України 10.09.2013 р. у справі № 21-237а13.

Як слідує із п.п. 9 п. 7 Порядок № 553 під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Згідно п. 10 та 16 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 р. № 698 (далі - Порядок № 698), планові та позапланові перевірки проводяться на підставі наказу Держархбудінспекції та направлення на проведення перевірки за формою згідно з додатком 1.

Додаток 1 цього Порядку встановлено, що в направленні зазначається: вид перевірки; дата видачі та присвоєний номер; підстава для проведення перевірки; посада, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка направляється на перевірку; найменування об'єкта нагляду та його місцезнаходження; строк дії направлення.

Також в направленні обов'язково зазначається: Направлення дійсне за умови пред'явлення службового посвідчення. Посадові особи мають право безперешкодного доступу до об'єктів нагляду, місць будівництва об'єктів, приміщень об'єктів нагляду та об'єктів будівництва, документів та матеріалів, необхідних для проведення перевірки .

Згідно п. 12 та 18 Порядку № 698, перед початком проведення планової/позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду зобов'язаний пред'явити керівнику об'єкта нагляду, або його заступнику, або уповноваженій керівником особі службове посвідчення та направлення на проведення перевірки. У разі недопущення об'єктом нагляду посадових осіб Держархбудінспекції до проведення перевірки складається акт за формою згідно з додатком 2.

Стаття 55 Конституції України гарантує кожному право на захист своїх прав і свобод у суді, а також на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Вказана стаття конституції не визначає, які саме рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади і місцевого самоврядування можуть бути оскаржені, а тільки встановлює принцип, відповідно до якого в суді можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії або бездіяльність (абз. 9 п.2 мотивувальної частини від 25.11.1997 року у справі №6-зп за конституційним зверненням громадянки ОСОБА_8 щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України (справа громадянки ОСОБА_8 щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи). Суд не може відмовити у правосудді, якщо особа вважає, що її права і свободи порушені або порушуються, створено, або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інше ущемлення прав та свобод (п.1 резолютивної частини Рішення Конституційного суду України у справі №9-зп за зверненням громадян ОСОБА_9, ОСОБА_10 та інших громадян щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України від 25.12.1997 р.).

Згідно ч. 2 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За правилами ст. 2, п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Із наведених норм права випливає, що позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Разом з тим, суд зазначає, що оскаржувані направлення для проведення позапланової перевірки від 02.11.2015 р. №476/15, від 14.12.2015 р. №577/15 та від 21.12.2015 р. №595/15 та акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 23.12.2015 р. не породжують жодних правових наслідків, що спрямовані на регулювання тих чи інших суспільних відносин і не мають обов'язкового характеру для суб'єкта господарювання, який перевірявся, оскільки не містять обов'язкового припису для нього, а відтак не є актами індивідуальної дії.

Ураховуючи наведене, позовні вимоги є необґрунтованими, а тому суд в задоволенні позову відмовляє повністю.

Оскільки, спір вирішено на користь суб'єкта владних повноважень, звільненого від сплати судового збору, а також за відсутності витрат відповідача - суб'єкта владних повноважень, пов'язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, судові витрати (судовий збір) відповідно до ч. 2 ст. 94 КАС України стягненню з позивача не підлягають.

На підставі викладеного, керуючись ст. 19 Конституції України, ст. ст. 2, 11, 69 - 71, 86, 94, 158, 160 - 167 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Згідно статті 254 КАС України постанова, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмовити у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

У відповідності до ст. ст. 185-186 КАС України апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення до Вінницького апеляційного адміністративного суду через Чернівецький окружний адміністративний суд. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, проголошення вступної та резолютивної частини рішення, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дні отримання копії постанови.

Суддя В.К. Левицький

Повний текст постанови виготовлено 21.03.2016 р.