Постанова

від 01.03.2017 по справі 825/277/17

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 березня 2017 року м. Чернігів Справа № 825/277/17

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді Лобана Д.В.,

за участю секретаря Новик Н.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні, без фіксування його за допомогою звукозаписувального технічного засобу в порядку ст. 41 КАС України, справу за адміністративним позовом заступника прокурора Чернігівської області Юшина Ігора Володимировича до Чернігівської районної державної адміністрації Чернігівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Головне управління Держгеокадастрау у Чернігівській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2, про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И В:

Заступник прокурора Чернігівської області Юшин Ігор Володимирович (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання протиправним та скасування розпорядження Чернігівської районної державної адміністрації Чернігівської області (далі - ЧРДА Чернігівської області, відповідач) від 09.06.2011 № 300 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства орієнтованою загальною площею 65 га вартістю 1,6 млн грн на території Ладинської сільської ради Чернігівського району.

В обґрунтування позовних вимог прокурор посилається на те, що оскаржуване розпорядження є протиправним, оскільки відповідачем не дотримано положень Земельного кодексу України та Закону України "Про особисте селянське господарство" та надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо земельних ділянок, які не становлять єдиного масиву земель, а виділені окремими земельними ділянками загальною орієнтовною площею понад 65 га, розташованими на значній відстані одна від одної, а також земельна ділянка, на яку надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою, частково сформована за рахунок земель історико-культурного призначення, які відповідно до ст. 150 Земельного кодексу України відносяться до особливо цінних земель.

При цьому, наголосив, що завданнями законодавства, яке регулює питання надання земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, є раціональне та ефективне їх використання. Нераціональне використання земельної ділянки за призначенням призводить до погіршення її якості та властивостей в цілому, ставить під загрозу її подальше ефективне використання, забезпечення збереження та відтворення природної цінності.

Одним із принципів використання земельних ділянок є їх ефективне та оплатне використання.

Водночас, за даними податкового органу та сільських рад орендна плата за використання вказаної земельної ділянки ОСОБА_2 не сплачується, оскільки у нього відсутні орендовані земельні ділянки, що свідчить про нераціональне використання земельних ділянок, оскільки бюджет не отримує значні суми коштів у вигляді орендної плати.

Представник позивача у судове засідання не з'явився, про час і місце розгляду справи повідомлений належними чином, надав заяву у якій просив позовні вимоги задовольнити, а розгляд справи здійснити без його участі.

Через канцелярію суду представник позивача подав письмові пояснення щодо не пропущення шістимісячного строку звернення до суду, встановленого ст. 99 КАС України, у зв'язку з тим, що підстави звернення до суду з вимогами про скасування розпорядження 2011 року виникли лише у грудні 2016 року після отримання відповідей на офіційні запити стосовно законності у сфері земельних відносин та ефективного використання земель, дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо яких, надано ОСОБА_2 вказаним розпорядженням від 09.06.2011 № 300.

Представник відповідача у судове засідання не з'явився, про час і місце розгляду справи повідомлений належними чином, надав заяву у якій зазначив, що при вирішенні справи покладається на думку суду та просив суд врахувати вимоги п. 4 ст. 94 КАС України, а розгляд справи здійснити без його участі.

Представник Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області у судове засідання не з'явився, про час і місце розгляду справи повідомлений належним чином, надав заяву у якій просив позовні вимоги задовольнити, а розгляд справи здійснити без його участі.

ОСОБА_2 у судове засідання також не з'явився, про час і місце розгляду справи повідомлений належними чином, надав заяву, у якій позовні вимоги визнав, а розгляд справи просив провести без його участі.

За таких обставин, враховуючи ч. 1 ст. 41 КАС України, суд вважає за можливе розглянути спір по суті на підставі наявних у справі доказів без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Суд вважає, що позивачем дотримано шестимісячний строк звернення до суду, встановлений ст. 99 КАС України. Так відповідно до ч. 2 ст. 99 КАС України для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог.

Заступник прокурора Чернігівської області встановив факт порушення інтересів держави отримавши лист про надання інформації Чернігівської районної державної адміністрації від 14.12.2016 № 02-13/2713. Враховуючи наведене, суд вважає, що прокурор звернувся до суду в межах строку, встановленого ст. 99 КАС України.

Пунктом 1 Перехідних положень Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 визначено, що прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді.

Згідно ч. 2 ст. 60 КАС України прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Судом встановлено, що 07.02.2011 ОСОБА_2. звернувся до Чернігівської районної державної адміністрації із заявою про надання дозволу розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства орієнтованою загальною площею 65 га вартістю 1,6 млн грн на території Ладинської сільської ради Чернігівського району (а.с. 19).

За результатами розгляду заяви ОСОБА_2, розпорядженням від 09.06.2011 № 300 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки для ведення фермерського господарства" (а.с. 22-23) Чернігівською районною державною адміністрацією надано дозвіл ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, орієнтовна загальна площа якої становить 65 га вартістю 1,6 млн грн на території Ладинської сільської ради Чернігівського району.

Як свідчить лист Чернігівської районної державної адміністрації від 02.12.2016 № 02-13/2603, розпорядження Чернігівської районної державної адміністрації від 09.06.2011 № 300 є чинним, зміни до нього не вносилися, документація із землеустрою на зазначену земельну ділянку не затверджувалася і договір оренди землі не укладався (а.с. 16).

Згідно інформації Управління Держгеокадастру у Чернігівському районі Чернігівської області (лист від 30.11.2016 № 10-28-99.3-6564/2-16 (а.с. 24) за даними Національної кадастрової системи, інформація про присвоєння кадастрового номеру земельній ділянці орієнтовною площею 65 га вартістю 1,6 млн грн на території Ладинської сільської ради Чернігівського району для передачі ОСОБА_2 відсутня. Проект відведення на вищевказану земельну ділянку в період з жовтня 2013 року по 30.09.2016 в Управлінні не погоджувались, інформація про розроблення відповідних проектів в Управлінні відсутня.

Листом Чернігівської ОДПІ Головного управління ДФС у Чернігівській області від 12.12.2016 № 3192/9/25-22-07-23 повідомлено, що сплата орендної плати за землю по Ладинській сільській раді Чернігівського району ОСОБА_2 протягом 2012-2015 років та станом на дату за 2016 рік відсутня. Відповідно до облікових даних Чернігівської ОДПІ станом на 12.12.2016 ОСОБА_2. (НОМЕР_1) є засновником фермерського господарства Ладинське (код 36806127) (а.с. 26).

Листом Ладинської сільської ради від 05.12.2016 № 03-15/315 прокуратуру було повідомлено про те, що ФГ Ладинське , директором якого був ОСОБА_2, було сплачені наступні податки: у 2011році 3290,04 грн по орендній платі за землю, у 2012 році - 3300,00 грн по орендній платі за землю, у 2013 році - 822,51 грн по орендній платі за землю, 131,46 грн - фіксований податок, станом на 05.12.2016 ОСОБА_2 землі фактично не обробляє (а.с. 31).

За інформацією, наданою Головним управлінням Держгеокадастру в Чернігівській області (лист від 30.11.2016 № 10-25-0.3-32067/2-16 (а.с. 29)) накази про затвердження технічних документацій, розроблених на підставі розпоряджень Чернігівської районної державної адміністрації, та передачу в оренду земельних ділянок для ведення фермерського господарства ОСОБА_2 не приймались.

Листом Державної інспекції сільського господарства в Чернігівській області від 29.11.2016 № 05-05/1019 прокуратурі повідомлено про те, що за ОСОБА_2 станом на 29.11.2016 трактори, самохідні шасі, самохідні сільськогосподарські, дорожньо-будівельні і меліоративні машини, сільськогосподарська техніка та інші механізми в Чернігівській області не зареєстровані (а.с. 30).

Прокуратура Чернігівської області для скасування оскаржуваного розпорядження звернулась до Чернігівської обласної державної адміністрації, на що листом від 30.11.2016 № 03-09/6061 прокуратуру повідомлено про те, що повноваження обласної державної адміністрації щодо розпорядження земельними ділянками визначені ч. 5 ст. 122 Земельного кодексу України, якими не передбачена можливість розпоряджатися землями держаної власності сільськогосподарського призначення, у відповідності до ч. 4 цієї ж статті розпорядником вказаних земель є центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи. Таким чином, питання щодо недоцільності та неефективності оскаржуваного розпорядження Чернігівською ОДА не вивчалося.

Таким чином, встановлено, що земельні ділянки сільськогосподарського призначення орієнтованою загальною площею 65 га вартістю 1,6 млн грн на території Ладинської сільської ради Чернігівського району та дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення якої надано ОСОБА_2 розпорядженням Чернігівської районної державної адміністрації від 09.06.2011 № 300, не використовується за цільовим призначенням упродовж понад 3 роки.

Згідно ст. 1 Земельного кодексу України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами (ст. 3 ЗК України).

Відповідно до ст. 3 Закону України "Про охорону земель" основними принципами державної політики у сфері охорони земель є: забезпечення охорони земель як основного національного багатства Українського народу, пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні землі як просторового базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва.

Частиною 1 ст. 36 Закону України "Про охорону земель" передбачено, що охорона земель сільськогосподарського призначення забезпечується на основі реалізації комплексу заходів щодо збереження продуктивності сільськогосподарських угідь, підвищення їх екологічної стійкості та родючості ґрунтів, а також обмеження їх вилучення (викупу) для несільськогосподарських потреб.

Відповідно до ст. 17 Земельного кодексу України до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить, зокрема, розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Станом на час розгляду справи розпорядження Чернігівської районної державної адміністрації від 09.06.2011 № 300 є чинним, однак воно не створює прав та обов'язків для сторін, оскільки ОСОБА_2 фактично не розроблено проектної документації, не укладено договору оренди земельної ділянки, а отже не здійснюється її використання та кошти до місцевого бюджету за таке користування не надходять.

Крім того, порядок надання (передачі) земельних ділянок для ведення фермерського господарства передбачений спеціальним Законом України "Про фермерське господарство".

Відповідно до частин першої та другої статті 1 Закону України "Про фермерське господарство" фермерське господарство є формою підприємницької діяльності громадян зі створенням юридичної особи, які виявили бажання виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих їм для ведення фермерського господарства, відповідно до закону. Фермерське господарство може бути створене одним громадянином України або кількома громадянами України, які є родичами або членами сім'ї, відповідно до закону.

Можливість реалізації громадянином права на створення фермерського господарства безпосередньо пов'язана з наданням (передачею) йому земельних ділянок для ведення фермерського господарства, що є обов'язковою умовою для державної реєстрації фермерського господарства (стаття 8 цього Закону).

Так, згідно з абзацами 1, 2 частини першої статті 7 Закону України "Про фермерське господарство", в редакції чинній на момент звернення ОСОБА_2 до Чернігівської районної державної адміністрації, для отримання (придбання) у власність або в оренду земельної ділянки державної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до відповідної районної державної адміністрації. Для отримання у власність або в оренду земельної ділянки із земель комунальної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до місцевої ради.

У заяві зазначаються: бажаний розмір і місце розташування ділянки, кількість членів фермерського господарства та наявність у них права на безоплатне одержання земельних ділянок у власність, обґрунтування розмірів земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства. До заяви додаються документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі.

Частинами другою та четвертою статті 7 цього Закону було передбачено, що заяву громадянина про надання земельної ділянки у власність або в оренду районна або міська державні адміністрації або орган місцевого самоврядування розглядають у місячний строк і в разі її задоволення дають згоду на підготовку землевпорядною організацією проекту відведення земельної ділянки. Проект відведення земельної ділянки погоджується та затверджується відповідно до закону. У разі відмови органів державної влади та органів місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки для ведення фермерського господарства питання вирішується судом.

Отже, спеціальний Закон України "Про фермерське господарство" визначав обов'язкові вимоги до змісту заяви про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства, які дещо відрізняються від загальних вимог, передбачених статтею 123 ЗК України до змісту клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Зокрема, в заяві про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства потрібно зазначити не лише бажаний розмір і місце розташування ділянки, але й обґрунтувати розміри земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства.

Зазначені вимоги відповідають загальним принципам земельного законодавства (стаття 5 ЗК України) та меті правового регулювання земельних відносин у сфері діяльності фермерських господарств, яка полягає в створенні умов для реалізації ініціативи громадян щодо виробництва товарної сільськогосподарської продукції, її переробки та реалізації на внутрішньому і зовнішньому ринках, а також для забезпечення раціонального використання і охорони земель фермерських господарств, правового та соціального захисту фермерів України.

Таким чином, за змістом статей 1, 7, 8 Закону України "Про фермерське господарство" заява громадянина про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства повинна містити сукупність передбачених частиною першою статті 7 цього Закону відомостей і обставин. У свою чергу, розглядаючи заяву громадянина по суті, орган виконавчої влади чи місцевого самоврядування (а в разі переданого на судовий розгляд спору - суд) повинен дати оцінку обставинам і відомостям, зазначеним у заяві, перевірити доводи заявника, наведені на обґрунтування розміру земельної ділянки, з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства, в тому числі щодо наявності трудових і матеріальних ресурсів.

За наслідками зазначеної перевірки орган державної виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування повинен пересвідчитися в дійсності волевиявлення заявника, наявності в нього бажання створити фермерське господарство та спроможності вести господарство такого типу - виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих для ведення фермерського господарства. Натомість відсутність належної перевірки, формальний підхід до вирішення заяви громадянина створює передумови для невиправданого, штучного використання процедури створення фермерського господарства як спрощеного, пільгового порядку одержання іншими приватними суб'єктами в користування земель державної чи комунальної власності поза передбаченою законом обов'язковою процедурою - без проведення земельних торгів.

Така правова позиція викладена Верховним Судом України (справа № 6- 248цс16).

Водночас заява ОСОБА_2, яка міститься в матеріалах справи, про передачу йому в оренду земельних ділянок не відповідає тим вимогам законодавства, які були встановлені Законом України "Про фермерське господарство" на момент звернення, що вказує на порушення порядку при прийнятті розпорядження райдержадміністрацією. Чернігівською районною державною адміністрацією не здійснено перевірку доводів, висловлених в заяві ОСОБА_2 щодо можливості ведення фермерського господарства, зокрема наявності у третьої особи матеріально-технічної бази.

Як свідчить лист Державної інспекції сільського господарства в Чернігівській області від 29.11.2016 № 05-05/1019 за ОСОБА_2 станом на 29.11.2016 трактори, самохідні шасі, самохідні сільськогосподарські дорожньо-будівельні і меліоративні машини, сільськогосподарська техніка та інші механізми в Чернігівській області не зареєстровані (а.с. 30). Зазначене свідчить про те, що наміру займатися веденням фермерського господарства ОСОБА_2 не мав, необхідна матеріально-технічна база у нього відсутня. Зазначене свідчить про порушення вимог законодавства під час прийняття Чернігівською районною державною адміністрацією оскаржуваного розпорядження.

Також, зважаючи на приписи ст. 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їхніми повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу. Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів.

Згідно з частиною 2 ст. 134 ЗК України не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної або комунальної власності або права на них, зокрема у разі передачі громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства.

Статтею 7 Закону України "Про фермерське господарство" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що для отримання (придбання) у власність або в оренду земельної ділянки державної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до відповідної районної державної адміністрації.

Крім того, за змістом ч. 1 ст. 8 Закону України "Про фермерське господарство" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) після одержання засновником державного акта на право власності на земельну ділянку або укладення договору оренди земельної ділянки та його державної реєстрації фермерське господарство підлягає державній реєстрації у порядку, встановленому законом для державної реєстрації юридичних осіб.

Відповідно до вимог статей 89, 91, 92 Цивільного кодексу України та ст. 4 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" державна реєстрація юридичних осіб - це засвідчення факту створення юридичної особи, після чого виникає цивільна правоздатність юридичної" особи.

Зокрема, ст. 31 ЗК України передбачено, що землі фермерського господарства можуть складатися, у тому числі, із земельної ділянки, що належить на праві власності фермерському господарству як юридичній особі.

Таким чином, аналіз зазначених норм законодавства дає підстави для висновку, що фермерське господарство після державної реєстрації має право на отримання додаткової земельної ділянки (ділянок), але як юридична особа, а не як громадянин із метою створення фермерського господарства.

Оскільки на момент прийняття оскаржуваного розпорядження Чернігівської районної державної адміністрації від 09.06.2011 № 300 вже було створено ФГ Ладинське , засновником та керівником якого є ОСОБА_2, про що свідчить витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (тобто фермерське господарство набуло статусу юридичної особи), прийняття розпоряджень без проведення земельних торгів, суперечить вимогам ст. 124 ЗК України.

Такої позиції викладення у постанові Верховного Суду України (справа 3-157гс14).

Відповідно до ст. 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Враховуючі надані прокурором докази того, що земельна ділянка, дозвіл на розробку проекту землеустрою, якої надано ОСОБА_2, використовується нераціонально, що призводить до погіршення її якості та властивостей в цілому, ставить під загрозу її подальше ефективне використання, забезпечення збереження та відтворення природної цінності, а також враховуючи те, що при наданні такого дозволу райдержадміністрація не пересвідчилася в тому, чи має заявник намір та можливість вести фермерське господарство, суд приходить до висновку про те, що розпорядження Чернігівської районної державної адміністрації від 09.06.2011 № 300, яке є чинними на момент розгляду справи в суді, не створило для сторін жодних прав та обов'язків щодо ефективного та раціонального використання земельної ділянки та підлягає скасуванню, а позовні вимоги заступника прокурора Чернігівської області Юшина Ігоря Володимировича підлягають задоволенню повністю.

Судові витрати по справі згідно ч. 4 ст. 94 КАС України з відповідача не стягуються.

Керуючись статтями 41, 122, 158 - 163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов заступника прокурора Чернігівської області Юшина Ігора Володимировича - задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження Чернігівської районної державної адміністрації Чернігівської області від 09.06.2011 № 300 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства орієнтованою загальною площею 65 га вартістю 1,6 млн грн на території Ладинської сільської ради Чернігівського району.

Відповідно до статей 186, 254 КАС України апеляційна скарга подається через Чернігівський окружний адміністративний суд, а її копія надсилається апелянтом до суду апеляційної інстанції, протягом десяти днів з дня отримання копії постанови. Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано, або її подано з пропуском строку, у поновленні якого було відмовлено, а у разі вчасного подання апеляційної скарги, з набранням законної сили рішенням апеляційної інстанції, якщо оскаржувану постанову не скасовано.

Суддя Д.В. Лобан