Постанова

від 17.04.2018 по справі 816/1325/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 квітня 2018 року

Київ

справа №816/1325/17

адміністративне провадження №К/9901/36161/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області до Товариства з обмеженою відповідальністю Управлінська житлова компанія про зобов'язання вчинити дії за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області на постанову Полтавського окружного адміністративного суду в складі судді Удовіченка С.О. від 08 листопада 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Старостіна В.В., Бегунца А.О., Рєзнікової С.С. від 29 січня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У серпні 2017 року Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до ТОВ Управлінська житлова компанія , в якому просило:

зобов'язати відповідача усунути порушення порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін шляхом приведення тарифу з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій за адресою: АДРЕСА_1 до розміру 0,818 грн/кв. м, який затверджено рішенням виконавчого комітету Полтавської міської ради від 16 грудня 2009 року № 361;

повернути споживачам необґрунтовано отриману виручку у розмірі 25711,19 грн.

В обґрунтування позовних вимог Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області зазначає, що власники квартир внаслідок порушення відповідачем вимог законодавства оплачують послуги за значно завищеними вільними цінами та тарифами на продукцію (послуги, роботи), для яких запроваджено режим державного регулювання. Крім того, відповідач не надав Головному управлінню Держпродспоживслужби в Полтавській області доказів повернення споживачам необґрунтовано отриманої виручки в розмірі 25711,19 грн.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2018 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що звертаючись з даним позовом Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області вийшло за межі встановлених законом повноважень, оскільки жодним нормативно-правовим актом не передбачено право Держспоживслужби, як суб'єкта владних повноважень, звертатись до суду з позовом про зобов'язання підконтрольного суб'єкта господарювання привести тарифи у відповідність рішенню виконавчого комітету чи повернути споживачам необґрунтовано отриману виручку.

Не погоджуючись з постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року та постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати зазначені рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій не врахували, що право Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області, як органу виконавчої влади, на звернення до суду передбачене Конституцією України, частиною першою статті 28 Закону України Про центральні органи виконавчої влади .

Від ТОВ Управлінська житлова компанія відзиву на касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій в касаційному порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ТОВ Управлінська житлова компанія (ЄДРПОУ 36274828) зареєстровано як юридична особа 08 грудня 2008 року, номер запису 15881450000009483.

У жовтні 2016 року мешканець будинку по АДРЕСА_1 звернувся до голови Комітету з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства Верховної Ради України Скуратовського С.І. з приводу необґрунтованого підвищення тарифів на проживання ТОВ Управлінська житлова компанія , яке надає житлово-комунальні послуги мешканцям будинку.

Комітетом з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства Верховної Ради України вказана скарга направлена до Полтавської міської ради листом від 28 жовтня 2016 року № 04-12/15-1139, а виконавчим комітетом Полтавської міської ради скерував скаргу за належністю до Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області згідно листа від 18 листопада 2016 року № Х041-01/8503.

14 грудня 2016 року Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів надано згоду на проведення позапланових заходів зі здійснення державного контролю щодо ТОВ Управлінська житлова компанія з питань дотримання вимог законодавства при формуванні, встановленні та застосуванні тарифів з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій.

У період з 22 грудня 2016 року по 23 грудня 2016 року головним спеціалістом сектору контролю за регульованими цінами Пановою О.Л. у відповідності до статті 6 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та на підставі наказу Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області від 21 грудня 2016 року № 161 проведено позапланову перевірку ТОВ Управлінська житлова компанія з питань дотримання вимог законодавства при формуванні, встановленні та застосуванні тарифів з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, результати якої відображені в акті від 23 грудня 2016 року № 9.

За висновками перевірки виявлено, що в порушення статті 13 Закону України Про ціни і ціноутворення застосовано вільні ціни і тарифи на продукцію (послуги, роботи) за умови запровадження до них режиму державного регулювання; в порушення пункту 2 статті 7 Закону України Про житлово-комунальні послуги та пункту 2 Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року № 869, відсутнє рішення виконавчого комітету Полтавської міської ради про встановлення з 01 вересня 2015 року тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій в розмірі 1,708 грн/кв. м; договори про надання послуг укладені не з усіма мешканцями будинку. В договорі відсутня копія рішення виконавчого комітету про встановлення тарифу, яка є невід'ємною частиною договору про надання послуг. В результаті порушення порядку формування, встановлення та застосування державних регульованих цін необґрунтовано одержана виручка склала 25711,19 грн.

На усунення виявлених перевіркою порушень вимог законодавства про ціни та ціноутворення Головним управлінням Держпродспоживслужби в Полтавській області винесено припис від 23 грудня 2016 року № 6 про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін ТОВ Управлінська житлова компанія , яким вимагалось: в місячний термін усунути порушення порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін шляхом приведення тарифу з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій за адресою: АДРЕСА_1 до розміру 0,818 грн/кв. м, який затверджено рішенням виконавчого комітету Полтавської міської ради № 361 від 16 грудня 2009 року; з власниками квартир укласти договори про надання послуг та долучити до них копію рішення органу місцевого самоврядування про встановлення тарифу, його структуру, періодичність та строки надання послуг; в триденний термін з моменту виконання припису повідомити Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області про вжиті заходи.

26 грудня 2016 року рішенням Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області № 9 до ТОВ Управлінська житлова компанія застосовано адміністративно-господарські санкції за порушення державної дисципліни цін в розмірі суми необґрунтовано отриманої виручки 25711,19 грн, які належить повернути споживачам, стягнуто в дохід державного бюджету штраф в сумі 25711,19 грн.

Також судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року по справі № 816/160/17, яка залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову ТОВ Управлінська житлова компанія до Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області про визнання нечинним та скасування рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій відмовлено.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 04 липня 2017 року по справі № 816/878/17, яка набула законної сили 28 липня 2017 року, стягнуто з ТОВ Управлінська житлова компанія на користь Державного бюджету України штрафні санкції в сумі 25711,19 грн.

Разом з тим, ТОВ Управлінська житлова компанія не виконала вимог припису щодо приведення тарифу з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій за адресою: АДРЕСА_1 до розміру 0,818 грн/кв. м та не повернуло споживачам суму надмірно отриманої виручки у розмірі 25711,19 грн.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Полтавського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року та постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2018 року відповідають, а викладені в касаційній скарзі вимоги скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 6 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 5 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Стаття 17 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та стаття 19 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.

Положенням про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2015 року № 667 (далі - Положення № 667) регламентовано, що Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади.

Відповідно до статті 28 Закону України Про центральні органи виконавчої влади міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку про те, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду лише у випадках, прямо передбачених Конституцією та законами України.

Як вбачається зі змісту пунктів 1 та 4 Положення № 667, Держпродспоживслужба є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику, зокрема, у сферах здійснення державного нагляду (контролю) за дотримання законодавства про захист прав споживачів та дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

В свою чергу повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в означених вище сферах, визначаються законами України Про захист прав споживачів та Про ціни і ціноутворення . Крім того, повноваження даного органу щодо застосування адміністративних та адміністративно-господарських санкцій регламентовані Кодексом України про адміністративні правопорушення та Господарським кодексом України.

Право на звернення до суду уповноваженого органу в сфері ціноутворення визначене пунктом 8 частини першої статті 18 Закону України Про ціни і ціноутворення , відповідно до якого уповноважені органи мають право звертатися до суду з позовами про стягнення до бюджету коштів у разі прийняття рішення про порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

При цьому, Законом України Про захист прав споживачів не передбачене право центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері захисту прав споживачів, звертатися до суду, в тому числі здійснювати представництво інтересів споживачів у адміністративних судах.

Відповідно до пункту 4 Положення № 667 Держпродспоживслужба у сфері дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін:

здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;

здійснює державний нагляд (контроль) за достовірністю інформації, зазначеної у документах про формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;

надає у випадках, передбачених законодавством, висновки щодо економічного обґрунтування витрат під час формування цін (тарифів) на товари, роботи і послуги, щодо яких запроваджено державне регулювання цін (тарифів);

надає органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, суб'єктам господарювання обов'язкові до виконання приписи про усунення порушень вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що право Держпродспоживслужби на звернення до суду обмежене підставою стягнення до бюджету коштів у разі прийняття рішення про порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

При цьому, як вбачається зі встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області реалізувало своє право на звернення до суду щодо стягнення адміністративно-господарських санкцій з ТОВ Управлінська житлова компанія . Зокрема, постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 04 липня 2017 року по справі № 816/878/17, яка набула законної сили 28 липня 2017 року, адміністративний позов Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області задоволено та стягнуто з ТОВ Управлінська житлова компанія на користь Державного бюджету України штрафні санкції в сумі 25711,19 грн.

Стосовно вимог позивача щодо приведення ТОВ Управлінська житлова компанія тарифу з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій до розміру 0,818 грн/кв. м та повернення споживачам надмірно отриманої виручки у розмірі 25711,19 грн, колегія суддів зазначає наступне.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, зазначені вище вимоги містяться у приписі, який Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області винесло за результатами проведеної позапланової перевірки ТОВ Управлінська житлова компанія , що не був виконаний відповідачем в добровільному порядку.

Відповідно до частини восьмої статті 7 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

Згідно з положеннями частини першої статті 12 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

Зокрема, Кодекс України про адміністративні правопорушення передбачає адміністративну відповідальність за порушення порядку формування та застосування цін і тарифів (статті 165-2) та за невиконання законних вимог посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами (статті 188-3).

Зі змісту статті 244-5 Кодекс України про адміністративні правопорушення вбачається, що справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 165-2 та 188-3 підвідомчі центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами, тобто за даних обставин - Головному управлінню Держпродспоживслужби в Полтавській області.

Частиною дев'ятою статті 7 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності встановлено, що розпорядчі документи щодо усунення порушень вимог законодавства можуть бути оскаржені до відповідного центрального органу виконавчої влади або суду в установленому законом порядку.

Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

При зверненні до суду суб'єктів владних повноважень з метою реалізації владних управлінських функцій, передбачених законами України, предметом судового розгляду є вимоги публічних органів . За умови неоскарження в судовому порядку таких вимог, презюмується, що вони є правомірними, а відтак спір у таких справах відсутній. У зв'язку з цим, відсутні підстави для розгляду такої справи в адміністративному суді, оскільки публічний орган наділений владними повноваження, реалізація яких у порядку та межах, визначених Конституцією та законами України, дає можливість самостійно застосовувати до фізичних та юридичних осіб заходи державного примусу.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області винесло припис та рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій до ТОВ Управлінська житлова компанія . До суду було оскаржене відповідне рішення, однак, постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року по справі № 816/160/17, яка залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року, це рішення фактично було визнано законним та таким, що не підлягає скасуванню. При цьому, невиконання рішення та припису в добровільному порядку є підставою для здійснення Головним управлінням Держпродспоживслужби в Полтавській області дій, спрямованих на забезпечення їх примусового виконання.

За приписами статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Виключно визначеним законом органом (посадовою особою) і ніяким іншим органом або посадовою особою не можуть здійснюватися повноваження і прийматись рішення, які згідно Конституції України належать до компетенції вказаного органу, в тому числі і судами.

З огляду на положення Конституції України, КАС України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду України від 28 лютого 2017 року по справі № 826/7631/15.

Крім того, як зазначив Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що позивач обрав неналежний спосіб захисту порушених прав споживачів. Належним способом захисту є самостійна реалізація Головним управлінням Держпродспоживслужби в Полтавській області наданих йому владних повноважень в порядку та межах, визначених Кодексом України про адміністративні правопорушення, Законом України Про ціни і ціноутворення , Положенням № 667.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги його не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області залишити без задоволення.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко