Постанова

від 11.04.2018 по справі 820/583/16

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2018 року

м. Київ

Справа № 820/583/16 (К/9901/7053/18)

Провадження № 11-247апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Саприкіної І.В.,

суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Рогач Л.І., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Харківської міської ради на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду у складі судді Мар'єнко Л.М. від 15 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Любчич Л.В., Сіренко О.І., Спаскіна О.А. від 11 квітня 2016 року у справі за позовом Харківської міської ради до Харківської місцевої прокуратури № 2 про визнання дій незаконними,

УСТАНОВИЛА:

У лютому 2016 року Харківська міська рада звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просила визнати незаконними дії прокурора м. Харкова щодо звернення до Господарського суду Харківської області з позовною заявою від 20 серпня 2015 року № 04-35-4515/15 до Харківської міської ради, Обслуговуючого кооперативу Житлово-будівельний кооператив Ялинка (далі - ОК ЖБК Ялинка ) та реєстраційної служби Харківського міського управління юстиції про: визнання недійсним і скасування п. 2.2 додатка до рішення 23 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 17 квітня 2013 року № 1095/13 Про надання земельних ділянок для будівництва об'єктів ; визнання недійсним та скасування рішення державного реєстратора реєстраційної служби Харківського міського управління юстиції про державну реєстрацію земельної ділянки площею 14,0926 га з кадастровим номером 6310136600:10:001:0199, свідоцтво про право власності № 3513988 від 16 травня 2013 року, та земельної ділянки площею 8,1911 га з кадастровим номером 6310136600:10:001:0351, свідоцтво про право власності № 3508563 від 16 травня 2013 року; зобов'язання ОК ЖБК Ялинка передати, а Харківську міську раду прийняти земельну ділянку площею 14,0926 га з кадастровим номером 6310136600:10:001:0199 та земельну ділянку площею 8,1911 га з кадастровим номером 6310136600:10:001:0351, про що скласти акт прийому-передачі.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 15 березня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2016 року, закрито провадження в цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на момент постановлення вказаних ухвал, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Суди зазначили, що заявлені вимоги підлягають розгляду за правилами господарського судочинства.

У квітні 2016 року Харківська міська рада звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування ухвали Харківського окружного адміністративного суду від 15 березня 2016 року та ухвали Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2016 року, оскільки вважає, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 травня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.

Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII Перехідні положення КАС України (в редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 21 лютого 2018 року вказану касаційну скаргу призначив до розгляду.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року згадану вище справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує рішення апеляційної інстанції з підстави порушення правил предметної юрисдикції.

Як убачається з матеріалів справи, заступник прокурора Київського району м. Харкова звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом до Харківської міської ради, ОК ЖБК Ялинка та реєстраційної служби Харківського міського управління юстиції про визнання недійсним та скасування п. 2.2 додатка до рішення 23 сесії Харківської міської ради 6 скликання Про надання земельних ділянок для будівництва об'єктів від 17 квітня 2013 року № 1095/13; визнання недійсним та скасування рішення державного реєстратора реєстраційної служби Харківського міського управління юстиції Харківської області про державну реєстрацію земельної ділянки площею 14,0926 га з кадастровим номером 6310136600:10:001:0199, свідоцтво про право власності № 3513988 від 16 травня 2013 року та земельної ділянки площею 8,1911 га з кадастровим номером 6310136600:10:001:0351, свідоцтво про право власності № 3508563 від 16 травня 2013 року; зобов'язання ОК ЖБК Ялинка передати, а Харківську міську раду прийняти земельну ділянку площею 14,0926 га з кадастровим номером 6310136600:10:001:0199 та земельну ділянку площею 8,1911 га з кадастровим номером 6310136600:10:001:0351, про що скласти акт прийому-передачі.

Вважаючи дії заступника прокурора Київського району м. Харкова щодо звернення до Господарського суду Харківської області із зазначеним вище позовом протиправними, Харківська міська рада звернулась до суду із цим адміністративним позовом.

Закриваючи провадження у справі, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що звернення заступника прокурора до суду з позовом в інтересах держави є реалізацією таким суб'єктом владних повноважень своїх процесуальних прав і жодним чином не пов'язане зі здійсненням ним владних управлінських функцій. Право на таке звернення та наявність підстав для такого звернення перевіряється у цьому випадку господарським судом відповідно до вимог Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), а тому відсутні правові підстави вважати, що спір між позивачем і відповідачем є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судового рішення апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Разом з тим відповідно до ч. 2 ст. 4. п.1 ч. 2 ст. 17 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін суб'єкт владних повноважень означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України в указаній редакції).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Суд установив, що предметом позову в цій справі є визнання протиправними дій заступника прокурора Київського району м. Харкова щодо подання до Господарського суду Харківської області позовної заяви без підтвердження судом наявності підстав для представництва інтересів держави в суді.

Приписами ст. 2 ГПК України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що господарський суд порушує справи за позовами прокурорів, які звертаються до господарського суду в інтересах держави.

Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також указує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до господарського суду прокурор зазначає про це в позовній заяві. Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, передбачених ч. 3 ст. 25 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII Про прокуратуру (далі - Закон № 1697-VII). Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви в порядку, встановленому ст. 63 цього Кодексу.

Положеннями ч. 1, 3 ст. 23 Закону № 1697-VII передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Отже, саме по собі звернення прокурора до суду з позовом не є спором за своєю правовою природою, оскільки таке звернення не породжує зобов'язань, які виникають із владних управлінських функцій для позивача, а є реалізацією права суб'єкта владних повноважень на звернення до суду.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 розділу 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою ( пункт 33 рішення у справі Перетяка та Шереметьєв проти України від 21 грудня 2010 року ).

У рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення (ст. 55 Конституції України).

В даній справі відсутній публічно-правовий спір між заступником прокурора Київського району м. Харкова та Харківською міською радою, оскільки відповідні дії прокурора жодним чином не порушують прав та законних інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин.

Водночас Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що поняття спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Таким чином, вимоги Харківської міської ради про визнання протиправними дій заступника прокурора Київського району м. Харкова щодо звернення до Господарського суду Харківської області з позовною заявою не можуть бути самостійним предметом судового розгляду, а тому суди першої та апеляційної інстанції дійшли помилкового висновку, що цей спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.

Частиною 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі Сокуренко і Стригун проти України вказав, що фраза встановленого законом поширюється не лише на правову основу самого існування суду , але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі Занд проти Австрії (заява № 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін судом, встановленим законом у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів .

За правилами ст. 349, 351 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: (…) змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Враховуючи наведене Велика Палата Верховного Суду приходить до висновку, що судами першої та апеляційної інстанції по суті прийнято правильне процесуальне рішення, але із помилковим застосуванням норм матеріального права, а тому наявні підстави для зміни ухвал Харківського окружного адміністративного суду від 15 березня 2016 року та Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2016 року в їх мотивувальних частинах з викладених вище обставин.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Харківської міської ради на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 15 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2016 року - задовольнити частково.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 15 березня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2016 року змінити в мотивувальній частині, виклавши її в редакції даної постанови, в резолютивній частині - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.В. Саприкіна

Судді:

Н.О. Антонюк Л.М.Лобойко

С.В.Бакуліна Н.П. Лященко

В.В.Британчук О.Б. Прокопенко

Д.А. Гудима Л.І. Рогач

В.І. Данішевська О.М. Ситнік

О.С. Золотніков О.С. Ткачук

О.Р.Кібенко В.Ю. Уркевич

В.С. Князєв О.Г. Яновська