Окрема думка

від 25.04.2018 по справі 826/5575/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

25 квітня 2018 року

ОКРЕМА ДУМКА

судді Верховного Суду Берназюка Я.О. від 25 квітня 2018 року

Постановою Верховного Суду від 11.04.2018 року у справі № 826/5575/17 задоволено частково касаційну скаргу Приватного підприємства "Кара Дон" (далі - ПП "Кара Дон" або позивач): скасовано постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 06.10.2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12.12.2017 року; частково задоволено позовні вимоги шляхом визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України № 1261/5 від 14.04.2017 року "Про скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень".

СУТЬ СПОРУ

ПП "Кара Дон" звернулося до суду з позовом, у якому просило, зокрема, визнати протиправним та скасувати рішення відповідача - суб`єкта владних повноважень (наказ Міністерства юстиції України, прийнятий на підставі висновку Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації) про скасування реєстраційних дій приватного нотаріуса, згідно з якими зареєстровано низку договорів оренди, укладених між позивачем та фізичними особами.

Висновок Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації від 14.04.2017 року стосувався задоволення скарги СВК "Прогрес Владичень" (третя особа у справі) та скасування низки реєстраційних дій приватного нотаріуса.

Підставою для прийняття такого рішення Комісії стали наступні факти.

1. Під час вчинення реєстраційних дій приватним нотаріусом (всупереч вимогам абзацу 2 частини першої статті 16 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та пунктів 8, 9 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 року № 1141) не було виготовлено електронних копій шляхом сканування:

1.1. документів, що посвідчують особу, яка зверталася для подання заяв для проведення державної реєстрації прав,

1.2. самих заяв про державну реєстрацію прав;

1.3. документів, що підтверджують сплату адміністративного збору за державну реєстрацію прав.

2. Державна реєстрація інших речових прав (всупереч вимогам частини першої статті 15 Закону України "Про оренду землі" та постанови Кабінету Міністрів України від 03.03.2004 року № 220 "Про затвердження Типового договору оренди землі") була проведена на підставі договорів, які не відповідали вимогам чинного законодавства щодо обов`язкової наявності у реквізитах сторін інформації про:

2.1. документи, які уповноважують особу підписувати договір;

2.2. способи та умови розрахунків орендної плати, порядку її внесення і перегляду та відповідальності за її сплату;

2.3. орендарем є позивач (ПП "Кара Дон"), тобто юридична особа, водночас, у вказаних договорах зазначені реквізити фізичної особи.

3. Приватним нотаріусом не було належним чином встановлено відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, а саме, у деяких випадках для проведення державної реєстрації прав договори оренди містили розбіжності з відомостями, які містяться в Державному реєстрі прав, щодо кадастрових номерів ділянок.

Приймаючи рішення про скасування реєстраційних дій Комісія виходила з положень частини першої статті 22 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", за правилами якої документи, що подаються для державної реєстрації прав, повинні відповідати вимогам, встановленим цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

ФАКТИЧНІ ПІДСТАВИ ДЛЯ ЗАДОВОЛЕННЯ ПОЗОВНОЇ ВИМОГИ

Мотивувальна частина постанови Верховного Суду від 11.04.2017 року у справі № 826/5575/17 ґрунтується на положеннях частин першої, п?ятої та дев'ятої статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та пунктів 5, 7 Порядку розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 року № 1128.

Позиція, викладена у цій постанові, фактично, зводиться до наступного: "недотримання особою, яка подає скаргу до суб`єкта владних повноважень, передбачених законом вимог щодо її оформлення, а також неподання доказів порушення внаслідок прийняття оскаржуваних дій прав скаржника, виключає можливість розгляду такої скарги відповідним суб`єктом владних повноважень, та є безумовною підставою для суду скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого за результатом розгляду такої скарги".

У тексті постанови від 11.04.2017 року така позиція, обґрунтована наступним.

Відповідно до Конституції України держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб'єкти права власності рівні перед законом.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (статті 13, 14).

Відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

У своєму рішенні "Ян та інші проти Німеччини" (Jahn and Others v. Germany № 46720/99, № 72203/01 і № 72552/01, §78) Європейський суд з прав людини зазначив: "Стаття 1 Першого Протоколу до Конвенції містить три чітко сформульовані норми [три чітко сформульовані правила]: "перша норма, викладена в першому реченні першого пункту, є загальною за своєю природою та закріплює принцип мирного володіння майном; друга норма, що міститься в другому реченні першого пункту, стосується позбавлення власності та передбачає умови такого позбавлення; третя норма, викладена в другому пункті, визнає право Договірних держав, серед іншого, здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів… Ці норми не є окремими, а пов'язані між собою. Друга і третя норми стосуються певних випадків, за яких допускається втручання в право на мирне володіння майном, і, відповідно, їх слід тлумачити в світлі загального принципу, викладеного в першій нормі" (§78 зазначеного рішення).

Порядок проведення державної реєстрації прав на нерухоме майно, оскарження рішень, дій або бездіяльності та відповідальність у сфері державної реєстрації прав врегульовано Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".

Відповідно до частин першої, п'ятої, дев'ятої статті 37 цього Закону рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб'єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду.

Скарга на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації прав або територіального органу Міністерства юстиції України подається особою, яка вважає, що її права порушено, у письмовій формі.

До скарги додаються засвідчені в установленому порядку копії документів, що підтверджують факт порушення прав скаржника у результаті прийняття рішення державним реєстратором (за наявності).

Скарга на рішення про державну реєстрацію прав розглядається в порядку, визначеному цим Законом, виключно за умови, що вона подана особою, яка може підтвердити факт порушення її прав у результаті прийняття такого рішення.

За правилами частини восьмої статті 37 цього Закону Міністерство юстиції України та його територіальні органи відмовляють у задоволенні скарги, якщо скарга оформлена без дотримання вимог, визначених частиною п'ятою цієї статті.

Відповідно до пунктів 5, 7 Порядку розгляду скарг у сфері державної реєстрації (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 року № 1128) перед розглядом скарги по суті комісія вивчає скаргу для встановлення, зокрема, чи дотримано вимог щодо її оформлення та/або щодо документів, що долучаються до скарги.

У разі коли встановлено порушення вимог Законів щодо строків подання скарги, вимог щодо її оформлення та/або щодо документів, що долучаються до скарги, суб'єкт розгляду скарги на підставі висновку комісії приймає мотивоване рішення про відмову у розгляді скарги без розгляду її по суті у формі наказу.

Таким чином, недотримання особою, яка подає скаргу, передбачених законом вимог щодо її оформлення, неподання доказів порушення внаслідок прийняття державним реєстратором рішень її прав, виключає можливість розгляду скарги та є безумовною підставою для відмови у її задоволенні.

В ході розгляду справи судами встановлено, що звертаючись до Міністерства юстиції України зі скаргою СВК "Прогрес Владичень" обґрунтовував факт порушення його прав наявністю договорів емфітевзису на 15 земельних ділянок та відмовою приватного нотаріуса у здійсненні їх реєстрації у зв`язку з наявністю в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно відомостей про реєстрацію права оренди на ці земельні ділянки за позивачем.

За правилами частини другої статті 24 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" за наявності підстав для відмови в державній реєстрації прав державний реєстратор приймає рішення про відмову в державній реєстрації прав.

В той же час, СВК "Прогрес Владичень", на якого на стадії подання скарги законом покладено обов`язок довести факт порушення оскаржуваними рішеннями його прав, долучив до скарги лише перелік договорів емфітевзису СВК "Прогрес Владичень" на одному аркуші та лист приватного нотаріуса про неможливість вчинення реєстраційних дій на його користь, однак самих договорів та рішення про відмову в державній реєстрації або ж їх копій до скарги додано не було.

Решта доданих до скарги документів стосувались виключно окремих договорів оренди за участю позивача та реєстраційних дій по реєстрації таких прав і даних, які б стосувались безпосередньо СВК "Прогрес Владичень", не містили.

Таким чином, скаржником не було додано до скарги документів, що підтверджують факт порушення його прав у результаті прийняття рішення державним реєстратором, факт порушення своїх прав скаржник належним чином не підтвердив, подана скарга не відповідала вимогам частини п'ятої статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", що за правилами частини восьмої цієї ж статті є безумовною підставою для відмови у її задоволенні.

Крім того, надана Законом можливість оскарження рішень, дій або бездіяльності державних реєстраторів передбачає подання скарги саме на захист прав особи, яка її подає. Обставини ж, на які СВК "Прогрес Владичень" посилався в обґрунтування скарги, фактично свідчать про укладення власниками земельних ділянок договорів оренди одночасно з кількома орендарями і не можуть бути належним доказом порушення його прав саме внаслідок прийняття рішення державним реєстратором.

Проте, вважаю таку позицію передчасною з наступних підстав.

НЕДОЛІКИ ПОЗИЦІЇ (постанова від 11.04.2018 у справі № 826/5575/17)

Задовольняючи частково позов та скасовуючи рішення суб?єкту владних повноважень на підставі правової позиції, згідно з якою "недотримання особою, яка подає скаргу до суб`єкта владних повноважень, передбачених законом вимог щодо її оформлення, а також неподання доказів порушення внаслідок прийняття оскаржуваних дій прав скаржника, виключає можливість розгляду такої скарги відповідним суб`єктом владних повноважень, та є безумовною підставою для суду скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого за результатом розгляду такої скарги", Суд погодився з наступним:

1. "принцип належного виконання повноважень суб'єктом влади" є вторинним стосовно "принципу чистоти процедури" в діяльності суб?єкту владних повноважень;

2. скарга є лише формою захисту порушеного права особи, яка подає таку скаргу, тобто, суб'єкт приватного права може реалізувати своє конституційне право на подання письмового звернення у формі скарги до суб?єкту владних повноважень лише у випадку доведення (надання доказів) цьому суб?єкту владних повноважень, що неправомірними рішеннями, дією або бездіяльністю (об'єкт скарги) безпосередньо порушено права такого заявника (особи, що звернулася зі скаргою);

3. суд має право втручатися у компетенцію суб'єкта владних повноважень та скасовувати його рішення (за результатами розгляду відповідної скарги), встановивши, що цей суб'єкт не зібрав достатніх доказів на підтвердження того, що право скаржника порушено.

ОБГРУНТУВАННЯ НЕОДНОЗНАЧНОСТІ ПРАВОВОЇ ПОЗИЦІЇ (постанова від 11.04.2018 у справі № 826/5575/17)

І. "Принцип належного виконання повноважень суб'єктом влади" є вторинним стосовно "принципу чистоти процедури" в діяльності суб'єкта владних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

У справі № 826/5575/17 Суд скасував рішення суб`єкта владних повноважень, не встановивши жодного із зазначених критеріїв, а обмежився встановленням факту процедурного порушення під час прийняття такого рішення, чим, фактично, вдався до такого явище як "правовий пуризм".

Загальноприйнято розуміти пуризм як надмірне прагнення до чистоти, переваги форми над змістом.

Слід відмітити, що поняття "правового пуризму" було введено в правовий обіг Європейським судом з прав людини (надалі - ЄСПЛ).

У рішенні у справі "Сутяжник проти Росії" (№ 8269/02) ЄСПЛ зробив висновок про те, що не може бути скасоване правильне по суті судове рішення та не може бути відступлено від принципу правової визначеності лише задля правового пуризму, судове рішення може бути скасоване лише з метою виправлення істотної судової помилки. У цій справі рішення арбітражного суду, яке набрало законної сили, було скасовано в порядку нагляду з припиненням провадження у справі суто з підстави того, що спір не підлягав розгляду арбітражними судами, хоча у подальшому вимоги заявника були задоволені судом загальної юрисдикції. Ухвалюючи рішення ЄСПЛ виходив з того, що, хоча як принцип, правила юрисдикції повинні дотримуватися, однак, враховуючи обставини даної справи, була відсутня соціальна потреба, яка б виправдовувала відступлення від принципу правової визначеності.

Таким чином, "правовий пуризм" на відміну від обставин "істотного та непереборного характеру" завжди призводить до порушення принципу правової визначеності; "правовий пуризм" ? невідступне слідування вимогам процесуального закону при вирішенні питання щодо застосування чи скасування таких, що набрали законної сили, судових рішень без врахування того, чи призведе це у подальшому до реального, а не формального усунення допущених судових помилок; надмірно формальне, бюрократичне застосування правових норм й вчинення дій, що мають юридичне значення, безвідносне врахування їх доцільності, виходячи з обставин конкретної справи й необхідності забезпечення ефективного захисту прав, свобод та інтересів в цивільному або іншому судочинстві, що призводить до порушення права на справедливий судовий розгляд; "правовий пуризм" може носити як добровільний характер й проявлятися в діяльності окремих посадових осіб, так і бути вимушеним через санкціонування державою, яка обмежує реалізацію дискреційних повноважень суб'єктів правозастосування, не допускаючи відступ від правових приписів.

Виходячи з наведеного, не применшуючи значення необхідності дотримання процесуальних норм, їх порушення повинно бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за умови, якщо останнє за своєю суттю є необґрунтованим та/або незаконним й підлягало би скасуванню чи зміні навіть за відсутності вказаної підстави.

У цьому контексті також варто звернути увагу на такий передчасний підхід, який використаний у постанові від 11.04.2018 року у справі № 826/5575/17 та зводиться до наступного: норми процесуального права мають пріоритет над нормами матеріального права.

Висновок про необхідність застосування принципу "первинності матеріальних норм над процесуальними нормами" судами для вирішення адміністративних спорів підтверджується, зокрема, положеннями частини другої статті 350 КАС України, яка встановлює, що не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

Процесуальні норми є вторинними в порівнянні з матеріальними, оскільки призначення процесуальних норм полягає в забезпеченні реалізації матеріальних норм. Це означає, що характер, зміст і призначення процесуальних норм, які складають зміст процесуального права (має на меті забезпечення організаційної діяльності із застосування норм матеріального права), підпорядковані вимогам матеріальних норм і тому обумовлюються ними та є похідними від них.

ІІ. Скарга є лише формою захисту порушеного права особи, яка подає таку скаргу, тобто, суб'єкт приватного права може реалізувати своє конституційне право на подання письмового звернення у формі скарги до суб'єкта владних повноважень лише у випадку доведення (надання доказів) цьому суб?єкту владних повноважень, що неправомірними рішеннями, дією або бездіяльністю (об'єкт скарги) безпосередньо порушено права такого заявника (особи, що звернулася зі скаргою).

У взаємовідносинах суб`єкт приватного права, який звертається із зверненням до суб`єкта владних повноважень, слід виходити з безумовного обов`язку суб`єкта владних повноважень (за винятком, зокрема, судів, для яких встановлений окремий порядок розгляду звернень у формі позовних заяв, скарг тощо) розглянути відповідне звернення та прийняти вмотивоване рішення на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Такий висновок ґрунтується на наступних положеннях Конституції України: усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (стаття 40); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України (справа про поширення відомостей) від 10 квітня 2003 року № 8-рп/2003 питання практичної реалізації громадянами цих прав регулюються, зокрема, Законом України "Про звернення громадян", який забезпечує їм можливість брати участь в управлінні державними і громадськими справами, впливати на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, відстоювати свої права і законні інтереси та поновлювати їх у разі порушення шляхом викладення в письмовій або усній формі пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) і скарг. Водночас, наявність у зверненнях завідомо неправдивих відомостей може передбачати дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законодавством. До того ж стаття 27 Закону України "Про звернення громадян" передбачає порядок відшкодування особою витрат у зв`язку з перевіркою звернень, які містять завідомо неправдиві відомості.

У іншому рішення (справа про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виборів Президента України) від 19 жовтня 2009 року № 26-рп/2009 Конституційний Суд України звертає увагу на те, що гарантоване статтею 40 Конституції України право на звернення відповідно до імперативних вимого статті 64 Основного Закону не може бути обмежене навіть в умовах воєнного або надзвичайного стану. У цьому рішенні єдиний орган конституційної юрисдикції також робить висновок про неконституційність положень актів законодавства, які встановлюють обмеження стосовно реалізації конституційного права на звернення, зокрема, у формі скарг.

Частиною першою статті 1 Закону України "Про звернення громадян" передбачено право громадян України звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями.

Відповідно до статті 7 вказаного Закону звернення, оформлені належним чинним і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду.

При цьому частина восьма статті 16 цього Закону встановлює, що особливості розгляду скарг громадян на реєстраційні дії, відмову в державній реєстрації, бездіяльність державного реєстратора визначаються Законом України "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань".

Слід зазначити, що гарантії, встановлені Законом України "Про звернення громадян" поширюються і на юридичних осіб.

Такий висновок ґрунтується на положеннях статті 91 Цивільного кодексу України, згідно з якою юридична особа здатна мати такі ж цивільні права та обов'язки (цивільну правоздатність), як і фізична особа, крім тих, які за своєю природою можуть належати лише людині; цивільна правоздатність юридичної особи може бути обмежена лише за рішенням суду.

Крім того, існує уже сформована практика ЄСПЛ стосовно поширення гарантій фізичних осіб на юридичних осіб, зокрема, у праві звертатися до суду.

Право на звернення до ЄСПЛ зі скаргою про порушення прав, проголошених Конвенцією, закріплене в статті 34 Конвенції: "Суд може приймати заяви від будь-якої особи, неурядової організації або групи осіб, які вважають себе потерпілими від допущеного однією з Високих Договірних Сторін порушення прав, викладених у Конвенції або протоколах до неї. Високі Договірні Сторони зобов'язуються не перешкоджати жодним чином ефективному здійсненню цього права". Особами, які правомочні подати заяву про порушення своїх прав до Суду, є: 1) будь-яка фізична чи юридична особа може здійснити своє право на подання індивідуальної заяви незалежно від громадянства, місця проживання, громадянського стану, або правоздатності (рішення у справі Scozzari and Giunta v. Italy; № 39221/98, № 41963/98 "); будь-яка неурядова організація, у широкому розумінні цього слова, тобто за винятком тих організацій, що здійснюють урядові повноваження, може здійснювати право на подання заяви (рішення у справі Les saints monastиres c. Grиce; № 13092/87, № 13984/88 "). Разом з тим, не має права на подання заяви на підставі статті 34 Конвенції юридичні особи, що здійснюють урядові повноваження.

З огляду на це, висновок щодо необхідності скасування наказу Міністерства юстиції України, прийнятого на підстави висновку Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації, у зв'язку з недоведеністю скаржником права на звернення до Комісії, вважаю передчасним. Оскільки судами попередніх інстанцій встановлено, що скарга, подана до Комісії, вцілому за формою відповідає вимогам закону (викладена письмово, містить обставини, на які скаржник посилається як на підставу своїх вимог, додано до скарги перелік договорів емфітевзису та інші докази), тому обставини, викладені в скарзі (в тому числі, щодо порушення прав скаржника), мали перевірятися вже в ході її розгляду по суті. Це, в свою чергу, виключає можливість відмови Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації у прийнятті та розгляді скарги по суті, оскільки така скарга по формі відповідає вимогам закону.

ІІІ. Суд має право втручатися у компетенцію суб?єкта владних повноважень та скасовувати його рішення (за результатами розгляду відповідної скарги), встановивши, що цей суб?єкт не зібрав достатніх доказів на підтвердження того, що право скаржника порушено.

Суд втрутився у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень встановивши замість такого суб`єкта два наступні факти:

1. скаржник під час звернення із скаргою належним чином не підтвердив факт порушення свого права (не додав до скарги необхідні документи);

2. подана скарга не відповідає вимогам частини п'ятої статті 37 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень").

Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 14.12.2011 № 19-рп/2011 права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії.

Відповідно до статті 7 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" Міністерство юстиції України забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації прав; організовує роботу, пов'язану із забезпеченням діяльності з державної реєстрації прав; здійснює контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації прав, у тому числі шляхом проведення моніторингу реєстраційних дій відповідно до цього Закону та приймає обов'язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом; розглядає скарги на рішення, дії або бездіяльність державних реєстраторів, суб'єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України та приймає обов'язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом.

Компетенція Міністерства юстиції України та Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації була досліджена, зокрема, у справі № 910/8424/17 (постанова Великої Палати від 11 квітня 2018 року). Компетенція цього суб`єкта владних повноважень охоплює право приймати рішення стосовно законності вчинення реєстраційних дій та визначенні факту виникнення та припинення права власності суб`єкта на конкретний об`єкт.

Згідно з позицією Верховного Суду України, викладеній у постанові від 14 березня 2017 року у справі № 800/323/16, суд не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями відповідності прийняття ним рішень (вчинення дій), передбаченими частиною третьою статті 2 КАС України , підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані законом відповідному суб`єкту владних повноважень.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, як дискреційні повноваження слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Відповідно до позиції Верховного Суду, яка сформована у постановах від 13 лютого 2018 року у справі № 361/7567/15-а, від 07 березня 2018 року у справі № 569/15527/16-а, від 20 березня 2018 року у справа №461/2579/17, від 20 березня 2018 року у справі №820/4554/17, від 03 квітня 2018 року у справі №569/16681/16-а та від 12 квітня 2018 року справа № 826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними); відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України , адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за визначеними критеріями; завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади; принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно - дискреційних повноважень; оскільки єдиним критерієм здійснення правосуддя є право, завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності; перевірка доцільності не відповідає компетенції адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства; адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.

Згідно з позицією, що міститься у Науковому висновку щодо меж дискреційного повноваження суб'єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією (підготовлений на підставі Доручення Голови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду), критеріями судового контролю за реалізацією дискреційних повноважень є: критерії перевірки діяльності публічної адміністрації, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України, зокрема, мета, з якою дискреційне повноваження надано, об'єктивність дослідження доказів у справі, принцип рівності перед законом, безсторонність; публічний інтерес, задля якого дискреційне повноваження реалізується; зміст конституційних прав та свобод особи; якість викладення у дискреційному рішенні доводів, мотивів його прийняття

Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно з якою національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі "Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру" (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); рішення у справі "Брайєн проти Об'єднаного Королівства" (Bryan v. the United Kingdom); рішення у справі "Путтер проти Болгарії" (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами ЄСПЛ виробив позицію, за якою за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди мають проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питання правового спору (рішення у справі "Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки" (Druzstevni Zalozna Pria and others v. the Czech Republic № 72034/01); рішення у справі "Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру" (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04).

Таким чином, суб`єкт владних повноважень повинен мотивувати своє рішення (висновок) і суд має право контролювати обґрунтованість такого рішення.

У зв'язку з цим, не можу погодитись з позицію, викладеній у постанові від 11.04.2018 року у справі № 826/5575/17, щодо втручання у дискреційні повноваження Міністерства юстиції України та Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації, що, зокрема, виражається у прийнятті судом замість цих суб?єктів владних повноважень рішення про відсутність у скаржника права на звернення у формі скарги до уповноваженого органу.

Вважаю, що у цій справі необхідно було прийняти рішення про часткове задоволення касаційної скарги, скасування рішень судів попередніх інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції, оскільки суди, втрутившись у дискреційні повноваження Міністерства юстиції України та Комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації, тим не менш, не перевірили оскаржувані рішення та дії суб'єктів владних повноважень на відповідність їх критеріям, передбаченим частиною третьою статті 2 КАС України, обмежившись встановленням факту процедурного порушення.

Суддя Верховного Суду Я.О. Берназюк