Постанова

від 03.05.2018 по справі 389/2567/17(2-а/389/155/17)

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

03 травня 2018 рокусправа № 389/2567/17(2-а/389/155/17)

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючий суддя: Шлай А.В.

судді: Круговий О.О. Прокопчук Т.С.

за участю секретаря судового засідання: Горшков В.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Знам'янської міської ради Кіровоградської області на рішення Знам'янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 26.12.2017 року (суддя Український В.В.) в адміністративній справі № 389/2567/17(2-а/389/155/17) за позовом Приватного підприємства "Орбіта" до Знам'янської міської ради Кіровоградської області, треті особи: Тишкевич Наталя Миколаївна, Грінченко Ігор Григорович про скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

Приватне підприємство Орбіта звернулося до суду із позовом про визнання протиправним та скасування рішення Знам'янської міської ради Кіровоградської області від 21.04.2017 року № 816 Про звернення Знам'янської міської ради щодо необхідності скасування рішення виконавчого комітету від 06.04.2017 № 105 Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування м. Знам'янка в частині п.2 про скасування рішення виконавчого комітету Знам'янської міської ради від 06.04.2017 № 105 Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування м. Знам'янка . В обґрунтування позову зазначалось про те, що спірне рішення № 816 є незаконним, таким що не відповідає вимогам чинного цивільного та автотранспортного законодавства, а також Конституції України та п.15 ст. 59 Закону України Про місцеве самоврядування , порушує права ПП Орбіта , як юридичної особи-перевізника, яким було подано на погодження та належним чином обґрунтовано вартість разового проїзду одного пасажира на міських автобусних маршрутах загального користування м. Знам'янка у розмірі 5.00 грн. Внаслідок скасування рішення №105 порушено як умови адміністративного договору, так і порядок погодження тарифів на перевезення передбачені ч. 2 ст. 28 Законі України Про місцеве самоврядування в Україні .

Постановою Знам'янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 26 грудня 2017 року позов задоволено.

На зазначене рішення суду першої інстанції Знам'янською міською радою Кіровоградської області подана апеляційна скарга. Скаржник, посилаючись на порушення норма матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржену постанову та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

Доводи скаржника:

- висновки суду першої інстанції про необґрунтованість спірного рішення № 816 спростовуються як змістом самого рішення № 816, так і наявними у справі письмовими доказами;

- судом першої інстанції проігноровані доводи відповідача про те, що спірним рішенням № 816 права позивача не порушуються, оскільки останній з травня 2017 року по

даний час не звертався до виконавчого комітету Знам'янської міської ради щодо встановлення обґрунтованого тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування;

- висновок суду першої інстанції про те, що рішення № 105 від 06 квітня 2017 року Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування м. Знам'янка є регуляторним і при його прийнятті порушені вимоги Закону України Про засади державної регуляторної політики є помилковим, оскільки рішенням № 816 скасовано рішення № 105 з інших підстав.

У відзиві на апеляційну скаргу третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Тишкевич Н.М. підтримала вимоги апеляційної скарги.

Від інших учасників процесу відзиви на апеляційну скаргу до суду апеляційної інстанції не надходили.

У судове засідання, призначене на 03 травня 2018 року, сторони та терті особи не прибули, уповноважених представників не направили.

Від представника позивача адвоката Майнард Н.О. 02 травня 2018 року надійшло письмове клопотання про розгляд справи без його участі.

Скаржник (відповідач по справі) належним чином повідомлений про день, місце і час розгляду справи, до суду уповноваженого представника не направив, про причини неприбуття не повідомив.

Від третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Грінченко І.Г. 24 квітня 2018 року на адресу суду апеляційної інстанції надійшла телефонограма про розгляд справи без його участі.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Тишкевич Н.М., належним чином повідомлена про день місце і час розгляду справи, до суду не прибула, уповноваженого представника не направила.

Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2018 року апеляційне провадження за апеляційною скаргою Знам'янської міської ради відкрито.

Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року розгляд апеляційної скарги призначений у судовому засіданні на 17 квітня 2018 року.

У судове засідання 17 квітня 2017 року представник позивача не прибув, надавши клопотання про відкладення розгляду справи у зв'язку із перебуванням уповноваженого представника - адвоката Майнард Н.О. у закордонному відрядженні.

У судове засідання 25 квітня 2017 року представник позивача не прибув, надавши клопотання про відкладення розгляду справи у зв'язку із перебуванням уповноваженого представника - адвоката Майнард Н.О. у закордонному відрядженні.

Зважаючи на чергову неявку представника позивача у судове засідання 03 травня 2018 року, та наявність клопотань про розгляд справи без участі позивача, третьої особи Грінченко І.Г., колегія суддів дійшла висновку про можливість розгляду справи за відсутності учасників процесу, які належним чином повідомлені про день, місце і час розгляду справи, що відмови дає приписам статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України.

Здійснюючи перевірку оскарженого рішення суду першої інстанції, колегія суддів керується приписами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватись на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні

норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини у справі:

Рішенням виконавчого комітету Знам'янської міської ради Кіровоградської області від 06.04.2017 № 105 встановлено тарифи на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування м. Знам'янка, що здійснюються у звичайному режимі руху та режимі руху маршрутного таксі в розмірі 5,00 грн. за одну поїздку, в тому числі для ПП Орбіта . Вказане рішення прийнято на підставі зведеного розрахунку вартості разового проїзду одного пасажира на міських автобусних маршрутах загального користування по місту та економічного обґрунтування введення нового тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування міста (а.с. 18-20, 22-27), дане рішення винесено у відповідності до повноважень Виконавчого комітету Знам'янської міської ради передбаченого п. б) п.п.1 ст. 27 та п. 6 ст. 59 ЗУ Про місцеве самоврядування крім того повноваження виконавчого комітету стосовно регуляторної політики в сфері господарської діяльності передбачені ЗУ " Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Рішенням Знам'янської міської ради Кіровоградської області від 21.04.2017 № 816 скасоване рішення виконавчого комітету ради від 06.04.2017 № 105 Про встановлення тарифу на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування м. Знам'янка на підставі звернення Знам'янської міської ради до міського голови С. Філіпенка про необґрунтованість підвищення тарифів, неналежну якість надання послуг та невеликими доходами громадян. Вказаним рішенням вирішено створити депутатську комісію для оцінки обґрунтування зміни тарифів на послуги перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах та встановлення економічно обґрунтованих тарифів (а.с. 16). Дане рішення було оприлюднене на сайті газети Знам'янські вісті 05.05.2017 року (а.с. 21). Висновком тимчасової контрольної комісії для оцінки обґрунтування зміни тарифів на послуги перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах та встановлення економічно обґрунтованих тарифів від 21.12.2017 року встановлена відсутність підстав для збільшення тарифів на послуги перевезення пасажирів та рекомендовано перерахувати вказані тарифи в сторону їх зменшення.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Знам'янська міська рада, скасовуючи рішення виконавчого комітету від 06.04.2017 № 105 не обґрунтувала підстави такого скасування, не визначила в чому саме полягає невідповідність рішення виконкому Конституції чи законам України, не посилалась на підставу такого скасування. Суд також вказав на те, що рішення Виконавчого комітету Знам'янської міської ради №105 від 06 квітня 2017 року являється регуляторним актом , а у відповідності до положень Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності зазначено вичерпний перелік підстав скасування, зупинення, перегляду чи визнання неконституційним даного регуляторного акта.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне:

Відповідно до статті 19 Конституції України органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 9 статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні передбачено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Згідно частини першої статті 11 цього ж Закону виконавчими виконавчим органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад міської ради є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радою виконавчі органи.

Відповідно до підпункту 2 пункту а частини першої статті 28 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні до відання виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, встановлення в порядку і

межах, визначених законом, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньо будинкових систем), які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг), транспортні та інші послуги.

Зважаючи на те, що встановлення тарифу на транспорті послуги (перевезення) належить до власних (самоврядних) повноважень виконавчого комітету міської ради, прийняте ним рішення з цього питання може бути скасовано відповідною радою.

Щодо обґрунтованості спірного Рішення № 816.

Як вбачається зі змісту спірного Рішення № 816, підставою для його прийняття стало звернення депутатів Знам'янської міської ради Тишкевич Н., Гурова С., Майборода Ю., Мороз А., Грінченко І., Данасієнко Н., Пастух К., Контратьєва Р. з приводу необґрунтованого встановлення виконавчим комітетом Знам'янської міської ради тарифу на перевезення пасажирів у розмірі 5 грн., що підтверджується висновком Громадської ради при Знам'янському виконкомі , які були проігноровані Виконавчим комітетом при прийнятті Рішення № 105. Депутати також наполягали на створенні депутатської комісії для оцінки обґрунтування зміни тарифів на послуги перевезення пасажирів, доручивши їй розробити новий нормативний механізм нарахування тарифів на перевезення на засадах прозорості, об'єктивної економічної обґрунтованості та з урахуванням прийнятних умов проїзду для всіх категорій пасажирів ( а.с.16,17).

Таким чином, у спірному Рішенні № 816 наведено обґрунтування підстав для розгляду питання, за результатом якого і було прийнято зазначене Рішення. При цьому, Знам'янська міська рада керувалась статтею 26 Закону України Про місцеве самоврядування , яка визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад. Пунктом 15 частини першої цієї статті передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.

При вирішенні питання, чи відносяться рішення виконавчого комітету місцевого самоврядування про встановлення тарифів на транспорті послуги до категорії регуляторних актів, колегія суддів враховує висновок щодо застосування норм права, викладений в постанові Верховного Суду від 31.01.2018 року у справі № К/9901/1428/18, (N 490/2099/15-а), який полягає у наступному:

Статтею 1 Закону України від 11 вересня 2003 року N 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон N 1160-IV) визначено, що регуляторний акт це: - прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; - прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом; - регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган

місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти; - регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Надаючи правовий аналіз зазначеній нормі, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення про встановлення тарифів на перевезення населення міськими підприємствами-перевізниками в автобусах за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, оскільки він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на перевезення населення.

Рішенням Виконавчого комітету № 105 Знам'янської міської ради Кіровоградської області встановлено для Приваткого підприємства Орбіта , фізичних осіб-підприємців ОСОБА_11 та ОСОБА_12 тариф на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування м. Знам'янка, що здійснюються у звичайному режимі руху та режимі руху маршрутного таксі в розмірі 5,00 грн. за одну поїздку.

Отже, зазначене Рішення № 105 є регуляторним актом, яке повинно було розроблятися, розглядатися, прийматися та оприлюднюватися у порядку, встановленому Законом України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , як це прямо передбачено частиною 12 статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні .

Здійснення державної регуляторної політики органами та посадовими особами місцевого самоврядування визначені Розділом УІ Закону № 1160-IV (статті 31-38). Статтею 36 цього закону передбачено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Крім того, статтею 6 Закону N 1160-IV передбачено, що громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право: - подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; - у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; - подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; - бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; - самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;

- одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Як вбачається зі змісту Рішення № 105 від 06.04.2017 року, при його прийнятті Виконавчим комітетом Знам'янської міської ради не була дотримана процедура, визначена Законом № 1160-ІУ, оскільки відомості про здійснення аналізу регуляторного впливу та оприлюднення проекту регуляторного акта відсутні.

Зважаючи на те, що скасування рішення виконавчого комітету є виключною компетенцією відповідної ради, колегія суддів вважає правомірним прийняття Знам'янською міською радою Кіровоградської області Рішення № 816.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції врахував правовий висновок, викладений у Рішенні Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16.04.2009 року.

Так, Конституційний Суд України вирішив, що в аспекті конституційного подання положення частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР (з наступними змінами) стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Крім того, Конституційний Суду України у Рішенні № 7-рп/2009 зазначив, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Однак, до спірних правовідносин, які розглядались судом, застосуванню підлягають положення частини 12 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні (яка залишилась поза межами конституційного розгляду) та положення Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності .

Отже, наведене судом першої інстанції нормативне обґрунтування підстав для задоволення позову не відповідає обставинам справи та є помилковим.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю і ухвалити нове судове рішення.

Згідно пункту 3 частини 1 статті 317 цього ж Кодексу підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення є невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.

Керуючись статтями 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Знам'янської міської ради Кіровоградської області - задовольнити.

Постанову Знам'янського міськрайонного суду Кіровоградської області від 26 грудня 2017 року в адміністративній справі № 389/2567/17 (2-а/389/155/17) - скасувати та ухвалити нове рішення.

У задоволенні позову Приватного підприємства Орбіта до Знам'янської міської ради Кіровоградської області про визнання протиправним та скасування рішення № 816 від 21.04.2017 року - відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови викладено 15 травня 2018 року.

Головуючий суддя: А.В. Шлай

Суддя: О.О. Круговий

Суддя: Т.С. Прокопчук