Постанова

від 31.05.2018 по справі 821/1636/17

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 травня 2018 р.м.ОдесаСправа № 821/1636/17

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Попов В.Ф.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді - доповідача - Стас Л.В.

суддів - Турецької І.О., Косцової І.П.,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року по справі за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, третя особа: фермерське господарство "Євдокія", про визнання протиправними дії та зобов'язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 (далі - позивачі) звернулись з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області (далі - відповідач), третя особа: фермерське господарство "Євдокія", в якому просили визнати протиправною відмову відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок в розмірі земельної частки (паю), розташованих на території Горностаївської селищної ради Горностаївського району Херсонської області, із земель, що перебувають у користуванні ФГ "Євдокия" на правах оренди.

Також позивачі просили зобов'язати відповідача включити земельну ділянку на території Горностаївської селищної ради Горностаївського району Херсонської області, кадастровий номер: НОМЕР_1, що перебуває у користуванні ФГ "Євдокия", до переліку земельних ділянок, які можуть бути передані в межах норм безоплатної приватизації на території Херсонської області та зобов'язати відповідача повторно розглянути питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок в розмірі земельної частки (паю), розташованих на території Горностаївської селищної ради Горностаївського району Херсонської області із земель, що перебувають у користуванні ФГ "Євдокия" на правах оренди.

В обґрунтування позовних вимог зазначали, що ГУ Держгеокадастру у Херсонській області було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, що не передбачені законодавством, зокрема, у зв'язку з невідповідністю місця розташування об'єкта вимогам законів та невключенням земельної ділянки до переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації. На думку позивача, такі підстави відмови не передбачені Земельним кодексом України та іншими законами, а тому відмова є протиправною.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року позов ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 - задоволений частково.

Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області у наданні ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок в розмірі земельної частки (паю), розташованих на території Горностаївської селищної ради Горностаївського району Херсонської області із земель, що перебувають у користуванні фермерського господарства "Євдокия" на правах оренди.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області прийняти рішення про надання ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок в розмірі земельної частки (паю), розташованих на території Горностаївської селищної ради Горностаївського району Херсонської області із земель, що перебувають у користуванні фермерського господарства "Євдокия" на правах оренди.

В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

В апеляційній скарзі, ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року - скасувати, та прийняти нове - про відмову в задоволенні позову. В обґрунтування апеляційної скарги відповідач зазначає про те, що ст. 118 Земельного кодексу України, якою визначений вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є відсилочною. У зв'язку з цим апелянт вважає, що судом безпідставно не застосовано до спірних правовідносин постанову Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 р. № 413, якою затверджено Стратегію удосконалення механізму управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної форми власності та розпорядження ними. Апелянт зазначає, що виходячи з приписів ст. 23 Закону України Про землеустрій наведений нормативний акт є обов'язковим для виконання всіма суб'єктами землеустрою.

У відзиві на апеляційну скаргу, представник позивачів просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін. Доводи апеляційної скарги заперечує, та наголошує на тому, що протиправна відмова відповідача суперечить ст. 14 Конституції України, згідно з якою право власності на землю гарантується, і це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону, а також норм Земельного кодексу України.

Колегія суддів, заслухавши доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 є членами фермерського господарства "Євдокия". Засновником та головою фермерського господарства є ОСОБА_4

28 грудня 2012 року ОСОБА_4 було укладено договір оренди землі з Горностаївською селищною радою, згідно якого він отримав в платне користування строком на 49 років земельну ділянку загальною площею 15,0 га за межами населеного пункту із земель сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства.

Згідно зі статутом ФГ "Євдокия" зазначений договір оренди землі став підставою для створення цього фермерського господарства.

05 січня 2017 року ОСОБА_4, голова ФГ "Євдокия" та орендар зазначеної земельної ділянки, кадастровий номер: НОМЕР_1, надав згоду на приватизацію цієї земельної ділянки шляхом передачі її у приватну власність членам ФГ "Євдокия" у розмірі земельної частки (паю).

У жовтні 2016 року позивачі звернулися до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок членам фермерського господарства в розмірі земельної частки (паю) для ведення фермерського господарства, розташованих на території Горностаївської сільської ради Горностаївського району Херсонської області, яка була повернута заявника для усунення недоліків.

Усунувши недоліки позивачі повторно звернулися із відповідними заявами до відповідача, проте листами від 29.06.2017 № Л-6917/0-2274/6-17, 12.07.2017 №№ Л-7571/0-2516/6-17 та Л-7573/0-2515/6-17, адресованими, відповідно, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, управлінням Держгеокадастру було відмовлено у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок.

В обґрунтування відмови, управління Держгеокадастру посилалося на невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативних актів. Крім того, у листі від 29.06.2017 № Л-6917/0-2274/6-17 на ім'я ОСОБА_1 відповідач вказував на те, що відповідно до Стратегії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої Постановою КМУ № 413, Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації, повинні формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яку можливо передати в межи норм безоплатної приватизації на території відповідної області не більше 25 відсотків від площі земельних ділянок, право оренди на які було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу. Земельна ділянка, яку ОСОБА_1 бажаєте отримати у власність для ведення фермерського господарства, не увійшла до вищезазначеного переліку.

Вважаючи відмову відповідача протиправною, позивачі звернулися до суду з даним позовом.

Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що відмовляючи позивачам у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок, ГУ Держгеокадастру у Херсонській області не було наведено обґрунтованих підстав, передбачених п. 7 ст. 118 ЗК, а посилання на невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та норми Постанови КМУ № 413 є протиправним.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування норм матеріального та процесуального права, колегія суддів виходить із наступного.

Правовідносини у сфері земельних відносин регулюються Земельним кодексом України, Законом України "Про фермерське господарство" Законом України "Про землеустрій" та іншими нормативними актами.

Відповідно до ст. 13 Закону України "Про фермерське господарство", ст. 32 ЗК України - членам фермерських господарств передаються безоплатно у власність надані їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради.

Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Згідно матеріалів справи в оскаржуваному рішенні ГУ Держгеокадастру в Херсонській області не наведено жодної з підстав, передбачених ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, за яких позивачам було відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства. А тому, на думку колегії суддів, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок є незаконною.

Щодо доводів апелянта із посиланням на Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413, то в даному документі передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області; щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок; надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції; враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян. Для реалізації Стратегії передбачено розроблення проектів нормативно-правових актів.

Разом з тим, у зв'язку із затвердженням даної Стратегії зміни до Земельного кодексу України не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскільки порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, зокрема, порядок одержання дозволу на розроблення проекту землеустрою, врегульовано безпосередньо Земельним кодексом України, посилання відповідача на постанову Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413, як на підставу для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, є неправомірним.

Стосовно доводів апеляційної скарги щодо втручання суду у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, колегія суддів зазначає наступне.

На законодавчому рівні поняття дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення (постанова Вищого адміністративного суду України від 16.06.2015 у справі № К/800/6863/15, від 29.11.2016 № К/800/17306/16, № К/800/17393/16 від 29.09.2016, № К/800/13317/15 та від 17.12.2015 № К/800/32134/15).

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку (постанова Вищого адміністративного суду України від 17.12.2015 у справі №К/31204/15).

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність, регламентовано ч. 9 ст. 118 ЗК України.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду ( ч. 10 ст. 118).

Враховуючи положення ч.3 ст.105, ч.2 ст.162 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, діючій до 15 грудня 2017 року), захист прав у сфері публічно-правових відносин можливий у спосіб зобов'язання відповідача прийняти певне рішення чи зобов'язання вчинити певні дії.

При цьому, слід зазначити, якщо відмова відповідного органу визнана судом протиправною, а іншого варіанту поведінки у суб'єкта владних повноважень за законом не існує, то суд має право зобов'язати такий орган влади вчинити конкретні дії, які б гарантували захист прав і свобод позивача. Отже, застосування судами зазначеного способу захисту права не можливо вважати втручанням у дискреційні повноваження Комісії.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен видати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними. Тому ці доводи апеляційної скарги суд відхиляє.

В силу ч. 4 ст. 55 Конституції України кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Таким чином, особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачений нормою матеріального права або може скористатися можливістю вибору між декількома способами захисту, якщо це не заборонено законом.

Надаючи правову оцінку належності обраного судом способу захисту, слід зважати й на його ефективність з точки зору ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі Чахал проти Об'єднаного Королівства (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

Таким чином, суть цієї статті зводиться до вимоги надати заявникові такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави - учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов'язань. Крім того, Суд указав на те, що за деяких обставин вимоги ст. 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.

Стаття 13 вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності небезпідставної заяви за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі Афанасьєв проти України від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).

Отже, ефективний засіб правого захисту у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.

Відповідно до ст. 242 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За змістом ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

При цьому апеляційна скарга не містить посилань на обставини, що передбачені ст. ст. 317-319 КАС України , за яких рішення суду підлягає скасуванню.

Керуючись ст. ст. 308, 315, 316, 321, 322, 325, КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області - залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року по справі за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, третя особа: фермерське господарство "Євдокія", про визнання протиправними дії та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення

Дата складення повного судового рішення 31.05.2018р.

Суддя - доповідач :

Судді: