Постанова

від 19.06.2018 по справі 820/5143/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 червня 2018 року

м. Київ

справа №820/5143/17

адміністративне провадження №К/9901/49106/18

К/9901/49233/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Стародуба О.П., Мороз Л.Л.,

розглянувши в письмовому провадженні адміністративну справу за касаційними скаргами Харківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №76 Харківської міської ради Харківської області та Харківської міської ради на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року (суддя Бабаєв А.І.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року (головуючий суддя Подобайло З.Г., судді: Григоров А.М., Тацій Л.В.) у справі №820/5143/17 за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області до Харківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №76 Харківської міської ради Харківської області, треті особи: Харківська міська рада, Управління освіти адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради, про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду, -

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2017 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі - позивач, ГУ ДСНС у Харківській області) звернулося в суд з позовом про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю) шляхом повного зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, експлуатацію будівлі Харківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №76 Харківської міської ради Харківської області, за адресою: м. Харків, вул. Герцена, буд. 17 (далі - відповідач, Школа), у зв'язку з чим зобов'язати Харківську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів №76 Харківської міської ради Харківської області негайно припинити використання цієї будівлі з метою проведення будь якої діяльності, не пов'язаної з усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, з покладенням на Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області обов'язку щодо забезпечення виконання цього рішення, в частині здійснення державного нагляду (контролю) за усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей; рішення суду про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю) звернути до негайного виконання.

В обґрунтування своїх вимог посилалося на те, що в ході проведення перевірки встановлено ряд порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, у зв'язку з чим на підставі частини сьомої статті 7 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі - Закон №877) застосування заходів реагування можливе лише за рішенням адміністративного суду.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року, адміністративний позов задоволено у повному обсязі у спосіб, визначений позивачем.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України №643-р від 20 вересня 2017 року "Деякі питання державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", наказу №100 від 27 вересня 2017 року "Про проведення позапланових перевірок об'єктів", посвідчення на проведення перевірки №162 від 9 жовтня 2017 року Новобаварського районного відділу у м. Харкові Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області, була проведена позапланова перевірка додержання (виконання) вимог законодавства у сфері (з питань) техногенної та пожежної безпеки у Харківській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів №76 Харківської міської ради Харківської області за адресою: м. Харків, вул. Герцена, буд. 17.

За результатами перевірки складено акт №170 від 19 жовтня 2017 року щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, в якому встановлено, що будівля Школи експлуатується з порушеннями вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, а саме:

1. Приміщення школи не обладнані автоматичними системами протипожежного захисту (системою пожежної сигналізації, системою оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей) (Розділ V глава 1 "Правила пожежної безпеки в Україні", далі - ППБУ).

2. Не проведено вогнезахисну обробку дерев'яних конструкцій учбового корпусу (Розділ III глава 2, п. 2.5 ППБУ).

3. Будівлю школи не обладнано пристроєм захисту від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 "Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд" (Розділ IV глава 1 п. 1.21 ППБУ).

4. Внутрішній протипожежний водогін знаходиться в непрацездатному стані (Розділ IV глава 2 п. 2.2 ППБУ).

5. Приміщення електрощитової не відокремлено протипожежними дверима відповідно до вимог ДБН В. 1.1-7-2002 "Пожежна безпека об'єктів будівництва" (Розділ IV глава 1 п. 1.24 ППБУ).

Задовольняючи позов, суди виходили з того, що позивач у даній справі є органом, який здійснює прогнозування імовірності виникнення надзвичайних ситуацій, визначає показники ризику та здійснює районування підвідомчій йому території щодо ризику виникнення надзвичайних ситуацій.

Суди дійшли висновку, що подальша робота об'єкта відповідача з виявленими порушеннями створює реальну та невідворотну загрозу життю та здоров'ю людей. Не усунення виявлених перевіркою порушень прямою дією впливає на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що спричинить загрозу життю та здоров'ю людей, оскільки впливає: на своєчасність виявлення надзвичайної ситуації, пожежі; на ліквідацію пожежі, надзвичайної ситуації та ліквідації її наслідків; на евакуацію людей та їх захисту від наслідків пожежі, надзвичайної ситуації, на забезпечення всіх осіб, що знаходяться в будівлі індивідуальними засобами захисту органів дихання і шкіри, тощо.

При цьому, суди зазначили, що часткове усунення порушень із зазначенням щодо усунення решти не є підставою для відмови в позові, оскільки відповідно до долучених відповідачем матеріалів основна низка виявлених порушень усунута не була.

Також апеляційний суд зазначив, що суперечність акту перевірки стану готовності Харківської загальноосвітньої школи І-III ступенів №76 Харківської міської ради Харківської області до 2017/2018 навчального року та Акту, який став підставою для звернення позивача до суду, не є предметом розгляду в даній справі.

Отже, підставою для задоволення позову стало те, що відповідачем не усунуті в повному обсязі порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які встановлені Актом перевірки.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Харківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №76 Харківської міської ради Харківської області та Харківська міська рада подали касаційній скарги, в яких, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, неповне з'ясування судами обставин справи, просять:

Школа - скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову в позові.

Харківська міська рада - скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Касаційна скарга Школи обґрунтована тим, що значна кількість порушень вказаних в акті №170 вже були ліквідовані, і на час розгляду справи залишилися неусуненими два порушення, які мають тривалий час існування, але виникнення надзвичайних ситуацій не спричинили, раніше не розцінювалися органом державного нагляду як реальна загроза життю і здоров'ю людей. Школою вжито заходи, які попереджають настання реальної загрози життю і здоров'ю людей від пожежі, оскільки усунуто обставини, які можуть призвести до займання і розповсюдженню вогню, що свідчить про добросовісність намірів відповідача щодо усунення порушень вимог чинного законодавства. З цих підстав Школа зазначає, що судами необґрунтовано встановлено факт існування реальної явної і очевидної небезпеки, що є підставою для застосування виключного заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі Школи.

Касаційна скарга Харківської міської ради обґрунтована тим, що наявність реальної загрози життю та здоров'ю людей слід пов'язувати з обставинами, які можуть призвести до займання, розповсюдженню вогню, виникненню аварій (катастроф) та з впливом небезпечних факторів, які породжують вказані явища. Проте, позивачем докази об'єктивної здатності цих порушень закону спричинити шкоду життю і здоров'ю людини не надані. Судами не надано оцінки акту перевірки стану готовності Школи до 2017/2018 навчального року, а посилання що він не є предметом перевірки, порушує принцип офіційного з'ясування всіх обставин справи та критеріям повноти та всебічності з'ясування обставин справи, які доводять обґрунтованість судового рішення. Судами не встановлено чи виносився припис щодо усунення порушень, чи встановлювали терміни їх усунення, а також чи настали ці терміни на момент звернення позивача до суду. Скаржник вказує на усунення Школою виявлених порушень шляхом укладення низки Договорів, які надавалися судам і наявні в матеріалах справи. У зв'язку з чим, на думку ради, обраний судом захід реагування не відповідає критеріям законності і пропорційності та способу захисту публічного інтересу, не є співрозмірним до мети його застосування та порушує справедливий баланс між інтересами відповідача і публічними інтересами, оскільки науковий процес не повинен бути зупинений та не повинно бути порушено право на освіту.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання ними норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга Школи підлягає частковому задоволенню, а касаційна скарга Ради - повному, з огляду на таке.

Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

З огляду на судові рішення, які є предметом касаційного перегляду, судами встановлено наявність компетенції ГУ ДСНС у Харківській області вирішувати питання щодо існування реальної загрози життю і здоров'ю людей та повноваження на звернення до суду з цим позовом. Враховуючи, що позивачем встановлені порушення, які не усунуті в повному обсязі, суди визнали обґрунтованими позовні вимоги та наявність підстав для їх задоволення у спосіб, що визначений позивачем.

Суд касаційної інстанції вважає, що такий висновок зроблений судами без з'ясування обставин, які можуть мати значення для правильного вирішення справи.

Так, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позивач у відповідності до Закону №877 та Кодексу цивільного захисту України є спеціально уповноваженим органом, який наділений відповідними повноваженнями державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, у тому числі повноваженнями застосування до суб'єктів господарювання певних заходів реагування.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон № 877-V.

Згідно з частиною п'ятою статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб'єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

Частиною сьомою статті 7 вказаного Закону встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Відповідно до пункту 12 частини першої статті 67 КЦЗ України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Відповідно до частини другої статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно з вимогами частини першої та другої статті 70 КЦЗ України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Виходячи з вищевикладеного, орган, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, у разі виявлення факту недотримання вимог пожежної безпеки, на підставі акту, складеного за результатами здійснених заходів (перевірок тощо), має право звернутися до суду із позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд.

При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі Школи до повного усунення порушень вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб є заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Судами першої та апеляційної інстанцій не з'ясовані обставини щодо того, які саме порушення були фактично усунуті Школою на час прийняття судом рішення, та з урахуванням цього не встановлено чи не усунуті порушення вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, створюють реальну загрозу життю та здоров'ю людей, а усунення цих порушень вимагає вжиття заходів реагування саме у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі відповідача.

Доречними є посилання Харківської міської ради, що при обранні виключного заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі Школи, позивачем як суб'єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Крім того не з'ясовано, чи видавався припис, розпорядження або інший розпорядчий документ щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду, хоча про існування такого зазначено в Акті перевірки №1 від 16 лютого 2018 року, а також у разі видання зазначеного документу, чи були відповідачем виконані вимоги у встановлений термін.

Таким чином, судами першої та апеляційної інстанцій не повно встановлені обставин справи, що мають значення для правильного вирішення спору.

При цьому, доводи скаржників щодо відсутності реальної загрози життю та здоров'ю людей, колегія суддів до уваги не приймає, оскільки такі доводи зводяться до переоцінки обставин, що виходить за межі касаційного перегляду.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; або суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Відповідно до частини четвертої наведеної статті, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Колегія суддів приходить до висновку, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, зокрема, судами не було встановлено обставин, які можуть мати значення для правильного вирішення справи та встановлено обставини, які не підтверджені належними і допустимими доказами, у зв'язку з чим справа підлягає направленню до суду першої інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду на підставі належних та допустимих доказів потрібно встановити обставини, на які звернуто увагу касаційним судом, та на підставі цього встановити наявність підстав та співмірність обраного заходу реагування тим порушенням, які виявлені та не усунуті. Судове рішення, на підставі встановлених обставин та зібраних доказів, повинно містити обґрунтування, чому суд приймає або відхиляє той чи інший доказ, надавши правову оцінку усім доводам сторін в межах заявленого позову.

Керуючись статтями 345, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Харківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №76 Харківської міської ради Харківської області задовольнити частково.

Касаційну скаргу Харківської міської ради задовольнити.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року у справі №820/5143/17 скасувати.

Справу №820/5143/17 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

О.П. Стародуб

Л.Л. Мороз ,

Судді Верховного Суду