Постанова

від 21.06.2018 по справі 804/8356/17

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

21 червня 2018 рокусправа № 804/8356/17

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючий суддя:                    Баранник Н.П.

           судді:                     Малиш Н.І. Щербак А.А.

за участю секретаря судового засідання: Комар Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі апеляційну скаргу Комунального закладу “СЕРЕДНЯ ЗАГАЛЬНООСВІТНЯ ШКОЛА №25” Кам'янської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2017 року у справі №804/8356/17 (суддя Жукова Є.О.) за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Комунального закладу “СЕРЕДНЯ ЗАГАЛЬНООСВІТНЯ ШКОЛА №25” Кам'янської міської ради про застосування заходів реагування,

ВСТАНОВИВ:

          Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2017 року адміністративний позов Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі позивач) задоволено, суд застосував заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) об'єкта, а саме: будівлі за адресою: Дніпропетровська обл., м. Кам'янське, вул. Воїнів-афганівців, 10 Комунального закладу “СЕРЕДНЯ ЗАГАЛЬНООСВІТНЯ ШКОЛА №25” Кам'янської міської ради (далі відповідач) до повного усунення порушень, шляхом заборони експлуатації та зобов'язання зупинити експлуатацію вищезазначеного об'єкта.

          Рішення суду мотивовано тим, що позивач перевіркою встановив порушення відповідачем вимог пожежної і техногенної безпеки, твердження позивача про існування обставин, що створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, обґрунтовані.

          Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу. В скарзі, посилаючись на не повне з'ясування судом обставин, що мають істотне значення для правильного вирішення спору, невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, неналежну оцінку судом доказів, порушення судом норм процесуального та матеріального права, відповідач просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2017 року та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.

          Відповідач стверджує, що суд першої інстанції розглянув справу у відсутність його представника, без належного повідомлення про дату та час судового засідання, чим порушив принципи змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з'ясування всіх обставин у справі. Окрім того, відповідач зазначає, що суд не врахував статус закладу освіти як суб'єкта господарювання та дію мораторію на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, встановлену Законом України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", що свідчить про відсутність підстав для проведення позапланової перевірки. Позапланова перевірка, здійснена позивачем, є протиправною і не може мати правових наслідків. Щодо виявлених позивачем порушень, відповідач вказав, що будівля школи збудована та введена в експлуатацію в 1993 році, і з часу введення будівлі в експлуатацію нове будівництво, її реконструкція, капітальний ремонт, технічне переоснащення, реставрація не здійснювались, а тому застосування у даному випадку ДБН В.2.5-56:2014, ДБН В.1.1-7:2016, про порушення яких зазначає позивач в акті перевірки, є безпідставним. Наполягає, що був позбавлений можливості надати суду першої інстанції докази часткового усунення порушень, що відображені в акті перевірки, тому надав такі докази суду апеляційної інстанції, які просить врахувати при винесенні рішення у справі.

          Сторони про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги були повідомлені у встановленому законом порядку.

          Від представників як позивача, так і відповідача надійшли клопотання про зупинення провадження у справі. Колегія суддів ухвалила відмовити у задоволенні клопотань позивача та відповідача про зупинення провадження у справі, оскільки в жодному з клопотань не наведено підстав та обставин, визначених ст. 236 КАС України, наявність яких дає право суду зупинити провадження у справі.

          Вивчивши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, враховуючи наступне.

          З приводу наведених відповідачем доводів про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що полягає у розгляді справи за відсутності відповідача без належного його повідомлення про призначене судове засідання, апеляційний суд зазначає наступне.

          Відповідно до п.3 ч. 3 ст.317 КАС України, порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо справу розглянуто адміністративним судом за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою апеляційну скаргу такою підставою.

          Наявні в матеріалах справи документи свідчать, що судом першої інстанції ухвалою від 13.12.2017 відкрито провадження у справі з призначенням судового засідання у приміщенні суду у м. Дніпрі на 22.12.2017 о 10.00 (а.с.2). Ухвала суду та судова повістка отримана КЗ “СЕРЕДНЯ ЗАГАЛЬНООСВІТНЯ ШКОЛА №25” Кам'янської міської ради 27.12.2017 (а.с.59-60), іншими засобами про час і місце судового засідання відповідач не повідомлявся.

          Отже, на час проведення судового засідання у даній справі відповідач не був повідомлений про дату, час і місце судового засідання. Розглядаючи справу за відсутності представника відповідача, суд першої інстанції не дотримався процесуальних вимог, що згідно п.3 ч.3 ст. 317 КАС України є обов'язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення незалежно від результатів вирішення справи.

          По суті спірних правовідносин, апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для застосування до відповідача за рішенням суду заходів реагування, про які просить позивач.

          Так, уповноваженим представником Кам'янського міського управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області було проведено позапланову перевірку Комунального закладу “СЕРЕДНЯ ЗАГАЛЬНООСВІТНЯ ШКОЛА №25” Кам'янської міської ради за адресою: Дніпропетровська обл., м. Кам'янське, вул. Воїнів-афганівців,10.

          За результатами перевірки складено акт №315 від 24.11.2017р. позапланової перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

          Перевіркою виявлено та в акті перевірки зафіксовано порушення нормативно-правових актів з пожежної і техногенної безпеки, які становлять загрозу життю та здоров'ю людей, а саме:

-          не обладнано приміщення закладу системою протипожежного захисту до ДБН В.2.5-56:2014 “Системи протипожежного захисту”, а саме: системою пожежної сигналізації, системою оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей (п. 7.2 таблиця А.1 додаток А, п. 4 таблиця Б.1 додаток Б Державні будівельні норми України “Системи протипожежного захисту” ДБН В.2.5-56:2014), що є порушенням п.1.2 глави 1 розділу V;

-          допускається знижування класу вогнестійкості елементів заповнення прорізів у протипожежних перешкодах, а саме: не забезпечено огороджувальні конструкції приміщення електрощитової протипожежними дверима з нормованою межею вогнестійкості (п. 6.31, таблиця 3 Державних будівельних норм України "Пожежна безпека об'єктів будівництва”, ДБН В.1.1-7:2016), що є порушенням п.2.3 глави 2 розділу II ППБУ;

-          не забезпечено всі евакуаційні виходи з будівлі евакуаційним освітленням, що є порушенням п.2.31 глави 2 розділу III ППБУ;

-          не забезпечено виходи на покрівлю через протипожежні двері з відповідною межею вогнестійкості (п. 8.6. Державних будівельних норм України “Пожежна безпека об'єктів будівництва”, ДБН В. 1.1-7:2016), що є порушенням п.2.3 глави 2 розділу III ППБУ;

-          стелажі в приміщенні сховища бібліотеки виконані з горючих матеріалів, що є порушенням пп.6 п.6 розділу VIII наказу Міністерства освіти і науки України від 15.08.2016 №974 “Про затвердження Правил пожежної безпеки дія навчальних закладів та установ системи освіти і науки України”;

-          не забезпечено вільне відкривання дверей евакуаційних виходів 2-го та 3-го поверхів старшої школи, що є порушенням п. 2.27, п. 2.37. глави 2 розділу III ППБУ;

-          грати на вікнах навчального закладу не розкриваються, не розсуваються, не знімаються, що є порушенням п. 14 розділу III наказу № 974;

-           не надано акт проведення прихованих робіт, прихованого прокладання незахищених проводів та захищених проводів (кабелів) з оболонками з горючих матеріалів під натяжною стелею в приміщенні актового залу, що є порушенням п. 1.12 глава 1 розділ IV ППБУ; п. 2, п. 5 розділ V наказу № 974;

-          не забезпечено приміщення навчального закладу відповідними знаками безпеки, що є порушенням п. 8 розділ II ППБУ;

-          не забезпечено працюючий персонал та учнів засобами індивідуального захисту від вражаючих факторів, в зоні ураження яких знаходиться об'єкт, що є порушення п. 1 ПКМУ; п. 4.3. п. 4.10.1 п.4.3 №1200 ПТБ;

-          не узгоджено номенклатуру забезпечення працюючого персоналу засобами радіаційного та хімічного захисту з ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області, що є порушенням п.4.3 ПТБ; п.п.9. 10. 11 ПКМУ №1200.

          Доводи відповідача ґрунтуються на невірному застосуванні будівельних норм до спірних правовідносин (п.п.1,4 акту перевірки), проведенні попередніх перевірок, якими порушень не встановлено, вжиттям заходів, направлених на усунення порушень пожежної і техногенної безпеки, частковим усуненням порушень, що, як вбачається з наданих суду апеляційної інстанції доказів, мало місце після звернення позивача до суду. При цьому відповідач наполягає, що виявлені в ході перевірки порушення самі по собі не є чинниками, які сприяють виникненню пожежі, а відповідно, не створюють загрозу життю та здоров'ю людини.

          Переглядаючи рішення суду першої інстанції і досліджуючи питання правомірності пред'явлених позивачем вимог, виходячи з предмету спору, апеляційний суд вважає, що з'ясуванню підлягають обставини, які стосуються правовідносин станом на день прийняття рішення судом першої інстанції.

          Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V.

          За визначенням, наведеним у ст.1 вказаного Закону № 877-V, діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

          Заходами державного нагляду (контролю) - є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

          За приписами ч.1 ст.3 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) серед іншого здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров'я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності.

          Відповідно до частини 4 статті 4 Закону № 877-V виключно законами встановлюються, зокрема,:

- органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

- види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

- повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

- вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

- спосіб та форми здійснення заходів державного нагляду (контролю).

          Відповідно до ч.7 ст.7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

          Згідно п.12 ч.1 ст.67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

          У відповідності до ч.2 ст.68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

          Частиною 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

-          1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

-          2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

-          3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

-          4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

-          5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

-          6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

-          7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

-          8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

-          9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

-          10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання;

-          11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

          Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (ч.2 ст.70 Кодексу цивільного захисту України).

          За наведених вище положень Кодексу цивільного захисту України підставою застосування за рішенням суду заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи (експлуатації) підприємства, його окремих об'єктів, споруд, цехів, дільниць, є виявлені в установленому порядку порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

          Виходячи з суті виявлених позивачем під час перевірки порушень, апеляційний суд погоджується, що вказані порушення є такими, що створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, що є неприпустимим з урахуванням того, що відповідно до п. 33 ч. ст.2 Кодексу цивільного захисту України, пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.

          Пожежі відносяться до надзвичайних ситуацій, а загроза життю та здоров'ю людей виникає не лише при наявності порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що безпосередньо можуть до неї призвести, а й при наявності інших порушень по нездійсненню заходів щодо захисту людей від впливу небезпечних чинників при вже виниклій пожежі.

          Наявні в матеріалах справи докази свідчать, що виявлені в ході перевірки порушення вимог пожежної та техногенної безпеки відповідачем на час звернення позивача до суду не усунені в повному обсязі.

          Викладені в апеляційні скарзі доводи відповідача не можуть слугувати підставою для відмови у задоволенні позову, оскільки відсутність автоматичної системи пожежної сигналізації та системи оповіщення призведе до пізнього виявлення пожежі та оповіщення людей, які перебувають у будівлі, в зв'язку з чим первинні засоби пожежогасіння будуть не ефективними, продукти горіння та чадний газ унеможливлять своєчасну та безпечну евакуацію людей з будівлі та призведуть до отруєння людей, що перебуватимуть у ній, гасіння пожежі здійсниться лише після прибуття пожежних підрозділів з необхідними засобами гасіння. Відсутність засобів індивідуального захисту призведе до ураження органів дихання працюючого персоналу, що може збільшити кількість летальних випадків.

          Отже, наведене вище свідчить про обґрунтованість вимог позивача про застосування до відповідача заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації об'єкту навчального закладу, оскільки виявлені перевіркою порушення, у разі виникнення пожежної небезпеки, будуть нести реальні, а не вірогідні негативні наслідки.

          Щодо доводів відповідача про відсутність у позивача правових підстав для проведення заходів контролю з огляду на положення Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", апеляційний суд вважає за необхідне зазначити наступне.

          Статтею 2 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", в редакції на час виникнення між сторонами спірних правовідносин, встановлено до 31 грудня 2017 року мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Позапланові заходи контролю здійснюються виключно з підстав, передбачених ст.3 вказаного Закону.

          Отже, вказаним Законом введено обмеження щодо здійснення заходів контролю (планових чи позапланових) у сфері господарської діяльності.

          Відповідач є комунальним закладом освіти і не відноситься до суб'єктів господарської діяльності, про що останній і зазначає в апеляційній скарзі, а отже обмеження щодо проведення перевірок, які встановлені Законом, на нього не розповсюджуються.

          Встановивши зазначені обставини справи та дослідивши доводи і аргументи відповідача, які викладені в апеляційній скарзі, докази, що надав відповідач на підтвердження часткового усунення виявлених порушень, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що хоча суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення з додержанням норм матеріального права, проте, з огляду на приписи п. 3 ч. 3 ст. 317 КАС України судом порушено норми процесуального права, у зв'язку з чим ухвалене у справі судове рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про задоволення позову.

          Керуючись п.2 ч.1 ст.315, п.3 ч.3 ст.317, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

          Апеляційну скаргу Комунального закладу “СЕРЕДНЯ ЗАГАЛЬНООСВІТНЯ ШКОЛА №25” Кам'янської міської ради - задовольнити частково.

          Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2017 року у справі № 804/8356/17 - скасувати та ухвалити нове судове рішення.

          Адміністративний позов Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області - задовольнити.

          Застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) об'єкта, а саме: будівлі за адресою: Дніпропетровська обл., м. Кам'янське, вул. Воїнів-афганівців, 10 Комунального закладу “СЕРЕДНЯ ЗАГАЛЬНООСВІТНЯ ШКОЛА №25” Кам'янської міської ради ( код ЄДРПОУ 20289712) до повного усунення порушень, шляхом заборони експлуатації та зобов'язання зупинити експлуатацію вищезазначеного об'єкта.

          Постанова апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття, вона може бути оскаржена до суду касаційної інстанції в порядку та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.

          Повний текст постанови виготовлено 21.06.2018р..

Головуючий суддя:                                                                                Н.П. Баранник

           Суддя:                                                                                Н.І. Малиш

           Суддя:                                                                                А.А. Щербак