Рішення

від 14.08.2018 по справі 825/2188/18

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 серпня 2018 року Чернігів Справа № 825/2188/18

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді - Кашпур О.В.,

за участі секретаря - Андрушко І.М.,

представника позивача - Рибалко Н.В.,

представника відповідача - Миколаєнка Р.С.,

представників третіх осіб - Свердлова В.О., Карнауха В.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Першого заступника керівника Чернігівської місцевої прокуратури до Чернігівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

Прокурор 31.05.2018 звернувся до суду з адміністративним позовом до Чернігівської міської ради і просить визнати протиправним та скасувати рішення Чернігівської міської ради від 28.02.2018 Про внесення доповнень до Програми розроблення (оновлення) містобудівної документації м. Чернігова на 2017 - 2020 роки в частині пункту 5.7.3 Доопрацювання проекту Детальний план території Функціонально-планувальна організація території лісопарку Ялівщина .

Свої вимоги позивач мотивує тим, що оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування суперечить вимогам ст. ст. 12, 23, 24 Закону України Про природно-заповідний фонд України , наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 06.07.2005 № 245, оскільки фактично лісопарк Ялівщина припинив своє існування внаслідок створення на цій території регіонального ландшафтного парку Ялівщина . Водночас з метою реалізації незаконного рішення органу місцевого самоврядування з міського бюджету виділено значну суму коштів. Відповідно до п. 34 та п. 37 ч. 1 ст. 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин, прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні. Вищенаведене свідчить про те, що рішення Чернігівської міської ради від 28.02.2018, яким затверджено зміни до Програми розроблення (оновлення) містобудівної документації м. Чернігова на 2017 - 2020 роки, в частині п. 5.7.3 Доопрацювання проекту Детальний план території Функціонально-планувальна організація території лісопарку Ялівщина суперечить вимогам Конституції України (ст. ст. 19, 144), Закону України Про природно-заповідний фонд України . А відтак зазначене рішення Чернігівської міської ради від 28.02.2018 в частині пункту 5.7.3 Доопрацювання проекту Детальний план території Функціонально-планувальна організація території лісопарку Ялівщина підлягає визнанню незаконними та скасуванню в судовому порядку відповідно до ст. 59 (ч. 10) Закону України Про місцеве самоврядування в Україні .

Ухвалою суду від 04.06.2018 позовну у справі відкрито провадження та призначено слухання справи за правилами загального позовного провадження. Відповідачу надано строк для подання до суду відзиву на позовну заяву.

Відповідачем 14.06.2018 було подано до суду відзив на позовну заяву, в якому Чернігівська міська рада заперечила проти задоволення позовних вимог. Відповідач посилається на те, що з метою реалізації обов'язків, передбачених Законом України Про регулювання містобудівної діяльності Чернігівською міською радою прийнято рішення від 28.02.2018 № 28ЛЧІ-10 Про внесення доповнень до Програми розроблення (оновлення) містобудівної документації м. Чернігова на 2017 - 2020 роки, яким передбачено фінансування Доопрацювання проекту Детальний план території. Функціонально - планувальна організація території лісопарку Ялівщина . Метою виділення коштів є доопрацювання проекту Детальний план території. Функціонально - планувальна організація території лісопарку Ялівщина , оскільки відбулися зміни діючого законодавства. Відповідач вважає, що рішення, яке оскаржує прокурор, було прийнято з дотриманням положень Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , у спосіб та в межах повноважень визначених діючим законодавством. Чернігівська міська рада вважає. що доводи позивача про суперечність оскаржуваного рішення вимогам ст. ст. 12, 23, 24 Закону України Про природно-заповідний фонд України , наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 06.07.2005 № 245, оскільки лісопарк Ялівщина припинив своє існування внаслідок створення на цій території регіонально ландшафтного парку Ялівщина , не заслуговують на увагу. Відповідач наполягає на тому, що регіональний ландшафтний парк Ялівщина фактично не функціонує. Окрім того, ані Чернігівська міська рада, ані будь-який інший орган рішення про припинення існування лісопарку Ялівщина не приймав. Також відповідач звертає увагу суду на те, що Детальний план території лісопарку Ялівщина . Функціонально-планувальна організація території охоплює територію, в межах якої розробляється Детальний план площею 250 га., в той же час Чернігівська обласна рада зверталася за наданням дозволів щодо відведення земельних ділянок на розробку проектів землеустрою для функціонування регіонального ландшафтного парку Ялівщина орієнтовною площею 168,7 га., тобто твердження про порушення ст. ст. 12, 23, 24 Закону України Про природно-заповідний фонд України є безпідставними, оскільки Чернігівська міська рада зобов'язана забезпечити планування всієї території площею 250 га. Крім того, прийняте Чернігівською міською радою рішення не може розглядатися таким, що порушує чиїсь права, оскільки стосується лише виділення коштів на доопрацювання вже розробленого, але не затвердженого Детального плану, при цьому будь-які проектні рішення, в тому числі і ті, які стосуються регіонального ландшафтного парку Ялівщина , будуть відображені в самому доопрацьованому Детальному плані.

В попередньому судовому засіданні 15.06.2018 судом було надано сторонам термін для подачі відповіді на відзив та заперечень. Третім особам - Чернігівській обласній раді та Комунальному закладу Регіональний ландшафтний парк Ялівщина Чернігівської обласної ради було надано строк на подання пояснень на позовну заяву.

Від третьої особи Комунальному закладу Регіональний ландшафтний парк Ялівщина Чернігівської обласної ради надішли пояснення щодо відзиву, в яких зазначено, що Департаментом екології та природних ресурсів Чернігівської обласної державної адміністрації від 03 липня 2014 року №23/44 - 578 Комунальному закладу Регіональний ландшафтний парк Ялівщина Чернігівської обласної ради було оформлено охоронне зобов'язання, що передбачає передачу під охорону та дотримання встановленого режиму (частина території, об'єкт) Регіонального ландшафтного парку Ялівщина загальною площею 168,7 га, який розташований у м. Чернігові у межах Чернігівської міської ради Чернігівської області. Третя особа вважає, що Чернігівською міською радою вживаються всі заходи щодо повного ігнорування існування в межах Чернігівської міської ради об'єкту ПЗФ Регіональний ландшафтний парк Ялівщина та вимог ЗУ Про природно-заповідний фонд України .

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав в повному обсязі.

Представник відповідача заперечив проти задоволення позовних вимог.

Представники третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Чернігівської обласної ради та Комунального закладу Регіональний ландшафтний парк Ялівщина Чернігівської обласної ради позовні вимоги підтримали.

Заслухавши пояснення представників сторін, третіх осіб, дослідивши матеріали справи, суд вважає, що позовні вимоги не підлягають задоволенню, виходячи з наступного.

Встановлено, що рішенням Чернігівської міської ради від 21.12.2007 затверджено Стратегію розвитку міста Чернігів на 2007-2015 роки (а.с. 95-101). Згідно п. 1.5 розділу 4.2 Стратегічна ціль I: Ефективна робота галузей економіки визначено оперативну ціль Актуалізація Генерального плану міста зокрема виготовлення Детального плану району Ялівщина .

На виконання положень Стратегії розвитку міста Чернігова на 2007-2015 роки, затвердженої рішенням Чернігівської міської ради від 21.12.2007, Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст Дніпромісто ім. Ю.М. Білоконя, згідно договору з Управлінням архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 17.06.2008 № 656-11-2-2008 та додаткової угоди № 1-2010 від 30.12.2010, розроблено проект Детальний план території. Функціонально-планувальна організація лісопарку Ялівщина , що підтверджуються актами виконання робіт (а.с. 37-82, 83-94).

Згідно розділу III Сучасний стан території Детального плану території. Функціонально-планувальна організація лісопарку Ялівщина в м. Чернігові визначено, що територія, що розглядається, знаходиться в Деснянському адміністративному районі м. Чернігова.

Межами розробки проекту є:

з півночі - вул. Кільцева;

зі сходу - колишній лісорозсадник, лікарський комплекс, торговельний центр Вена , садибна забудова по вул. Лисенко;

з півдня - садибна забудова по вул. Грибоедова, ПМК - 59;

з заходу - спецтериторія, вул. Стрілецька, Єськова, пров. 3й Ворошилова.

Площа території в межах розробки детального плану становить 250 га.

Рішенням Чернігівської міської ради від 29.12.2016 № 14/VII-4 (а.с. 102) затверджено Стратегію розвитку міста Чернігова на період до 2020 року.

Рішенням Чернігівської міської ради від 28.02.2018 № 28/VII-10 Про внесення доповнень до Програми розроблення (оновлення) містобудівної документації м. Чернігова на 201-2020 роки затверджено відповідні доповнення (а.с. 31). Програму розроблення (оновлення) містобудівної документації м. Чернігова на 2017 - 2020 роки, яку доповнено пунктом 5.7.3 Доопрацювання проекту Детальний план території Функціонально-планувальна організація території лісопарку Ялівщина . На зазначений захід передбачено обсяг витрат із міського бюджету в сумі 198 тис. грн.

Відповідно до частин 1, 2 статті 2 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: 1) прогнозування розвитку територій; 2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; 3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; 4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; 5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об'єктів; 6) встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; 7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об'єктів; 8) реконструкцію існуючої забудови та територій; 9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об'єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; 10) створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; 10-1) створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення; 11) проведення моніторингу забудови; 12) ведення містобудівного кадастру; 13) здійснення контролю у сфері містобудування.

Інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Частиною 3 статті 8 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності визначено, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Частиною 1 статті 16 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності визначено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Згідно статті 19 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності Детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Враховуючи викладені вище положення Закону України Про регулювання містобудівної діяльності , Чернігівська міська рада зобов'язана забезпечити планування частини території міста Чернігова в межах території зазначеної вище, щодо якої не затверджений Детальний план. Крім того, зазначеними нормами законодавства передбачено повноваження Чернігівської міської ради щодо розроблення такого Детального плану, а також можливість внесення змін як до генерального плану міста так і до детального плану території.

Поряд з цим, під час судового засідання встановлено, що рішенням Чернігівської міської ради від 31.08.2012 Про надання статусу регіонального ландшафтного парку лісопарку в урочищі Ялівщина вирішено порушити клопотання перед Чернігівською обласною радою щодо надання статусу регіонального ландшафтного парку лісопарку в урочищі Ялівщина (а.с. 14).

Рішенням від 28.09.2012 Чернігівської обласної ради розглянуто клопотання Чернігівської міської ради, яким обласна рада вирішила Державному управлінню охорони навколишнього природного середовища в Чернігівській області до 01.05.2013 забезпечити розробку проекту створення регіонального ландшафтного парку Ялівщина в м. Чернігові (а.с. 15).

Згідно рішення Чернігівської обласної ради від 28.03.2014 (а.с. 16) утворено регіональний ландшафтний парк Ялівщина площею 168,7 га, за рахунок земель запасу комунальної власності Чернігівської міської ради без їх вилучення.

Для обслуговування зазначеного об'єкту природно-заповідного фонду рішенням Чернігівської обласної ради від 17.06.2014 створено комунальний заклад Регіональний ландшафтний парк Ялівщина Чернігівської обласної ради (а.с. 17-18). Цим же рішенням обласної ради повноваження по управлінню комунальним закладом делеговано Чернігівській обласній державній адміністрації. Разом з цим, п. 8.2 рішення Чернігівської обласної ради від 17.06.2014 доручено обласній державній адміністрації вжити заходів щодо забезпечення розробки проекту організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об'єктів.

Також, рішенням Чернігівської обласної ради від 17.06.2014 порушено клопотання перед Чернігівською міською радою щодо надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для функціонування ландшафтного парку Ялівщина (а.с. 19).

Рішенням Чернігівської міської ради від 20.06.2014 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок орієнтовною площею 168,7 га з подальшою передачею до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області (а.с. 20).

Розроблений у 2016 році ПП Десна-Експерт-М проект землеустрою - Проект організації і встановлення меж регіонального ландшафтного парку Ялівщина площею 168,7 га у м. Чернігові, в адміністративних межах Чернігівської міської ради , як об'єкта природно-заповідного фонду, відповідно до ст. 186-1 ЗК України до цього часу не погоджено Управлінням архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, щ підтверджується листами КП Регіональний ландшафтний парк Ялівщина від 22.09.2017 № 01-17/29 та ПП Десна-Експерт-М від 27.09.2017 № 142.

На запити КП Регіональний ландшафтний парк Ялівщина від 05.10.2017 № 01-25/30, від 05.01.2018 № 01-25/1 Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради надавало відповіді, згідно яких, враховуючи містоутворюючий характер проекту РЛП Ялівщина в рамках реалізації генерального плану м. Чернігова та його соціальну значимість розгляд цього питання потребує додаткового часу (листи № 01-21/73 та від 17.10.2017 від 15.01.2018 № 01-21/1(а.с. 28,30).

З аналізу наведених рішень, суд прийшов до висновку про те, що на час розгляду справи фактично існує комунальний заклад Регіональний ландшафтний парк Ялівщина Чернігівської обласної ради, в той час, як сам регіональній ландшафтний парк існує лише згідно рішень Чернігівської обласної ради, оскільки земельна ділянка для фактичної діяльності парку не виділена. Крім того, жодною стороною по справі не було надано суду належним чином завірених копій рішень про припинення існування лісопарку Ялівщина .

Отже, твердження Чернігівської місцевої прокуратури про фактичне припинення існування лісопарку Ялівщина є безпідставними. Згідно рішень Чернігівської міської ради та Чернігівської обласної ради на даний час існує два самостійних проекти - лісопарк Ялівщина та Регіональний ландшафтний парк Ялівщина . Матеріали справи свідчать про те, що жодному з проектів не виділено земельної ділянки в натурі.

Частиною 5 статті 12 Закону України Про природно-заповідний фонд України визначено, що управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають ці території та об'єкти.

Відповідно до п. 34, 34 ч. 1 ст. 26 Закону України Про місцеве самоврядування виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом, прийняття рішень про оголошення в місцях масового розмноження та вирощування потомства дикими тваринами "сезону тиші" з обмеженням господарської діяльності та добуванням об'єктів тваринного світу.

Аналіз наведеного свідчить про те, що до виключної компетенції Чернігівської міської ради віднесено вирішення питань щодо виділення земельних ділянок, що належать територіальній громаді міста, а також, що вирішення питань організації та управління територіями в межах міста, в тому числі стосовно парків та лісопарків, або інших об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення. До компетенції міської ради також відносяться повноваження щодо формування містобудівної документації стосовно об'єктів, що знаходяться в межах міста.

Отже, враховуючи норми Закону України Про регулювання містобудівної діяльності та наведену норму Закону України Про природно-заповідний фонд України , Закону України Про місцеве самоврядування суд приходить до висновку про те, що саме до повноважень Чернігівської міської ради належить право управляти та зокрема складати детальні плани території, з правом внесення змін до такої документації, щодо лісопарку Ялівщина .

З огляду на зазначене, суд вважає, що рішення Чернігівської міської ради від 28.02.2018 № 28/VII-10 Про внесення доповнень до Програми розроблення (оновлення) містобудівної документації м. Чернігова на 201-2020 роки винесено на підставі та в межах, а також на виконання наданих повноважень органу місцевого самоврядування.

Крім того, суд зазначає, що проект Детальний план території лісопарку Ялівщина . Функціонально-планувальна організація території (а.с. 27-82) охоплює територію, в межах якої розробляється Детальний план - площею 250 га, в той же час Чернігівська обласна рада зверталася за наданням дозволів щодо відведення земельних ділянок на розробку проектів землеустрою для функціонування регіонального ландшафтного парку Ялівщина орієнтовною площею 168,7 га., тобто твердження про порушення ст. ст. 12, 23, 24 Закону України Про природно-заповідний фонд України є безпідставними, оскільки Чернігівська міська рада зобов'язана забезпечити планування всієї території площею 250 га.

Крім того, прийняте Чернігівською міською радою рішення не може розглядатися таким, що створює перешкоди для існування Регіонального ландшафтного парку Ялівщина , оскільки стосується лише виділення коштів на доопрацювання вже розробленого, але не затвердженого Детального плану території.

Стосовно посилань Чернігівської місцевої прокуратури на те, що Чернігівською міською радою порушено вимоги Наказу Міністерство охорони навколишнього природного середовища України від 06.07.2005 № 245 Положення про Проект організації території регіонального ландшафтного парку, охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів та об'єктів , суд зазначає, що рішенням Чернігівської міської ради вирішено питання щодо розроблення містобудівної документації, а не вирішено питання щодо розробки чи затвердження Проекту організації території регіонального ландшафтного парку Ялівщина . Такий Проект організації території до Чернігівської міської ради не надходив та жодного рішення з даного приводу нею не приймалося.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З урахуванням зазначеного, суд дійшов висновку, що рішення Чернігівської міської ради від 28.02.2018 № 28/VII-10 Про внесення доповнень до Програми розроблення (оновлення) містобудівної документації м. Чернігова на 201-2020 роки винесено на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому позовні вимоги Першого заступника керівника Чернігівської місцевої прокуратури про визнання його протиправним та скасування задоволенню не підлягають.

Керуючись статтями 139, 227, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Першому заступнику керівника Чернігівської місцевої прокуратури в задоволенні позову до Чернігівської міської ради про визнання протипарвним та скасування рішення - відмовити.

Рішення суду може бути оскаржене до Київського апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складання повного рішення суду. Апеляційна скарга, з урахуванням положень підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України, подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Позивач: перший заступник Чернігівської місцевої прокуратури - вул. Шевченка, 1, м. Чернігів, 14000.

Відповідач: Чернігівська міська рада - вул. Магістратська, 7, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 34339125;

Третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Чернігівська обласна рада - пр. Миру, 43, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 25618741;

Третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Комінальний заклад ''Регіональний ландшафтний парк ''Ялівщина'' Чернігівської обласної ради''- пр. Миру, 43, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 39274754;

Повний текст рішення складено 27 серпня 2018 року.

Суддя О.В. Кашпур