Рішення

від 28.08.2018 по справі 809/1081/18

ІВАНО-ФРАНКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ІВАНО-ФРАНКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"28" серпня 2018 р. справа № 809/1081/18

м. Івано-Франківськ

Суддя Івано-Франківського окружного адміністративного суду Гундяк В.Д., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження в приміщенні суду адміністративну справу за позовом управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області до Черемошнянської загальноосвітньої школи I-III ступенів Верховинської районної ради Івано-Франківської області про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю),-

ВСТАНОВИВ:

22.06.2018 року управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області (далі - УДСНС в Івано-Франківській області) звернулося до суду з адміністративним позовом до Черемошнянської загальноосвітньої школи I-III ступенів Верховинської районної ради Івано-Франківської області про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю).

Позовні вимоги мотивовані тим, що під час проведення перевірки відповідача виявлено порушення вимог законодавства, в наслідок чого, на думку УДСНС в Івано-Франківській області. створюється реальна загроза життю та здоров'ю вихованців та працівників навчального закладу. З метою усунення вказаних порушень та гарантування безпеки життя та здоров'я людей, позивач просив суд застосувати заходи реагування у вигляді зупинення та заборони експлуатації будівель (споруд, приміщень) Черемошнянської загальноосвітньої школи I-III ступенів Верховинської районної ради Івано-Франківської області за адресою: с. Черемошна, Верховинський район, Івано-Франківська область шляхом опечатування вхідних дверей, окрім виконання робіт, пов'язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 25.06.2018 року відкрито провадження в даній адміністративній справі та постановлено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження.

У поданому суду відзиві відповідач зазначив, що більша частина виявлених порушень усунена, неусунутими залишились три порушення, для виправлення яких необхідні значні витрати, у зв'язку з чим директором Черемошнянської загальноосвітньої школи ОСОБА_1 ступенів надіслано лист про виділення необхідного фінансування до Верховинського відділу освіти, як до розпорядника бюджетних коштів. Вказав, що у школі навчаються 209 учнів, нове приміщення школи будується більше 30 років, а тому закриття навчального закладу створить значні незручності для учнів та їх батьків. Просив у задоволенні позовних вимог про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) відмовити повністю, оскільки виявлені позивачем порушення правил пожежної безпеки на переконання відповідача не створюють реальну загрозу життю та здоров'ю людей.

Як вбачається з поданої позивачем відповіді на відзив, акт обстеження від 01.06.2018 року складений директором школи, сільським головою, депутатом сільської ради та головою профкому, а тому на думку управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області, не може свідчити про факт реального та належного усунення виявлених порушень. Крім того зі змісту даного акту вбачається, що три порушення взагалі залишаються неусуненими. Тому орган ДСНС вважає, що порушення, які були підставою для звернення із заявленим позовом, продовжують існувати, а мотиви, на які посилається відповідач, є необгрунтованими.

Розглянувши матеріали адміністративної справи, дослідивши надані сторонами докази, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку, що у задоволенні адміністративного позову слід відмовити з огляду на нижчевикладене.

Судом встановлено, що на підставі наказу №107 від 27.03.2018 року та посвідчення на проведення перевірки №3050 від 10.04.2018 року, 20.04.2018 посадовими особами Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області проведено позапланову перевірку Черемошнянської загальноосвітньої школи I-III ступенів Верховинської районної ради Івано-Франківської області за адресою: с.Черемошна, Верховинський район, Івано-Франківська область, щодо додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки (а.с.12-17).

За результатами перевірки складено акт №18 від 20.04.2018 року в якому зафіксовані численні порушення вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки (а.с.18-22).

На підставі даної перевірки контролюючим органом винесено припис від 24.04.2018 року за №13 про усунення порушень вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки (а.с.23-24).

За результатами перевірки виявлено та зафіксовано у акті перевірки №18 такі порушення законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки:

- не демонтоване опорядження (облицювання) стін шляхів евакуації із матеріалів з вищою пожежною небезпекою ніж:Г2, В2, Д2, Т2 (пункт 2.17 розділ 2 Глава ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30.12.2014 року №1417);

- дерев'яні конструкції горища не оброблено вогнетривким розчином (пункт 2.5 розділ 2 Глава ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30.12.2014 року №1417);

- ЗОШ не забезпечена пожежним щитом з необхідним протипожежним інвентарем (пункт 3.11 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30.12.2014 року №1417);

- приміщення школи не доукомплектовано первинними засобами пожежогасіння (пункт 3.9 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30.12.2014 року №1417);

- під сходовою кліткою корпусу початкових класів влаштовано господарське приміщення (пункт 2.37 розділ 2 Глава ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30.12.2014 року №1417);

- розетки та вимикачі встановлено на горючу основу (пункт 1.17 розділу ІV Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30.12.2014 року №1417);

- в приміщенні третього та першого класів експлуатуються опалювальні печі без протипожежних розділок до горючих елементів стіни (пункт 2.6 розділу ІV Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30.12.2014 року №1417);

- об'єкт не забезпечено зовнішнім протипожежним водопостачанням (пункт 2.1 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30.12.2014 року №1417).

Надаючи правову оцінку вищевказаним обставинам, суд враховує наступне.

Спірні правовідносини регулюються Кодексом цивільного захисту України та Правилами пожежної безпеки в Україні, затвердженим наказом Міністерством внутрішніх справ України № 1417 від 30.12.2014, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 05.03.2015 за № 252/26697.

За змістом статті 64 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати і здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань такої безпеки.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в областях.

До складу центрального органу виконавчої влади і його територіальних органів, які здійснюють вказаний нагляд, серед іншого, входять органи державного нагляду у сфері техногенного та пожежного нагляду.

У відповідності до статті 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Частиною 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері пожежної безпеки і цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Відповідно до Указу Президента України від 16.01.2013 за №20/2013 "Деякі питання Державної служби України з надзвичайних ситуацій", Державна служба України з надзвичайних ситуацій (далі по тексту - ДСНС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України.

ДСНС України входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності.

Основними завданнями ДСНС України є: реалізація державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки.

ДСНС України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в областях.

Таким чином, УДСНС в Івано-Франківській області є територіальним органом центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, наділений повноваженнями здійснювати державний нагляд (контроль) за додержанням та виконанням вимог законодавства у вказаній сфері безпеки і звертатись до суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також зупинення надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної безпеки визначені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань такої безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний такий нагляд, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень у порядку, встановленому законом.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України однією із підстав для звернення в такому випадку до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.

Згідно з частиною 2 цієї статті Кодексу повне або часткове зупинення об'єктів і надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення об'єктів і надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров'ю людей.

Суд застосовує у спірних правовідносинах законодавчу дефініцію «порушення вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей» з урахуванням наступного.

Кодекс цивільного захисту України не містить в собі юридичного визначення «конкретних обставин, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей» , переліку відповідних «небезпечних чинників» , «порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки» , наявність яких створює загрозу життю та здоров'ю людей.

Дана категорія понять є оціночною, у зв'язку з чим трактування «загрози життю та здоров'ю людей» , яка виникає у зв'язку з певним порушенням у сфері пожежної безпеки, повинно визначатися контролюючим органом і судом в кожному конкретному випадку окремо.

Пунктом 33 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України визначено термін "пожежна безпека", за змістом якого - це відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.

Відповідно до пункту 43 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України техногенна безпека - відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об'єктах, а також у суб'єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їх виникнення. Техногенна безпека характеризує стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного характеру. Забезпечення техногенної безпеки є особливою (специфічною) функцією захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.

Згідно з пунктом 26 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України небезпечний чинник - це складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров'ю людини.

На переконання суду, настання реальної загрози життю та здоров'ю людей у сфері пожежної безпеки в контексті вищенаведених норм завжди слід пов'язувати з обставинами і небезпечними чинниками, які безпосередньо можуть призвести до займання, розповсюдження вогню, виникнення аварій (катастроф) та з впливом небезпечних факторів, які породжують вказані явища.

Оскільки згідно чинного законодавства України заходи реагування застосовуються судом за позовом органу державного нагляду, останній в обов'язковому порядку повинен обґрунтувати наявність підстав для цього, тобто вказати та довести не тільки, що виявлені порушення у сфері пожежної безпеки створюють загрозу життю та здоров'ю людей, а також необхідність застосування конкретного заходу реагування залежно від характеру порушень та ступеню їх небезпеки.

Разом з тим, суд приймає до уваги встановлений частиною 1 статті 8 Конституції України принцип верховенства права.

Зокрема, у рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо.

Одним із елементів верховенства права є принцип пропорційності, який означає, зокрема, що заходи, передбачені в нормативно-правових актах, повинні спрямовуватися на досягнення легітимної мети та мають бути співмірними з нею.

Основоположні права і свободи людини і громадянина закріплені, зокрема, в Першому Протоколі до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Рим, 4 листопада 1950 року), що набрала чинності для України з 11 вересня 1997 року та є складовою її правової системи відповідно до вимог статті 9 Конституції України.

Відповідно до статті 2 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод нікому не може бути відмовлено у праві на освіту.

За змістом абзаців 1-3 статті 53 Конституції України, кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов'язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Суд зазначає, що Черемошнянська загальноосвітня школа I-III ступенів Верховинської районної ради Івано-Франківської області є діючим закладом освіти, в якому відбуваються заняття, тому повна заборона експлуатації школи, враховуючи специфіку погодних умов і транспортного сполучення в гірській місцевості, обмежить право учнів вказаної школи на освіту, так як навчання в даній школі буде припинено.

З огляду на це, оцінюванню судом підлягає питання, чи є захід реагування співрозмірним до мети його застосування і, чи таке втручання у права відповідача буде пропорційним і, таким чином, буде досягнуто справедливий баланс між інтересами відповідача та публічними інтересами.

Метою застосування цього заходу є відвернення ймовірного настання для прав та інтересів невизначеного кола осіб негативних наслідків виявлених порушень. Такі негативні наслідки полягають у завданні шкоди життю та здоров'ю людей, але їх настання є вірогідною подією.

У зв'язку з цим, суд вважає обраний позивачем захід реагування таким, що не в повній мірі відповідає критеріям пропорційності, так як зрозумілого обґрунтування застосуванню повного зупинення та заборони експлуатації будівель, споруд і приміщень (окрім виконання робіт пов'язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки) Черемошнянської загальноосвітньої школи I-III ступенів Верховинської районної ради з врахуванням характеру вчинених порушень, позивачем не наведено і належними доказами не доведено, а отже у суду немає достатніх підстав для висновку, що саме у такий спосіб буде досягнуто справедливого балансу між публічними інтересами та інтересами відповідача.

Зокрема з системного аналізу положення частини 5 статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та статей 68, 70 Кодексу цивільного захисту України слідує, що даними правовими нормами установлена можливість застосування як органом державного нагляду, так і судом різних заходів реагування за одні й ті самі порушення, при цьому критерієм їх розмежування є створення такими порушеннями загрози життю та здоров'ю людей і саме наявність такої загрози надає можливість для застосування адміністративним судом заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень.

У контексті спірних правовідносин, на переконання суду, загрозу життю та здоров'ю людей створюють такі порушення вимог законодавства, які безпосередньо можуть призвести до виникнення пожежі як неконтрольованого процесу знищення або пошкодження вогнем майна, під час якого мають місце чинники, небезпечні для істот та навколишнього природного середовища (пункт 32 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України).

Саме такі порушення вимагають вжиття виняткових заходів реагування адміністративним судом у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень.

Суд враховує, що у даному випадку виявлені позивачем порушення установлених законодавством вимог пожежної безпеки самі по собі не створюють безпосереднього ризику виникнення і розвитку пожеж, а можуть створювати небезпеку завдання шкоди життю та здоров'ю людей виключно у процесі самої пожежі.

Проте, оскільки ризик виникнення пожежі має маловірогідний характер і він безпосередньо не виникає внаслідок виявлених порушень, то позивач вправі на підставі положень статей 68, 69 Кодексу цивільного захисту України самостійно вжити заходи реагування шляхом видачі приписів, постанов і розпоряджень щодо усунення таких порушень.

Крім того, судом не встановлено виключних обставин, що зумовлюють необхідність застосування заходів реагування саме у вигляді повного зупинення експлуатації певних будівель, споруд і приміщень.

Так позивач протиправно залишив поза увагою той факт, що Черемошнянська загальноосвітня школа ОСОБА_1 ступенів не є школою-інтернатом, тобто діти не перебувають в даному навчальному закладі у нічний період, що мінімізує можливість заргози їх життю та здоров'ю у разі виникнекння пожежі.

Водночас суд приймає до уваги наведені відповідачем твердження щодо вжиття ним необхідних заходів, спрямованих на дотримання пожежної безпеки, та усунення порушень, виявлених перевіркою.

Суд також приймає до уваги те, що в ході розгляду даної адміністративної справи відповідачем усунено більшість порушень, виявлених під час перевірки, проведеної у період з 20.04.2018 року по 23.04.2018 року. Так згідно акту від 25.06.2018 року неусунутими залишились три порушення вимог пожежної безпеки (а.с.36-63).

З метою усунення вказаних порушень відповідач повідомив суд, що для їх виконання необхідне значне бюджетне фінансування, а тому директором Черемошнянської загальноосвітньої школи ОСОБА_1 ступенів надіслано лист до Верховинського відділу освіти з проханням про виділення необхідних коштів для проведення відповідних робіт (а.с.65).

Звернення позивача до суду із вимогами про повну заборону експлуатації всіх приміщень відповідача за відсутності обладнання системами протипожежного захисту та непроведення обробки дерев'яних конструкцій горища вогнетривким розчином, часткової заміни електромережі на переконання суду не є належним заходом реагування, який обраний у спірних правовідносинах, оскільки не відповідає балансу між запобіганням загрозі та забезпеченням права осіб на освіту.

За таких обставин суд дійшов висновку, що позовні вимоги є необґрунтованими і не підлягають задоволенню, оскільки обраний позивачем захід реагування, який має бути застосований судом до відповідача, не відповідає критеріям законності і пропорційності у зв'язку із надлишковим характером способу захисту публічного інтересу, враховуючи усунення відповідачем частини порушень та вчинення ним дій щодо усунення решта порушень вимог законодавства у сфері протипожежної безпеки, а також особливою важливістю забезпечення права на освіту жителів с.Черемошна.

Згідно з ст.139 КАС України судові витрати слід віднести за рахунок позивача.

На підставі ст.53 Конституції України, статей 68, 69 Кодексу цивільного захисту України, керуючись ст. ст. 244-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

в задоволенні позову управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області до Черемошнянської загальноосвітньої школи I-III ступенів Верховинської районної ради Івано-Франківської області про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) відмовити.

Судові витрати віднести за рахунок позивача.

Згідно ст.255 КАС України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Львівського апеляційного адміністративного суду через Івано-Франківський окружний адміністративний суд шляхом подання апеляційної скарги протягом тридцяти днів з 28.08.2018 року, як дня складення повного судового рішення.

Повне найменування учасників справи:

позивач: управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області, код ЄДРПОУ 38555228, вул. Франка, 6, м. Івано-Франківськ, 76018;

відповідач: Черемошнянська загальноосвітня школа I-III ступенів Верховинської районної ради Івано-Франківської області, код ЄДРПОУ 20558595, с. Черемошна, Верховинський район, Івано-Франківська область, 78732.

Суддя Гундяк В.Д.