Постанова

від 23.08.2018 по справі 804/2105/18

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

23 серпня 2018 рокусправа № 804/2105/18

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючий суддя: Бишевська Н.А.

судді: Добродняк І.Ю., Семененко Я.В.,

за участю секретаря судового засідання: Кязимової Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро

апеляційну скаргу Комунального підприємства "Вільногірського міського центра первинної медико-санітарної допомоги " Вільногірської міської ради Дніпропетровської області

на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.04.2018 (суддя Рябчук Олена Сергіївна)

у справі № 804/2105/18

за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області

до Комунального підприємства "Вільногірського міського центра первинної медико-санітарної допомоги " Вільногірської міської ради Дніпропетровської області

про застосування заходів реагування

ВСТАНОВИВ:

23.03.2018 Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області звернулось з адміністративним позовом до Комунального підприємства Вільногірського міського центра первинної медико-санітарної допомоги Вільногірської міської ради Дніпропетровської області , в якому просило застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) об'єкта, а саме: будівель за адресою: Дніпропетровська обл., м.Вільногірськ, вул.ім.Ю.М.Устенка, б.19, ЦПМСД (код ЄДРПОУ 37871459), до повного усунення порушень, шляхом заборони експлуатації та зобов'язання зупинити експлуатацію вищезазначеного об'єкта.

Позовні вимоги обґрунтовані наявністю виявлених перевіркою порушень вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018р. у справі № 804/2105/18 вищевказаний адміністративний позов задоволено.

Судом встановлено, що за результатами планової перевірки додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пораженої безпеки виявлено численні порушення. За проханням відповідача проведено повторну перевірку, якою виявлено вжиття необхідних протипожежних заходів не у повному обсязі, а лише частково. Виявлені повторною перевіркою порушення слугували підставою для звернення позивача до суду з позовом про застосування заходів реагування.

Дослідивши встановлені по справі обставини, а також з врахуванням приписів чинного законодавства, суд дійшов висновку, що порушення, виявлені під час позапланової перевірки об'єкту, створюють загрозу життю та здоров'ю людей і на даний час у суду відсутні докази усунення порушень, виявлених повторною перевіркою, а отже позовні вимоги визнано обґрунтованими та такими, які підлягають задоволенню.

Не погодившись з рішенням суду, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій скаржник просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 р. у справі № 804/2105/18 та прийняте нове рішення про відмову у позові.

Скаржник зазначає, що суд першої інстанції не врахував, що на час звернення позивача до суду відповідачем здійснено всі можливі заходи щодо усунення виявлених порушень, в іншій частині вимог, для усунення недоліків відповідач очікує необхідне фінансування від засновника підприємства, оскільки створений як заклад охорони здоров'я Вільногірською міською радою.

Крім того, скаржник вказує на те, що вжиті заходи реагування не пропорційні виявленим порушенням, оскільки ЦПМСД, як заклад охорони здоров'я, є єдиним відповідного профілю у м.Вільногірську, в якому розміщені пологове та акушерсько-гінекологічне відділення, бактеріологічна лабораторія, педіатричне відділення, і зупинення його експлуатації позбавить громадян (в тому числі дітей) права на медичний догляд та права на медичну допомогу, що у свою чергу створює набагато більше ризиків відносно життя та здоров'я громадян, яким не буде надаватися своєчасна медична допомога, чим ймовірні ризики пожежі в будівлі. Зазначене підтверджене представником скаржника та керівником в судовому засіданні апеляційної інстанції.

Представники позивача до судового засідання не з'явились. Жодних клопотань, повідомлень про причини неявки до суду не надходило, підстави відсутності представників позивача суду не повідомлені.

Матеріалами справи підтверджується наступне:

У п.п.1.1-1.3 Статуту Комунального підприємства Вільногірський міський центр первинної медико-санітарної допомоги Вільногірської міської ради Дніпропетровської області, зазначено, що ЦПМСД є закладом охорони здоров'я, що надає первинну медико-санітарну допомогу населенню.

ЦПМСД створений за рішенням Вільногірської міської ради Дніпропетровської області (Засновник), відповідно до його повноважень та підпорядковується Засновнику; власником ЦПМСД є територіальна громада міста Вільногірська в особі Вільногірської міської ради.

Як встановлено судом першої інстанції, не заперечується сторонами і підтверджується матеріалами справи, з 01.11.2017 по 14.11.2017 Вільногірським міським відділом ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області на підставі наказу вказаного відділу 17.10.2017 № 6 було проведено перевірку ЦПМСД, а саме, перевірено будівлю лікарні та автогаражу за адресою: Дніпропетровська обл., м.Вільногірськ, вул.ім.Ю.М.Устенка, 19, за результатами якої складено акт перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 14.11.2017 № 30 (а. с.10-19).

У зазначеному акті перевірки зафіксовано виявлення 14 порушень ЦПМСД вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки (а. с.15).

Також матеріали справи свідчать, що ЦПМСД, як комунальний заклад з метою усунення всіх виявлених перевіркою порушень зверталось з листами від 02.02.2018 та 07.02.2018 до посадових осіб Вільногірської міської ради, в яких просило розглянути питання щодо можливості усунення порушень в повному обсязі, встановлених в акті перевірки № 30 від 14.11.2017, шляхом збільшення бюджетних призначень на 2018 рік за загальним фондом міського бюджету по КПКВК МБ 0812111 Первинна медична допомога населенню що надається центрами первинної медичної (медико-санітарної) допомоги відповідно до міської цільової програми Забезпечення населення м.Вільногірськ первинною медичною (медико-санітарною) допомогою на 2017-2021 роки на суму 509 800 грн., а саме:

- для придбання щитків протипожежних в кількості 2 шт. - 2500 грн.;

- для придбання пожежних рукавів з стволами в кількості 14 шт. - 24 500 грн.

- для здійснення протипожежного просочування дерев'яних конструкцій 165600 грн.;

- на виготовлення проекту та встановлення пристрою захисту від прями

попадань блискавки - 101000 грн.;

- на виготовлення проекту та монтажу системи протипожежного захисту 216200 грн. (а. с.42, 43).

Також ЦПМСД звернулось з листом від 23.02.2018 № 208 до ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області з проханням провести позапланову перевірку щодо виконання акту перевірки № 30 від 14.11.2017 (а. с.44).

У період з 05.03.2018 по 13.03.2018 проведено перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатами перевірки складено акт № 3 від 13.03.2018 (а. с.33-41).

В акті перевірки № 3 від 13.03.2018 встановлено наявність частини порушень, не усунених ЦПМСД при опрацюванні акту перевірки № 30 від 14.11.2017, а саме:

- не проведено обробляння засобами вогнезахисту дерев'яних елементів конструкції даху будівлі ЦПМСД відповідно до розділу ІІІ п.2, п/п 2.5 ППБУ;

- не обладнано будівлю ЦПМСД пристроєм захисту від прямих попадань блискавки та вторинних її проявів у відповідності до розділу ІV п.1.21 ДСТУ Б В.2.5-38:2008);

- не обладнано приміщення будівлі ЦПМСД системою протипожежного захисту (автоматичною пожежною сигналізацією) (розділ V, п.1, п/п 1.2; додаток А, табл. А1, розділ 8, п.8.1 ППБУ, ДБН В.2.5-56:2014) (а. с.36).

Примірник акту перевірки отриманий ЦПМСД 13.03.2018, заперечення або зауваження до даного акту перевірки відсутні, що підтверджується відмітками на акті перевірки.

Виходячи з того, що на момент звернення до суду ЦПМСД не були усунуті виявлені в ході перевірки порушення у повному обсязі, суд першої інстанції задовольнив позов ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, застосувавши заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) об'єкта ЦПМСД до повного усунення порушень, шляхом заборони експлуатації та зобов'язання зупинити експлуатацію вищезазначеного об'єкта.

Апеляційний суд, переглядаючи рішення суду першої інстанції у відповідності до вимог ст.308 КАС України, дійшов висновку про встановлення відсутності підстав для задоволення позову ГУ ДСНС у Дніпропетровській області про застосування заходів реагування, виходячи з наступного:

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V).

За визначенням статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

При цьому за приписами ч.1 ст.3 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) серед іншого здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров'я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності.

У відповідності до ч.7 ст.7 Закону № 877-V на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

При цьому згідно з п.12 ч.1 ст.67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Також у відповідності до ч.2 ст.68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

При цьому у ст.70 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання;

11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Таким чином, аналіз вищенаведених положень Кодексу цивільного захисту України свідчить, що підставою застосування за рішенням суду заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи (експлуатації) підприємства, його окремих об'єктів, будівель, споруд, є виявлені в установленому порядку порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Отже, пожежі відносяться до надзвичайних ситуацій, а загроза життю та здоров'ю людей виникає не лише при наявності порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що безпосередньо можуть до неї призвести, а й при наявності інших порушень по нездійсненню заходів щодо захисту людей від впливу небезпечних чинників при вже виниклій пожежі.

Відповідачем не заперечується наявність виявлених перевіркою чотирнадцяти порушень, з яких не усунутими залишалось три.

Так, судом першої інстанції вірно зазначено, що:

- відсутність або не відповідність вогнезахисної обробки конструктивних елементів будівлі або невідповідність стану вогнезахисної обробки, під впливом небезпечних факторів пожежі, можуть призвести до її руйнування, поширення пожежі зі збільшенням продуктів горіння, чадного газу та впливу підвищених температур та їх розповсюдження до шляхів евакуації, що унеможливить евакуацію людей з будівлі.

- у випадку удару блискавки в будівельні конструкції виникає небезпечне іскріння, полум'я та електричний струм у результаті виносу високої напруги на струмопровідні частини конструкцій, апаратів, агрегатів, що сприяє виникненню пожежі з її небезпечними факторами та розповсюдженням їх до місць перебування людей, та створює загрозу життю та/або здоров'ю людей.

- відсутність автоматичної системи пожежної сигналізації та системи оповіщення може призвести до пізнього виявлення пожежі та оповіщення людей, які перебувають у будівлі, в зв'язку з чим первинні засоби пожежогасіння будуть не ефективними, продукти горіння та чадний газ унеможливлять своєчасну та безпечну евакуацію людей з будівлі та призведуть до отруєння людей, що перебуватимуть у ній, гасіння пожежі здійсниться лише після прибуття пожежних підрозділів з необхідними засобами гасіння.

Разом з тим, судом першої інстанції безпідставно не взято до уваги доводи відповідача про те, що ЦПМСД усунуто переважну кількість виявлених перевіркою порушень, а решта порушень буде усунута при надходженні бюджетного фінансування, а також щодо неспівмірності застосованого заходу, через те, що не усунуті 3 порушення законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, що виключає можливість експлуатації будівель підприємства з огляду на вимоги чинного законодавства, які судом наведені.

Апеляційний суд вбачає підстави для врахування наведених доводів відповідача з огляду на наступне:

По-перше, ЦПМСД усунута переважна кількість порушень, яка не вимагала значного фінансування.

По-друге, як вбачається з вищенаведеного, засновником Комунального підприємства Вільногірський міський центр первинної медико-санітарної допомоги Вільногірської міської ради Дніпропетровської області є Вільногірська міська рада, якому ЦПМСД підпорядковується, а власником - територіальна громада міста Вільногірська в особі Вільногірської міськради.

Отже, питання усунення решти виявлених перевіркою порушень, які вимагають додаткових сум фінансування з місцевого бюджету, полягає у площині компетенції Вільногірської міської ради. Зі свого ж боку керівництво ЦПМСД вчинило необхідні дії для вирішення цих питань, направивши листи до міськради з проханням збільшити бюджетні призначення на 2018 рік для усунення виявлених перевіркою порушень у повному обсязі, що підтверджується матеріалами справи.

По-третє, судом першої інстанції не враховано визначений у ч.2 ст.2 КАС України принцип пропорційності рішення суб'єкту владних повноважень, який полягає, зокрема у дотриманні необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

За приписами ст.49 Конституції України кожен має право на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування.

Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

У рішенні Конституційного суду України від 02.11.2004 № 15-рп/2004 (справа № 1-33/2004), серед іншого, встановлено, що Обмеження конституційних прав… …повинно відповідати принципу пропорційності: інтереси забезпечення охорони прав і свобод людини і громадянина, власності, громадського порядку та безпеки тощо можуть виправдати правові обмеження прав і свобод тільки в разі адекватності соціально обумовленим цілям.

Тобто використання судом права на застування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) об'єкта - медичного закладу, може мати місце лише з урахуванням пропорційності соціально виправданих цілей таких заходів.

Так, з вищенаведеного вбачається, що ЦПМСД є закладом охорони здоров'я, який надає первинну медико-санітарну допомогу населенню певній територіальній громаді.

При цьому з матеріалів справи не вбачається наявність медичних закладів відповідного профілю на території міста Вільногірська, до яких би могли звернутись члени територіальної громади м.Вільногірська, щоб уникнути порушення конституційних прав громадян на медичну допомогу.

Тобто суд першої інстанції, ухвалюючи оскаржуване рішення, не врахував публічні інтереси невизначеного кола осіб в разі зупинення експлуатації будівлі медичного закладу, яка автоматично тягне за собою зупинення надання громадянам, які проживають в м.Вільногірську та в селах, які прилягають до м.Вільногірська, медичних послуг, у т. ч. невідкладної медичної допомоги, ймовірним наслідком чого стануть тяжкі наслідки у вигляді летальних випадків, виникнення епідемій та іншого, та не співставив масштаб цих ймовірних наслідків з наслідками ймовірної теоретичної пожежі.

Стаття 317 КАС України визначає підстави для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення

З огляду на всі зазначені вище обставини щодо вчинених відповідачем дій для усунення решти порушень, з огляду на статус об'єкту як закладу первинної медико-санітарної допомоги, враховуючи необхідність дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для конституційних прав осіб на медичну допомогу і цілями, на досягнення яких спрямовані заявлені позивачем заходи реагування, апеляційний суд не вбачає підстав для задоволення адміністративного позову ГУ ДСНС у Дніпропетровській області щодо застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) об'єкта - ЦПМСД до повного усунення порушень, шляхом заборони експлуатації та зобов'язання зупинити експлуатацію вищезазначеного об'єкта, тим більш, що більша частина порушень виправлена, в зв'язку з чим рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, а апеляційна скарга задоволенню.

Керуючись ст.ст.310, 315, 317, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Комунального підприємства "Вільногірського міського центра первинної медико-санітарної допомоги "Вільногірської міської ради Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 р. у справі № 804/2105/18 задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018р. у справі № 804/2105/18 скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку в порядку та строки передбачені ст.329 КАС України.

Головуючий суддя: Н.А. Бишевська

Суддя: І.Ю. Добродняк

Суддя: Я.В. Семененко