Рішення

від 20.09.2018 по справі 814/1196/18

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Р І Ш Е Н Н Я І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И 20 вересня 2018 р.  № 814/1196/18 м. Миколаїв           Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі судді Устинова І.А., розглянув в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом: Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області, вул. 2 Екіпажна, 1, м. Миколаїв, 54003 до відповідача: Рівненської загальноосвітньої школи I-III ступенів, вул. Центральна, 43, м. Рівне, Очаківський район, Миколаївська область, 57530 про: застосування заходу реагування, ВСТАНОВИВ:           Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (далі - позивач) звернулось до адміністративного суду до Великосербулівської загальноосвітньої школи (далі - відповідач) з вимогами про застосування до суб'єкта господарювання заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об'єктів, будівель, споруд, окремих приміщень школи до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей. Свої позовні вимоги позивач обґрунтував тим, що під час проведення позапланового заходу державного нагляду – перевірки відповідача було виявлено 10 порушень, які є особливо небезпечні, оскільки створюють загрозу життю та здоров'ю людей: з'єднання жил проводів в зєднувальних коробках в допоміжному приміщенні спортивної, актової зали та інших приміщень не виконано без допомоги опресування, зварювання, паяння або затискачів; не виконано захист будівель, споруд школи від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів відповідно до вимог ДСТУ; відсутнє обладнання системою оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей 1 типу СО-1; не доукомплектовано пожежний щит та інше. Також позивач обґрунтував свої повноваження на звернення до суду саме з такими вимогами посилання на п.п.12 ч.1 ст.67, ч.2 ст.68 Кодексу цивільного захисту України, які прямо передбачають необхідність звернення до адміністративного з такими позовами. Відповідач надав до суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити в задоволенні позову повністю. Відповідач у відзиві зазначив, що більшість зафіксованих в Акті перевірки  порушень, усунена самостійно відповідачем. На обладнання школи протипожежною сигналізацією, покриття вогнестійким складом дерев'яних конструкцій горища та установку блискавко захисних систем потрбні великі кошти, яких у школи немає. Відповідач звернувся до Чорноморської сільської ради з клопотанням виділити кошти на обладнання школи протипожежними системами. У відповіді на відзив позивач перелічив порушення, які відповідачем не усунені та зазначив, що у такому стані пожежної та техногенної безпеки об'єкту перевірки діти та викладачі школи постійно перебувають в умовах, коли існує реальна загроза життю, отримання травм, шкоди своєму здоров'ю через невиконання та ігнорування посадовими особами відповідача вимог законодавства з питань пожежної і тезногенної безпеки, цивільного захисту, тому просив суд задовольнити позов з урахуванням наданих пояснень. Суд розглянув справу в порядку спрощеного провадження без проведення судового засідання за наявними матеріалами, які надійшли до суду на час розгляду. Дослідив матеріали справи, суд встановив наступне. У період з 04.05.2018р. по 07.05.2018р. відповідно до наказу ГУ ДСНС України в Миколаївській області № 172 від 30.03.2018р. “Про проведення позапланового заходу” та посвідчення на проведення перевірки від 03.05.2018р. № 28, територіальними органами ДСНС України, а саме - Очаківським міськрайонним сектором ГУ ДСНС України здійснено перевірку Рівненської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Чорноморської сільської ради Очаківського районної ради Миколаївської області. Під час перевірки виявлено 10 фактів порушень, які є особливо небезпечні, оскільки створюють загрозу життю та здоров'ю людей: 1)          з'єднання жил проводів в з'єднувальних коробках в допоміжному приміщенні спортивної зали, приміщенні технічного персоналу та в допоміжному приміщенні актової зали не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (порушено п. 1.6 розділу IV Правил, відповідно до якого з'єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів мають здійснюватися за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів); 2)не виконано захист будівель, споруд школи від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд» (порушено п. 1.21 глави 1 розділу IV Правил, згідно з вимогами якого захист будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, а також їх перевірку необхідно виконувати відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд»); 3)запасний евакуаційний вихід на другому поверсі (вихід який веде з актового залу школи до зовнішньої металевої евакуаційної сходової клітини) захаращений меблями та кріслами (порушено п. 2.37 розділу III Правил, відповідно до якого не допускається: захаращувати шляхи евакуації меблями, обладнанням, різними матеріалами); 4)          в коридорі на першому поверсі школи, фоє школи, на сходовій клітині з першого на другий поверх та частково на другому поверсі для оздоблення стін на шляху евакуації застосовуються будівельні матеріали з вищими (невідомими) показниками пожежної небезпеки (пластикова вагонка) (порушено п. 2.23 розділу III, пункт 9 розділ II Правил, згідно з вимогами яких забороняється застосовувати будівельні матеріали з вищими показниками пожежної небезпеки; застосування у будівництві й на виробництві матеріалів та речовин, на які відсутні показники щодо пожежної небезпеки, забороняється); 5)          приміщення та будівля школи не обладнані системою оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей 1 типу СО-1 (порушено п. 1.2 розділу V Правил та п. 5.1 таблиці Б 1 ДБН В. 2.5-56-2014, згідно з вимогами яких загальноосвітні школи з кількістю місць до 270 повинні бути обладнані системою оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей 1 типу СО-1); 6)          не відновлено в повній мірі протипожежний запас води в пожежній водоймі, яка знаходиться на території школи (порушено п. 2.1 підпункти 2,6 розділу V Правил, відповідно до якого витрачений під час гасіння пожежі протипожежний запас води з резервуарів має бути відновлений у строк не більше ніж: 24 год. - у населених пунктах і на промислових підприємствах з будівлями за вибухопожежною та пожежною небезпекою категорій А, Б та В; 36 год. - на промислових підприємствах з будівлями за пожежною небезпекою категорій Г та Д; 72 год. - у сільських населених пунктах і на сільськогосподарських підприємствах; пожежні резервуари повинні бути справними і утримуватися таким чином, щоб забезпечити безперешкодний забір води пожежними автомобілями); 7)          не проведено очищення пожежної водойми на території школи від сторонніх предметів (порушено вимоги статті 55 КЦЗУ, та підпункт 2 пункту 2.1. глави 2 розділу V ППБУ); 8)приміщення та пожежний щит школи не забезпечені в повній мірі (достатній кількості) первинними засобами пожежогасіння (вогнегасниками), в наявності 10 вогнегасників з 13 необхідних (порушено п. З підпункт 3.6 розділу V Правил, відповідно до якого територія підприємств, будинки, споруди, приміщення, технологічні установки повинні бути забезпечені первинними засобами пожежогасіння: вогнегасниками, ящиками з піском, бочками з водою, покривалами з негорючого теплоізоляційного матеріалу, пожежними відрами, совковими лопатами, пожежним інструментом, які використовуються для локалізації і ліквідації пожеж у їх початковій стадії розвитку); 9)приміщення школи не обладнано автоматичною системою пожежної сигналізації відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Системи протипожежного захисту», (порушено п. 1.2 глави 1 розділу V Правил та п. 7.3 таблиці А 1 ДБН В. 2.5-56-2014, згідно з вимогами яких будинки, приміщення та споруди повинні обладнуватися системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту»); 10)дерев'яні конструкції горищного приміщення школи не піддані вогнезахисному оброблянню (стаття 55 КЦЗУ № 5403-УІ, пункт 2.5 розділу ЇІІ ППБУ), (порушено п. 2.5 розділу III Правил, згідно з вимогами яких у будинках, крім будинків V ступеня вогнестійкості, дерев'яні елементи горищних покриттів (крокви, лати) повинні оброблятися засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності). Зазначені факти зафіксовані у Акті, складеному за результатами проведення планової (позапланової) перевірки щодо додержання (виконання) суб'єктом господарювання вимог законодавства № 27 від 07.05.2018р. У відзиві, що надійшов від відповідача вказано, що більшість виявлених порушень усунено, що підтверджується довідкою від 04.06.2018р. № 45. Інша частина порушень, а саме відсутність протипожежної сигналізації, покриття вогнестійким складом дерев'яних конструкцій горища та установка блискавко захисних систем, на що потрібні значні кошти, яких у школи немає, буде усунена відразу після виділення відповідних фінансів. З відповідним клопотанням відповідач звернувся до Чорноморської сільської ради 08.05.2018р. за вих.№ 38. При прийнятті рішення, суд приймає до уваги те, що відповідачем самостійно усунено більшість порушень, зазначених в Акті перевірки № 27 від 07.05.2018р. та на підтвердження чого надано відповідні документи, а також те, що відповідачем самостіно вжито відповідних заходів щодо виділення коштів та усунення порушень, які потребують значних фінансових вкладень. Виділення коштів для усунення решти порушень залежить не від відповідача, а від третіх осіб. Відповідно до ч.1 ст.78 КАС України обставини, які визнаються учасниками справи, не підлягають доказуванню, якщо суд не має обґрунтованого сумніву щодо достовірності цих обставин або добровільності їх визнання. Відповідно до п.п.12 ч.1 ст.67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. Відповідно до ч.2 ст.68 Кодексу у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом. Відповідно до ч.7 ст.7 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу. Відповідно до п.п.48 п.4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, яке затверджено постановою Кабінету Міністрів України №1052 від 16.12.2015, ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, окрім іншого, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту. Підсумовуючи викладене, суд дійшов висновку, що позивач наділений повноваження на звернення до адміністративного суду з відповідними вимогами щодо застосування заходів реагування до суб'єктів господарювання, у тому числі у вигляді повного зупинення експлуатації об'єктів, будівель, споруд об'єкту до повного усунення порушень вимог законодавства. Разом з тим, констатуючи доведеність фактів порушення відповідачем вимог правил цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки з боку відповідача, а також наявність у позивача права на звернення з такими вимогами, суд вимушений відмовити у задоволенні позову, оскільки законодавство не наділяє суд приймати рішення про застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації об'єктів, будівель, споруд об'єкту до повного усунення порушень вимог законодавства. Так, 01.07.2013 набув чинності Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Кодексу цивільного захисту України” № 5404-VI, яким повноваження про застосування заходів реагування, зокрема шляхом повного зупинення роботи об'єкта суб'єкта господарювання передавалось від органів державного нагляду (контролю) до адміністративного суду. Повноваженням органів державного нагляду (контроля) на звернення до адміністративного суду з позовом про зупинення роботи відповідного об'єкта, визначеним ст.ст.67, 68 Кодексу цивільного захисту України, ст. 7 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” кореспондували повноваження адміністративного суду на задоволення таких позовів та застосування заходів реагування саме  судовим рішенням. Так, до КАС України були внесені відповідні зміни, які передбачали повноваження адміністративного суду на розгляд таких справ, задоволення таких позовів, а також скасування таких заходів, у разі усунення таких порушень: п.5 ч.1 ст.183-2, ч.12, 13 ст.183-2 КАСУ. 15.12.2017р. набули зміни до КАС України в редакції Закону України “Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів” №2147-VIII від 03.10.2017, якими відповідні норми Кодексу, що уповноважують суд на розгляд таких справ, виключені. Статтею 245 діючої редакції КАС України передбачені повноваження суду при вирішенні справи. Згідно з ч.2 ст.245 у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю; 7) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 8) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 9) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України; 10) інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів; 11) затримання іноземця або особи без громадянства з метою ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України або про продовження строку такого затримання; 12) затримання іноземця або особи без громадянства до вирішення питання про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту в Україні; 13) затримання іноземця або особи без громадянства з метою забезпечення її передачі відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію; 14) звільнення іноземця або особи без громадянства на поруки підприємства, установи чи організації; 15) зобов'язання іноземця або особи без громадянства внести заставу. При розгляді позовів суб'єктів владних повноважень це є виключний перелік повноважень суду, оскільки п.10 ч.2 ст.245КАС України про можливість обрати інший спосіб, стосується лише справ, в яких суб'єкт владних повноважень є відповідачем, а не позивачем. Повноваження суду на застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об'єктів суб'єктів господарювання у цьому вичерпному переліку відсутні. Відсутні також у діючої редакції КАСУ будь-які окремі статті чи пункти, які б передбачали регламент розгляду таких справ. Відсутня така категорія спорів у ст.12 КАС України. Тобто, з 15.12.17 законодавець позбавив адміністративний суд повноважень на ухвалення таких рішень. Вочевидь, що зазначене є помилкою законодавця, класичною прогалиною у законодавстві. Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Зазначена вимога ст.19 Конституції України стосується і повноважень суду. Суд так само, як і суб'єкт владних повноважень, не може самостійно наділяти себе повноваженнями, якими його не наділив законодавець. У разі наявності прогалин у законодавстві, суд може шляхом розширеного тлумачення, або застосування аналогії права чи закону, вирішити спір у разі необхідності надання повного захисту правам, свободам та інтересам фізичних осіб, правам та інтересам юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства. Але, суд не може застосувати розширення тлумачення для застосування обмежувального заходу стосовно особи, для розширення повноваження суб'єкта владних повноважень та безпосередньо самого суду. Відповідно до ст.19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Застосування у цьому випадку аналогії чи розширеного тлумачення призвело б до того, що суд самостійно наділив себе повноваженнями розгляду таких справ, хоча законодавцем це питання не було вирішено. Відповідно до ч.6 ст.7 КАС України аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування. На необхідність дотримання принципу “якості закону” неодноразово звертав увагу Європейський суд з прав людини. Так, у рішенні по справі Круслена від 24.04.90 зазначено, що закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання. Положення закону повинні бути передбачуваними та надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування (Рішення Європейського суду з прав людини у справі “Свято-Михайлівська Парафія проти України” від 14 червня 2007 року). Якість закону пов'язана з достатньою чіткістю встановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи (Рішення Європейського суду з прав людини у справі “Волохи проти України” від 2 листопада 2006 року). Відсутність у процесуальному законі повноважень суду на застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об'єктів, є нездоланою прогалиною у законодавстві, яка не може бути усунута ані шляхом аналогії ані шляхом дискреції суду. Крім того, суд звертає увагу, що ст.183-2 у редакції КАСУ, станом на 14.12.2017, окрім повноважень суду на застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об'єкту, передбачала також повноваження суду на скасування власного рішення у разі усунення суб'єктом господарювання відповідних порушень (ч.12, 13 ст.183-2). В теперішній час норм, які б надавали можливість суду скасувати раніше застосовані заходи реагування у процесуальному законі також не існує. Це також вказує на неможливість задоволення позову, оскільки у такому разі, поновити експлуатацію роботи об'єкту буде неможливо навіть після усунення суб'єктом господарювання порушень. В задоволенні позову відмовити.            Судові витрати покласти на позивача.            На підставі викладеного, керуючись ст. 2, 19, 139, 241, 244, 242 - 246 КАС України, суд, - ВИРІШИВ: В задоволенні позову Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (вул. 2 Екіпажна, 1, м. Миколаїв, 54003, код ЄДРПОУ 38524996) до Рівненської загальноосвітньої школи I-III ступенів (вул. Центральна, 43, с. Рівне, Очаківський район, Миколаївська область, 57530, код ЄДРПОУ 26117550)  відмовити. Рішення суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи в порядку, визначеному ст. 255 КАС України. Апеляційна скарга може бути подана до Одеського апеляційного адміністративного суду через Миколаївський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня його проголошення.                      Суддя                                                                                                  І. А. Устинов