Рішення

від 20.09.2018 по справі 814/1195/18

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Р І Ш Е Н Н Я І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И 20 вересня 2018 р.  № 814/1195/18 м. Миколаїв           Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі судді Устинова І.А.,  розглянув в письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом: Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області, вул. 2 Екіпажна, 1, м. Миколаїв, 54003 до відповідача: Великосербулівської загальноосвітньої школи, вул. Шкільна, 7, с. Великосербулівка, Єланецький район, Миколаївська область, 55530 про: застосування заходу реагування, ВСТАНОВИВ:           Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (далі - позивач) звернулось до адміністративного суду до Великосербулівської загальноосвітньої школи з вимогами про застосування до суб'єкта господарювання захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об'єкта, будівлі школи до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки та у сфері цивільного захисту, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей. Свої позовні вимоги позивач обґрунтував тим, що під час проведення позапланового заходу державного нагляду – перевірки відповідача було виявлено 8 порушень, які є особливо небезпечні, оскільки створюють загрозу життю та здоров'ю людей: з'єднання, відгалуження та оцінювання жил проводів і кабелів без допомоги опресування, зварювання, паяння або затискачів; експлуатація електроустановок в приміщенні котельні не відповідає вимогам ПУЕ; будівлю школи не обладнано пристроєм захисту від прямих уражень длискавки та вторинних її проявів відповідно до вимог ДСТУ; не проведено техобслуговування наявних вогнегасників, не доукомплектовано пожежний щит, не відновлено протипожежний запас води, не проведено вогнезахисне оборобляння дерев'яних конструкцій перекриття будівлі школи та інше. Також позивач обґрунтував свої повноваження на звернення до суду саме з такими вимогами посилання на п.п.12 ч.1 ст.67, ч.2 ст.68 Кодексу цивільного захисту України, які прямо передбачають необхідність звернення до адміністративного з такими позовами. Відповідач надав до суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити в задоволенні позову повністю. Крім того, відповідач у відзиві просив суд замінити неналежного відповідача по справі на Єланецьку районну раду Миколаївської області. Суд розглянув справу в порядку спрощеного провадження без проведення судового засідання за наявними матеріалами, які надійшли до суду на час розгляду. Дослідив матеріали справи, суд встановив наступне. У період з 03.05.2018р. по 04.05.2018р. відповідно до наказу ГУ ДСНС України у Миколаївській області № 172 від 30.03.2018р. “Про проведення позапланового заходу” та посвідчення на проведення перевірки від 03.05.2018р. № 28, територіальними органами ДСНС України, а саме - Єланецьким районним сектором ГУ ДНСН України здійснено перевірку Великосербулівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Єланецької районної ради Миколаївської області. Під час перевірки виявлено 8 фактів порушень, які є особливо небезпечні, оскільки створюють загрозу життю та здоров'ю людей: 1)           в коридорі біля спортивної зали допускається з'єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів без допомоги опресування, зварювання, паяння або затискачів (порушено ст. 55 КЦЗУ, п. 1.6 розділу IV «Правил пожежної безпеки в Україні», далі Правил, відповідно до якого, з'єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів мають здійснюватися за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів. Місця з'єднання жил проводів і кабелів, а також з'єднувальні та відгалужувальні затискачі повинні мати мінімальний перехідний опір, щоб уникнути їх перегрівання і пошкодження ізоляції стиків. Втрати опору ізоляції на стиках повинні бути не більше втрат опору ізоляції на цілих жилах цих проводів і кабелів.); 2)          експлуатація електроустановок в приміщенні котельні не відповідає вимогам ПУЕ (порушено ст. 55 КЦЗУ, п. 1.1 розділу IV Правил, відповідно до якого, експлуатація електроустановок повинна відповідати вимогам ПУЕ, Правил технічної експлуатації електроустановок споживачів, затверджених наказом Мінпаливенерго України від 25 липня 2006 року № 258, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2006 року за № 1143/13017 (у редакції наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 13 лютого 2012 року № 91) (далі — ПТЕ), Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів, затверджених наказом Держнаглядохоронпраці від 09 січня 1998 року № 4, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 10 лютого 1998 року за № 93/2533.); 3)          будівлю школи не обладнано пристроєм захисту від прямих уражень блискавки та вторинних її проявів відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 (порушено ст. 55 КЦЗУ, п. 1.21 розділу IV ППБХ відповідно до якого, захист будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, а також їх перевірку необхідно виконувати відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд»); 4)          не проведено технічне обслуговування наявних вогнегасників: ВП-5 - 1 шт., ВП-2 - 2 шт., що розміщенні в приміщеннях школи (порушено п. 3.17 розділу V Правил, відповідно до якого, технічне обслуговування вогнегасників повинно здійснюватися відповідно до Правил експлуатації вогнегасників, затверджених наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 02 квітня 2004 року № 152, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 29 квітня 2004 року за № 555/9154, а також ДСТУ 4297-2004 «Технічне обслуговування вогнегасників. Загальні технічні вимоги»); 5)          пожежний щит не доукомплектовано засобами пожежогасіння: протипожежне покривало - 1 шт., гак - 1 шт., лопата - 1 шт., відро - 1 шт., сокира - 1 шт. (стаття 55 КЦЗ № 5403-УІ, п. 3.11 розділу V ППБУ); 6)          не відновлено протипожежний запас води в пожежному водоймищі (порушено підпункт 6 п. 2.1 розділу V Правил, відповідно до якого, витрачений під час гасіння пожежі протипожежний запас води з резервуарів має бути відновлений у строк не більше ніж: 24 год. - у населених пунктах і на промислових підприємствах з будівлями за вибухопожежною та пожежною небезпекою категорій А, Б та В; 36 год. - на промислових підприємствах з будівлями за пожежною небезпекою категорій Г та Д; 72 год. - у сільських населених пунктах і на сільськогосподарських підприємствах.); 7)          допускається зниження класу вогнестійкості елементів заповнення прорізів у протипожежних перешкодах, зокрема приміщення електрощитової не відокремлене від коридору протипожежними дверима II типу (порушено п. 2.23 розділу III Правил, відповідно до якого, забороняється зменшувати кількість та розміри евакуаційних виходів з будівель і приміщень, класи вогнестійкості несучих та огороджувальних конструкцій, застосовувати будівельні матеріали з вищими показниками пожежної небезпеки, змінювати інженерні та планувальні рішення й умови освітлення згідно з нормованою вимогою); 8) не проведено вогнезахисне обробляння дерев'яних конструкцій перекриття будівлі школи (порушено пункт 2.5 глави 2 розділ III Правил, згідно з вимогами якого у будинках, крім будинків V ступеня вогнестійкості, дерев'яні елементи горищних покриттів (крокви, лати) повинні оброблятися засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності). Зазначені факти зафіксовані у Акті, складеному за результатами проведення планової (позапланової) перевірки щодо додержання (виконання) суб'єктом господарювання вимог законодавства № 27 від 04.05.2018р. У відзиві на позовну заяву відповідач проти позовних вимог заперечував, але відповідних пояснень по суті спору не надав та жодних аргументів або доказів щодо усунення виявлених порушень не зазначив. У відзиві відповідач просив замінити неналежного відповідача, оскільки відповідно до п.6 ст. 25 Закону України "Про освіту" передбачено, що засновник закладу освіти зобов'язаний забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов. Відповідно до п.1.4 Статуту засновником навчального закладу (відповідача) є Єланецька районна рада Миколаївської області, тому відповідач ввважає, що належним відповідачем по справі є Єланецька районна рада Миколаївської області. У відповіді на відзив, надану позивачем, зазначено, що Великосербулівська ЗОШ є комунальною установою, суб'єктом господарювання, наділеним статусом юридичної особи, має свій самостійний баланс в установах банків, печатку, штамп, ідентифікаційний код, здійснює свою господарську діяльність відповідно до установчих документів, забезпечує утримання наданого йому майна, а тому є належним відповідачем та несе відповідальність за здійснення своєї голсподарської діяльності відповідно до чинного законодавства. Суд погоджується з думкою відповідача, оскільки Великосербулівська ЗОШ є суб'єктом господарювання відповідно до ч.1 ст.55 Госпоадрського кодексу України, який дії на основі права власності, права господарського відання чи оперативного управління, має статус юридичної особи, що визначається цивільним законодавством та Кодексом цивільного захисту України. Отже, вимогу відповідача щодо заміни неналежного відповідача по справі, суд до уваги не приймає. Відповідно до ч.1 ст.78 КАС України обставини, які визнаються учасниками справи, не підлягають доказуванню, якщо суд не має обґрунтованого сумніву щодо достовірності цих обставин або добровільності їх визнання. Крім того, виходячи з відзиву на позовну заяву, суд приходить до висновку, що викладені у Акті перевірки № 27 від 04.05.2018р. порушення та не заперечення відповідачем зазначених обставин, про доведеність фактів порушення правил цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки з боку відповідача. Відповідно до п.п.12 ч.1 ст.67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. Відповідно до ч.2 ст.68 Кодексу у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом. Відповідно до ч.7 ст.7 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу. Відповідно до п.п.48 п.4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, яке затверджено постановою Кабінету Міністрів України №1052 від 16.12.2015, ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, окрім іншого, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту. Підсумовуючи викладене, суд дійшов висновку, що позивач наділений повноваження на звернення до адміністративного суду з відповідними вимогами щодо застосування заходів реагування до суб'єктів господарювання, у тому числі у вигляді повного зупинення експлуатації об'єктів, будівель, споруд об'єкту до повного усунення порушень вимог законодавства. Разом з тим, констатуючи доведеність фактів порушення відповідачем вимог правил цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки з боку відповідача, а також наявність у позивача права на звернення з такими вимогами, суд вимушений відмовити у задоволенні позову, оскільки законодавство не наділяє суд приймати рішення про застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації об'єктів, будівель, споруд об'єкту до повного усунення порушень вимог законодавства. Так, 01.07.2013 набув чинності Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Кодексу цивільного захисту України” № 5404-VI, яким повноваження про застосування заходів реагування, зокрема шляхом повного зупинення роботи об'єкта суб'єкта господарювання передавалось від органів державного нагляду (контролю) до адміністративного суду. Повноваженням органів державного нагляду (контроля) на звернення до адміністративного суду з позовом про зупинення роботи відповідного об'єкта, визначеним ст.ст.67, 68 Кодексу цивільного захисту України, ст. 7 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” кореспондували повноваження адміністративного суду на задоволення таких позовів та застосування заходів реагування саме  судовим рішенням. Так, до КАС України були внесені відповідні зміни, які передбачали повноваження адміністративного суду на розгляд таких справ, задоволення таких позовів, а також скасування таких заходів, у разі усунення таких порушень: п.5 ч.1 ст.183-2, ч.12, 13 ст.183-2 КАСУ. 15.12.2017р. набули зміни до КАС України в редакції Закону України “Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів” №2147-VIII від 03.10.2017, якими відповідні норми Кодексу, що уповноважують суд на розгляд таких справ, виключені. Статтею 245 діючої редакції КАС України передбачені повноваження суду при вирішенні справи. Згідно з ч.2 ст.245 у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю; 7) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 8) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 9) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України; 10) інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів; 11) затримання іноземця або особи без громадянства з метою ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України або про продовження строку такого затримання; 12) затримання іноземця або особи без громадянства до вирішення питання про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту в Україні; 13) затримання іноземця або особи без громадянства з метою забезпечення її передачі відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію; 14) звільнення іноземця або особи без громадянства на поруки підприємства, установи чи організації; 15) зобов'язання іноземця або особи без громадянства внести заставу. При розгляді позовів суб'єктів владних повноважень це є виключний перелік повноважень суду, оскільки п.10 ч.2 ст.245КАС України про можливість обрати інший спосіб, стосується лише справ, в яких суб'єкт владних повноважень є відповідачем, а не позивачем. Повноваження суду на застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об'єктів суб'єктів господарювання у цьому вичерпному переліку відсутні. Відсутні також у діючої редакції КАСУ будь-які окремі статті чи пункти, які б передбачали регламент розгляду таких справ. Відсутня така категорія спорів у ст.12 КАС України. Тобто, з 15.12.17 законодавець позбавив адміністративний суд повноважень на ухвалення таких рішень. Вочевидь, що зазначене є помилкою законодавця, класичною прогалиною у законодавстві. Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Зазначена вимога ст.19 Конституції України стосується і повноважень суду. Суд так само, як і суб'єкт владних повноважень, не може самостійно наділяти себе повноваженнями, якими його не наділив законодавець. У разі наявності прогалин у законодавстві, суд може шляхом розширеного тлумачення, або застосування аналогії права чи закону, вирішити спір у разі необхідності надання повного захисту правам, свободам та інтересам фізичних осіб, правам та інтересам юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства. Але, суд не може застосувати розширення тлумачення для застосування обмежувального заходу стосовно особи, для розширення повноваження суб'єкта владних повноважень та безпосередньо самого суду. Відповідно до ст.19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Застосування у цьому випадку аналогії чи розширеного тлумачення призвело б до того, що суд самостійно наділив себе повноваженнями розгляду таких справ, хоча законодавцем це питання не було вирішено. Відповідно до ч.6 ст.7 КАС України аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування. На необхідність дотримання принципу “якості закону” неодноразово звертав увагу Європейський суд з прав людини. Так, у рішенні по справі Круслена від 24.04.90 зазначено, що закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання. Положення закону повинні бути передбачуваними та надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування (Рішення Європейського суду з прав людини у справі “Свято-Михайлівська Парафія проти України” від 14 червня 2007 року). Якість закону пов'язана з достатньою чіткістю встановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи (Рішення Європейського суду з прав людини у справі “Волохи проти України” від 2 листопада 2006 року). Відсутність у процесуальному законі повноважень суду на застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об'єктів, є нездоланою прогалиною у законодавстві, яка не може бути усунута ані шляхом аналогії ані шляхом дискреції суду. Крім того, суд звертає увагу, що ст.183-2 у редакції КАСУ, станом на 14.12.2017, окрім повноважень суду на застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об'єкту, передбачала також повноваження суду на скасування власного рішення у разі усунення суб'єктом господарювання відповідних порушень (ч.12, 13 ст.183-2). В теперішній час норм, які б надавали можливість суду скасувати раніше застосовані заходи реагування у процесуальному законі також не існує. Це також вказує на неможливість задоволення позову, оскільки у такому разі, поновити експлуатацію роботи об'єкту буде неможливо навіть після усунення суб'єктом господарювання порушень. В задоволенні позову відмовити.            Судові витрати покласти на позивача.            На підставі викладеного, керуючись ст. 2, 19, 139, 241, 244, 242 - 246 КАС України, суд, -           ВИРІШИВ: В задоволенні позову Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (вул. 2 Екіпажна, 1, м. Миколаїв, 54003, код ЄДРПОУ 38524996) до Великосербулівської загальноосвітньої  школи (вул. Шкільна, 7, с. Великосербулівка, Єланецький район, Миколаївська область, 55530, код ЄДРПОУ 26118354)  відмовити. Рішення суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи в порядку, визначеному ст. 255 КАС України. Апеляційна скарга може бути подана до Одеського апеляційного адміністративного суду через Миколаївський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня його проголошення.                      Суддя                                                                                                    І. А. Устинов