Постанова

від 25.09.2018 по справі 805/3238/18-а

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 вересня 2018 року справа №805/3238/18-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача: Казначеєва Е.Г., суддів: Компанієць І.Д., Ястребової Л.В., секретаря судового засідання Тішевського В.В., за участю представника позивача Савків С.Г., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Чермалицької сільської ради Волноваського району Донецької області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 р. у справі № 805/3238/18-а (головуючий І інстанції Давиденко Т.В.) за позовом Керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області до Чермалицької сільської ради Волноваського району Донецької області, третя особа Чермалицька загальноосвітня школа 1-3 ступенів Волноваської районної ради Донецької області, Відділ освіти Волноваської районної державної адміністрації Донецької області про визнання неправомірною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

Керівник Волноваської місцевої прокуратури Донецької області (далі - позивач, прокуратура) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Чермалицької сільської ради Волноваського району Донецької області (далі - відповідач, рада), третя особа Чермалицька загальноосвітня школа 1-3 ступенів Волноваської районної ради Донецької області, Відділ освіти Волноваської районної державної адміністрації Донецької області, в якому просив: прийняти позов; поновити пропущений строк звернення до суду; визнати протиправною бездіяльність відповідача; зобов'язати відповідача вжити заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Чермалицькою загальноосвітньою школою І-ІІІ ступенів Волноваської районної ради Донецької області площею 3,120 га, вартістю 27,612 грн. в межах населеного пункту села Чермалик Волноваського району Донецької області; стягнути з відповідача судовий збір (а.с.4-11).

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року задоволено позовні вимоги, а саме суд: визнано протиправною бездіяльність Чермалицької сільської ради Волноваського району Донецької області щодо не оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Чермалицькою загальноосвітньою школою 1-3 ступенів Волноваської районної ради Донецької області площею 3,120 га, вартістю 276120 грн. в межах населеного пункту села Чермалик Волноваського району Донецької області; зобов'язано Чермалицьку сільську раду Волноваського району Донецької області вжити заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Чермалицькою загальноосвітньою школою 1-3 ступенів Волноваської районної ради Донецької області площею 3,120 га, вартістю 276120 грн. в межах населеного пункту села Чермалик Волноваського району Донецької області (а.с.84-86).

Відповідач, не погодившись з прийнятим судовим рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволені позовних вимог. В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що судом не надано юридичної оцінки рішенню відповідача від 25.05.2017 року № 6/59-337 яким було надано дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельних ділянок під об'єктами сільської власності територіальних громад сіл, селищ, міста, що знаходиться в управлінні районної ради, орієнтованою площею 30000 кв.м, на якій розташований об'єкт Чермалицька ЗОШ І-ІІІ ступенів Волноваської районної ради Донецької області, що знаходиться за адресою: 87142, Донецька область, Волноваський район, с. Чермалик, вул. Торгова, 27, вул. Миру, 13. Не доведено, яка саме особа повинна вжити заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, а саме Чермалицька сільська рада Волноваського району Донецької області або Відділ освіти Волноваської районної державної адміністрації Донецької області або Чермалицька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Волноваської районної ради Донецької області. Судом не надано оцінки правам прокурора на звернення до суду у якості позивача в інтересах держави, що було зазначено відповідачем у відзиві. Апелянт зазначає, що прокурор не може бути позивачем у даному спорі (а.с.90-93).

Представник позивача в судовому засіданні проти задоволення апеляційної скарги заперечував.

Представник інших сторін у судове засідання не з'явились, про час, дату та місце розгляду справи були повідомлені належним чином.

Суд, заслухавши суддю-доповідача, представника позивача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.

Чермалицька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Волноваської районної ради Донецької області зареєстрована в якості юридичної особи, включена до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, місцезнаходження юридичної особи: 87142, Донецька область, Волноваський район, с. Чермалик, вул. Торгова, 27, вул. Миру, 13, засновником навчального закладу є Волноваська районна рада (а.с. 19-38).

13 лютого 2018 року Волноваська місцева прокуратура звернулась до Голів сільських і селищних рад Волноваського району Донецької області з письмовим запитом № 05-81-1247 про надання інформації щодо підстав використання земельних ділянок під навчальними та дошкільними закладами, розташованими на території сільської/селищної ради: власність, тимчасове чи постійне користування, у тому числі на умовах оренди, площа земельної ділянки, інформації про наявність державного акта, № державного акта, у разі розробки документів чи надання дозволу на розробку технічної документації - на якій стадії вони перебувають, в разу відсутності кадастрового номеру чи витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно вказати чи виносились питання про розробку правовстановлюючих документів на сесіях протягом 2017 року (а.с. 12).

Згідно листа Чермалицької сільської ради Волноваського району Донецької області від 07.02.2018 року № 74 за Чермалицькою ЗОШ І-ІІІ ступенів закріплена територія (площа земельної ділянки складає 3,120 га) для обслуговування загальноосвітньої школи з земель житлової та громадської забудови села Чермалик, державних актів, кадастрових номерів навчальні заклади не мають, земельні ділянки навчальним закладам були відведені у період будівництва понад 30 років тому, навчальний заклад не має у користуванні земельні ділянки сільськогосподарського, лісогосподарського та іншого призначення (а.с. 14).

Згідно технічних документацій з нормативної грошової оцінки населених пунктів Волноваського району Донецької області базова вартість земельної ділянки с. Заможне (Чермалик) складає 8,85 грн. за 1 кв. м (а.с. 15-18).

Рішенням Чермалицької сільської ради Волноваського району Донецької області від 25.05.2017 року № 6/59-337 наданий дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельних ділянок під об'єктами сільської власності територіальних громад сіл, селищ, міста, що знаходиться в управлінні районної ради, орієнтованою площею 30000 кв.м, на якій розташований об'єкт Чермалицька ЗОШ І-ІІІ ступенів Волноваської районної ради Донецької області, що знаходиться за адресою: 87142, Донецька область, Волноваський район, с. Чермалик, вул. Торгова, 27, вул. Миру, 13, засновником навчального закладу є Волноваська районна рада (а.с.72).

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем жодних дій щодо оформлення правовстановлюючих документів на спірну земельну ділянку не вживалось, робота по виготовленню правовстановлюючих документів на земельну ділянку, що перебуває в користуванні навчального закладу не проводилась, тобто, наявна протиправна бездіяльність в сфері земельних відносин. Також, суд визнав обґрунтованим звернення прокуратури з цим позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та фактам, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України, земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з положеннями ст.14 Конституції України, земля є основним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 92 Земельного кодексу України, право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.

Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають: зокрема, підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності.

Згідно з положенням статті 125 Земельного кодексу України, право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Відповідно до статті 126 Земельного кодексу України, право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 2 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" від 01.07.2004 р. № 1952-VI державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Відповідно до частини 1 статті 3 Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень , державна реєстрація прав є обовязковою.

Інформація про права на нерухоме майно та їх обтяження підлягає внесенню до Державного реєстру прав.

Згідно з ч. 3 ст. 3 Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень , права на нерухоме майно та їх обтяження, які підлягають державній реєстрації, виникають з моменту такої реєстрації.

Отже, обов'язковою умовою фактичного використання земельної ділянки є наявність правовстановлюючих документів на земельну ділянку, оформлених у відповідності до вимог закону.

Частинами 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 Земельного кодексу України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до ч. 1 та 3 ст.22 Закону України Про освіту від 5 вересня 2017 року № 2145-VIII, що діє з 28.09.2017 року, юридична особа має статус закладу освіти, якщо основним видом її діяльності є освітня діяльність. Заклад освіти залежно від засновника може діяти як державний, комунальний, приватний чи корпоративний.

Частиною 2 статті 63 Закону України Про освіту від 23 травня 1991 року № 1060-XII, що діяв до 28.09.2017 року, було визначено, що земельні ділянки державних навчальних закладів, установ та організацій системи освіти передаються їм у постійне користування відповідно до Земельного кодексу України.

Відповідно до частини 1, 2, 5 статті 80 Закону України Про освіту від 5 вересня 2017 року № 2145-VIII, що діє з 28.09.2017 року, до майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належать: нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо; майнові права, включаючи майнові права інтелектуальної власності на об'єкти права інтелектуальної власності, зокрема інформаційні системи, об'єкти авторського права та/або суміжних прав; інші активи, передбачені законодавством.

Майно закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених законодавством.

Порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України.

Заклади освіти всіх форм власності, зареєстровані у встановленому законом порядку, мають рівні умови користування нерухомим майном державної або комунальної власності, що передається в оренду.

Згідно статті 37 Закону України Про загальну середню освіту , Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в галузі загальної середньої освіти в межах їх компетенції, зокрема, контролюють додержання вимог законів та інших нормативно-правових актів в галузі освіти, обов'язкове виконання Державного стандарту загальної середньої освіти всіма навчальними закладами системи загальної середньої освіти, розташованими на їх території.

Відповідно до частини 2 статті 123 Земельного кодексу України, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Відповідно до пункту 1.1 Статуту Чермалицької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Волноваської районної ради Донецької області, затвердженого рішенням Волноваської районної ради від 15.06.2016 року № 7/6-134, наказом відділу освіти Волноваської районної державної адміністрації від 15.06.2016 року № 309, Чермалицька загальноосвітня школа 1-3 ступенів Волноваської районної ради Донецької області (далі - навчальний заклад)знаходиться в спільній власності територіальних громад району, що знаходиться в управлінні Волноваської районної ради.

Навчальний заклад є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунок в установі банку, печатку, штамп, ідентифікаційний номер (п.1.3 Статуту).

Засновником навчального закладу є Волноваська районна рада (п.1.4 Статуту).

Навчальний заклад самостійно приймає рішення і здійснює діяльність в межах своєї компетенції, передбаченої законодавством України, та власним статутом (п.1.8 Статуту).

Навчальний заклад має право, зокрема, бути власником і розпорядником рухомого і нерухомого майна згідно з законодавством України та власним статутом (п.1.11 Статуту).

За положенням п. 4.1 Статуту, управління навчальним закладом здійснюється відділом освіти Волноваської райдержадміністрації. Безпосереднє керівництво навчальним закладом здійснює його директор.

Начальний заклад відповідно до чинного законодавства користується землею, іншими природними ресурсами і несе відповідальність за дотримання вимог та норм з їх охорони (п.5.3 Статуту).

Аналіз наведених положень дає підстави дійти до висновку, що Чермалицька загальноосвітня школа 1-3 ступенів Волноваської районної ради Донецької області є юридичною особою, засновником якої є Волноваська районна рада.

Тобто, у даному випадку фактичним користувачем земельної ділянки та зацікавленою особою в її отриманні у постійне користування є саме комунальний заклад Чермалицька загальноосвітня школа 1-3 ступенів Волноваської районної ради Донецької області.

Звертаючись з позовною заявою, позивач обґрунтував право на звернення у якості позивача тим, що зволікання відповідача з оформленням правовстановлюючих документів на вказану земельну ділянку порушує законодавчо встановлений порядок регулювання земельних відносин, тобто, інтереси держави у сфері контролю за використанням та охороною земель, також створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, формує ризики для нормального функціонування навчального закладу та учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей та інтересів держави у сфері охорони дитинства.

Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Тобто, Конституція України визначає дві обов'язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення до суду в інтересах держави є виключним випадком та здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

За приписами частини 1 статті 2 Закону України Про прокуратуру від 14.10.2014 р. № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Статтею 23 Закону № 1697-VІІ врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді.

Відповідно до частини 1 ст. 23 Закону № 1697-VІІ, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VІІ, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Відповідно до ч. 6 ст. 23 Закону № 1697-VІІ, під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

Частиною 1 статті 24 Закону № 1697-VII визначено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист

Згідно з ч. ч. 3, 4 ст. 5 КАС України, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

За приписами частин 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Аналіз частин 3, 4 статті 53 КАС України у взаємозв'язку з частиною 3 статті 23 Закону України Про прокуратуру , дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обгрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснюється або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини 4 статті 23 Закону України Про прокуратуру , наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз частини 4 статті 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обгрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Пункт 3 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді від 08.04.99 N 3-рп/99 вказує на можливість участі прокурора в розгляді судом будь-якої справи за ініціативою прокурора чи за визначенням суду, у тому числі шляхом подання до суду позовної заяви, якщо це необхідно для захисту інтересів держави. Категорія "інтереси держави" є оцінним поняттям. В абзаці другому пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення Конституційного Суду України йдеться про те, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

Верховний Суд в ухвалі від 19.07.2018 року по справі 822/1169/17 зазначив, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

В позовній заяві в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом Керівник Волноваської місцевої прокуратури Донецької області вказує, що прокуратурою вивчено відомості, наявні у загальнодоступному користуванні, а також опрацьовано інформацію, що надійшла від ради, та зроблено висновок, що земельна ділянка, якою користується Чермалицька загальноосвітня школа 1-3 ступенів Волноваської районної ради Донецької області, має перебувати у неї на праві постійного користування. В порушення вимог земельного законодавства та Закону України Про освіту правовстановлюючі документи на земельну ділянку не оформлено, державну реєстрацію права постійного користування не проведено, а відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під загальноосвітнім навчальним закладом створює передумови для зловживань щодо розпорядження цією земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та порушення інтересів держави в частині гарантування та можливості забезпечення прав дітей на освіту.

Також, прокурором зазначено, що селищна рада, яка є суб'єктом, що здійснює управління загальноосвітнім навчальним закладом та відповідає за його матеріально-технічне забезпечення, виконує повноваження у земельній сфері щодо надання земельних ділянок у користування, контролю за додержанням земельного законодавства та законодавства у галузі освіти, не виконала покладені на неї повноваження, не вжила необхідних дій для оформлення права постійного користування земельною ділянкою, на якій знаходиться навчальний заклад.

Позивач кваліфікував вищенаведене, як незаконну бездіяльність Чермалицької сільської ради Волноваського району Донецької області, яка виразилась у не оформленні права постійного користування на вказану земельну ділянку, у зв'язку з чим звернувся до суду з даною позовною заявою.

Разом з цим, прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в цьому конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах навчального закладу - Чермалицької загальноосвітньої школи 1-3 ступенів Волноваської районної ради Донецької області, яка є фактичним користувачем земельної ділянки та зацікавленою особою в її отриманні, а не держави.

При цьому, як зазначалось, навчальний заклад є юридичною особою, має адміністративну процесуальну правосуб'єктність, тобто може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідача порушується його права.

Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Пункт 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Таким чином, суд приходить до висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та навчального закладу, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду.

Крім того, суд звертає увагу на те, що рішенням Чермалицької сільської ради Волноваського району Донецької області від 25.05.2017 року № 6/59-337 (а.с.72) наданий дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельних ділянок під об'єктами сільської власності територіальних громад сіл, селищ, міста, що знаходиться в управлінні районної ради, орієнтованою площею 30000 кв.м, на якій розташований об'єкт Чермалицька ЗОШ І-ІІІ ступенів Волноваської районної ради Донецької області, що знаходиться за адресою: 87142, Донецька область, Волноваський район, с. Чермалик, вул. Торгова, 27, вул. Миру, 13, засновником навчального закладу є Волноваська районна рада. Тобто, у даному випадку не вбачається бездіяльність відповідача щодо не оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Чермалицькою загальноосвітньою школою 1-3 ступенів Волноваської районної ради Донецької області, оскільки відповідачем вчинялись певні дії щодо її виділення.

Таким чином, позивачем не доведено ті обставини, на яких ґрунтуються вимоги позовної заяви.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю і ухвалити нове судове рішення.

Згідно пункту 3 частини 1 статті 317 цього ж Кодексу підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення є невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.

Керуючись статтями208, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Чермалицької сільської ради Волноваського району Донецької області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 р. у справі № 805/3238/18-а - задовольнити.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 р. у справі № 805/3238/18-а - скасувати та ухвалити нове рішення.

Відмовити у задоволенні позову Керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області до Чермалицької сільської ради Волноваського району Донецької області, третя особа Чермалицька загальноосвітня школа 1-3 ступенів Волноваської районної ради Донецької області, Відділ освіти Волноваської районної державної адміністрації Донецької області про визнання неправомірною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та відповідно до ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до Верхового Суду протягом тридцяти днів з дати складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено та підписано колегією суддів 25 вересня 2018 року.

Суддя-доповідач: Е.Г.Казначеєв

Судді: І.Д. Компанієць

Л.В. Ястребова