Рішення

від 17.10.2018 по справі 1640/3202/18

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 жовтня 2018 року м. ПолтаваСправа № 1640/3202/18

Полтавський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Супруна Є.Б., розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження справу №1640/3202/18 за позовом ОСОБА_1 до Малобудищанської сільської ради Зіньківського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

13 вересня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Малобудищанської сільської ради Зіньківського району Полтавської області (надалі - відповідач, Малобудищанська сільрада) , в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення тридцять другої сесії сьомого скликання Малобудищанської сільради від 03.07.2018 "Про скасування рішення тридцять першої сесії Малобудищанської сільської ради Зіньківського району Полтавської області від 22.05.2018 "Про розгляд колективного звернення жителів провулку Бузкового села Малі Будища".

В обґрунтування позовних вимог вказує на протиправність рішення відповідача в частині скасування попереднього рішення щодо обмеження руху вантажного транспорту по провулку Бузковому, оскільки орган місцевого самоврядування не мав права на скасування індивідуального акту, дія якого вичерпалася його виконанням та за наявності заперечень. Крім цього спірним рішенням порушено право позивача на безпечне життя, як мешканця провулку Бузкового.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 17.09.2018 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи.

Відповідач правом на подачу відзиву на позов не скористався.

Тож, відповідно до п. 6. ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України, суд вирішує справу за наявними матеріалами.

Суд розглядає дану справу на підставі частини п'ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України в порядку спрощеного позовного провадження за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше в межах строку, встановленого статтею 258 цього ж Кодексу.

Суд, вивчивши матеріали справи, встановив наступні обставини та відповідні до них правовідносини.

07.05.2018 жителі провулку Бузковий села Малі Будища Зіньківського району Полтавської області ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 звернулися до сільського голови Малобудищанської сільради Дядечка Бориса Івановича з колективною заявою щодо винесення на розгляд сесії питання обмеження руху вантажного транспорту по провулку Бузковий у селі Малі Будища, запропонувавши обмежити рух вантажного транспорту шляхом встановлення обмежувача висоти транспорту чи в інший спосіб.

Дана заява мотивована тим, що на провулку Бузковому відсутнє асфальтове покриття, ширина провулку становить лише 1,5 м, відсутні пішохідні доріжки, обмеження не створить незручностей для власників вантажного транспорту, так як є об'їзні сусідні вулиці Молодіжна та Центральна з твердим асфальтовим покриттям з допустимими параметрами на вагу та розміри транспортних засобів.

Рішенням від 22.05.2018 тридцять першої сесії сьомого скликання Малобудищанської сільської ради "Про розгляд колективного звернення жителів провулку Бузкового села Малі Будища" жителям провулку Бузкового в селі Малі Будища надано дозвіл на встановлення металевої конструкції з навісним замком для обмеження руху великогабаритного транспорту та встановлення відповідних попереджувальних дорожніх знаків за кошти жителів провулку Бузкового. Доручено сільському голові вивчити дане питання (а.с. 8).

Однак, рішенням тридцять другої сесії сьомого скликання Малобудищанської сільської ради від 03.07.2018 було скасовано рішення тридцять першої сесії Малобудищанської сільської ради сьомого скликання від 22.05.2018 "Про розгляд колективного звернення жителів провулку Бузкового села Малі Будища" як таке, що не відповідає правоустановчим нормам законодавства України згідно ст. 279 Кримінального кодексу України (а.с. 6).

Не погоджуючись із рішенням відповідача від 03.07.2018, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Зі змісту позовної заяви суд встановив, що мотиви позивача ґрунтуються на правовій позиції Конституційного Суду України, викладеній у Рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009, відповідно до якої органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Посилаючись на ту обставину, що скасоване рішення Малобудищанської сільради від 22.05.2018 є індивідуальним актом органу місцевого самоврядування, який стосується прав та інтересів громадян та дія якого вичерпалася його виконанням, позивач вважає, що таке не може бути скасованим цим же органом місцевого самоврядування, так як проти цього були заперечення як з боку депутатського корпусу, так і з боку жителів провулку Бузкового.

Вирішуючи позовні вимоги по суті, суд виходить з наступного.

Відповідно до Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5). Конституцією України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140).

Виходячи з цих конституційних положень у системному зв'язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 26.03.2002 визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України (пункти 4, 5 мотивувальної частини Рішення від 26.03.2002 №6-рп/2002 у справі про охорону трудових прав депутатів місцевих рад).

Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Конституції України. З аналізу вказаних конституційних положень випливає висновок про те, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Конституцією України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (надалі - Закон №280/97-ВР) визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59).

Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, суд приходить до висновку про те, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).

Закріплені у статті 144 Конституції України і статті 59 Закону №280/97-ВР норми про акти органів місцевого самоврядування, крім юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і перевірки рішень органів місцевого самоврядування. В Законі №280/97-ВР встановлено, що ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене на повторний розгляд цієї ж ради (стаття 25, частина четверта статті 59). Цим же Законом передбачено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, які належать до компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою, і що раді належить право скасовувати акти виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень (частина дев'ята статті 59, пункт 15 частини першої статті 26).

В інших положеннях Закону №280/97-ВР також визначено право ради скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни, зокрема скасовувати дозволи на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення (пункт 36 частини першої статті 26), вносити зміни до місцевого бюджету (пункт 23 частини першої статті 26). Остання норма кореспондується з положенням частини сьомої статті 78 Бюджетного кодексу України, згідно з якою "рішення про внесення змін до рішення про місцевий бюджет ухвалюється відповідною радою за поданням офіційного висновку місцевого фінансового органу".

В законах України також передбачено право органів місцевого самоврядування скасовувати та змінювати свої рішення. Так, у Законі України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" органу місцевого самоврядування надано право за його ж ініціативою переглянути, зупинити дію та скасувати власний регуляторний акт (частини перша, друга статті 11). Зі змісту Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" випливає, що органи місцевого самоврядування у місячний строк повинні усунути виявлені Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини порушення прав і свобод людини і громадянина (пункт 11 статті 13, частина третя статті 15)‚ тобто скасувати або змінити свої рішення. У Законі України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено право органів місцевого самоврядування привести у відповідність із законодавством прийняті ними рішення з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель (абзац другий пункту "б" статті 6)‚ тобто змінити власні акти. Згідно із Законом України "Про основи містобудування" сільські, селищні, міські ради уповноважені затверджувати місцеві правила забудови окремих частин населених пунктів та вносити в них зміни за поданням спеціально уповноважених органів містобудування та архітектури (частина друга статті 12, частина п'ята статті 17). За Законом України "Про планування і забудову територій" місцева рада затверджує містобудівну документацію та після погодження зі спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури вносить до неї зміни своїм же рішенням (частини третя, четверта статті 10).

Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 03.10.1997 №4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п'ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).

Тож суд приходить до висновку про те, що органи місцевого самоврядування, в тому числі й Малобудищанська сільрада, мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

В той же час Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009 зазначив, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

При цьому Конституційний Суд зазначив, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Таким чином, очевидною є помилка позивача в усвідомленні самої сутності нормативно-правового акта, оскільки він помилково сприймає нормативний акт органу місцевого самоврядування в якості ненормативного. Свідченням цієї помилки є той факт, що за своїм змістом рішенням тридцять першої сесії Малобудищанської сільської ради сьомого скликання від 22.05.2018 "Про розгляд колективного звернення жителів провулку Бузкового села Малі Будища", відновлення чинності якого прагне позивач, було надано дозвіл жителям провулку Бузкового в селі Малі Будища на встановлення металевої конструкції з навісним замком для обмеження руху великогабаритного транспорту та встановлення відповідних попереджувальних дорожніх знаків за власні кошти.

Тобто, вищевказане рішення не є індивідуальним актом, як помилково вважає позивач, оскільки наслідком його втілення в життя є певна заборона обмежувального характеру, яка поширюється на невизначене коло осіб і триває необмежений час, тобто не вичерпує свою дію його виконанням.

З огляду на встановлені обставини справи, суд визнає безпідставними доводи позивача з приводу відсутності компетенції у відповідача на скасування свого ж рішення.

Твердження позивача про те, що спірне рішення органу місцевого самоврядування порушує його особисте право на безпечне життя ніякими доказами, крім тих оцінку яким суд надав вище, не підтверджене та не аргументоване.

Незгода особи з рішенням органу місцевого самоврядування не може бути достатньою підставою для його перегляду чи скасування, оскільки орган місцевого самоврядування, виконуючи представницьку функцію, відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення в інтересах більшості, що відповідає основним засадам демократичного суспільства. При цьому меншість відстоює свої інтереси використовуючи механізми передбачені законом, в тому числі і шляхом звернення до суду з позовом.

Тож суд, встановивши відсутність ознак протиправної поведінки в діях суб'єкта владних повноважень з одного боку та відсутність ознак порушення прав позивача - з іншого, прийшов до висновку про необґрунтованість заявленого позову, у зв'язку з чим відмовляє у його задоволенні у повному обсязі.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позов ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, РНОКПП НОМЕР_1) до Малобудищанської сільської ради Зіньківського району Полтавської області (вул. Молодіжна, 5-А, с. Малі Будища, Зіньківський район, Полтавська область, 38163, код ЄДРПОУ 13955893) про визнання протиправним та скасування рішення залишити без задоволення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається безпосередньо до Харківського апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня підписання судового рішення з урахуванням положень п.п. 15.5 п. 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Є.Б. Супрун