Окрема думка

від 12.09.2018 по справі 804/9032/15

ВЕЛИКА ПАЛАТА ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Великої Палати Верховного Суду

СитнікО. М.

12 вересня 2018 року

м. Київ

справа № 804/9032/15

Провадження № 11-686апп18

у справі за адміністративним позовом Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області (далі - Департамент ДАБІ у Дніпропетровській області) до Товариства з обмеженою відповідальністю Миру-2013 (далі - ТОВ Миру-2013 ), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_2, ОСОБА_3, Товариство з обмеженою відповідальністю Дніпрофарма , Реєстраційна служба Дніпропетровського міського управління юстиції, фізична особа - підприємець ОСОБА_4, фізична особа - підприємець ОСОБА_5, Товариство з обмеженою відповідальністю Жовтнева-2013 , про зобов'язання виконати вимоги припису та знести об'єкт будівництва

за касаційною скаргою Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області на ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року (судді Шлай А. В., Прокопчук Т. С., Чабаненко С. В.).

Постановою Великої Палати Верховного Суду від 12 вересня 2018 року ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року, якою закрито провадження у справі на підставі частини першої статті 203 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на момент постановлення ухвали), скасовано, справу направлено для продовження розгляду до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду.

Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що вказаний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Із висновками ВеликоїПалати Верховного Суду не погоджуюсь та відповідно до частини третьої статті 34 КАС України висловлюю окрему думку з огляду на таке.

З поданої у липні 2015 рокуДепартаментом ДАБІ у Дніпропетровській області позовної заяви вбачається, що під час перевірки дотримання ТОВ Миру-2013 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті будівництва Реконструкція будівлі підприємства торгівлі, за адресою: АДРЕСА_1 виявлені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, у зв'язку з чим 18 квітня 2014 року на адресу відповідача внесений припис про знесення цього об'єкта у термін до 18 травня 2014 року. Невиконання вимог припису стало підставою звернення до суду.

Департамент ДАБІ у Дніпропетровській області, з посиланням на статтю 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) просив суд зобов'язати відповідача виконати вимоги припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 18 квітня 2014 року та знести об'єкт будівництва Реконструкція будівлі підприємства торгівлі, за адресою: АДРЕСА_1 .

Відповідно до частини другої статті 5 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом)провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.

Згідно із частиною першою статті 3 ЦПК України (у редакції, чинній на момент розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів. А в частині другій статті 3 цього Кодексу вказано, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.

За змістом статті 15 ЦПК України (у редакції, чинній на момент розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій) як цивільну юрисдикцію розуміють компетенцію загальних судів вирішувати з додержанням процесуальної форми цивільні справи у видах проваджень, передбачених цим Кодексом.

За загальним правилом у порядку цивільного судочинства загальні суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також із інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. Аналогічна норма закріплена в частині першій статті 19 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року.

Способи захисту цивільних прав передбачені у статті 16 ЦК України, який регулює приватноправові відносини. Одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів є відновлення становища, яке існувало до порушення, що передбачено пунктом 4 частини другої цієї статті.

Відповідно до статті 1 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.У випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб'єктами підприємницької діяльності.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 КАС України (тут і надалі - у редакції, чинній на момент розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.

Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні.

Крім того, відповідно до пункту 5 частини другої статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законами України.

Термін суб'єкт владних повноважень позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).

Виходячи з аналізу статей 2, 3, 17 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування. Поширення юрисдикції адміністративних судів на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у разі, якщо відповідачем виступає фізична особа, є винятком із загальних правил і засад адміністративного судочинства.

Відповідно до частини четвертої статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, установлених законом.

У цій нормі процесуального права наведено перелік випадків, за наявності яких фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративному процесі за позовами суб'єктів владних повноважень.

На час постановлення ухвали як судом першої, так і судом апеляційної інстанцій, у статті 162 КАС України були передбачені певні способи захисту порушеного права, з урахуванням завдань адміністративного судочинства, якими визнано захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій. У разі задоволення позову суд міг прийняти постанову про:

1) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення;

2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії;

3) зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій;

4) стягнення з відповідача коштів;

5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;

6) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;

7) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України;

8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Суд міг прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Суд за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень міг прийняти іншу постанову у випадках, встановлених законом.

З огляду на вказані вимоги можна зробити висновок, що і способи захисту прав підпорядковані саме захисту прав та інтересів не суб'єктів, наділених владними повноваженнями, у їх спорах з фізичними чи юридичними особами, а фізичних чи юридичних осіб від рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, оскільки саме вказані суб'єкти, як відповідачі, в силу специфіки свого правового положення та повноважень втручатися, обмежувати та припиняти права фізичних чи юридичних осіб в адміністративному процесі урівнюються з останніми шляхом покладення на них обов'язку доведення правомірності своїх дій.

Разом з тим з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб'єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

Широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб'єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

З огляду на положення статей 3 та 15 ЦПК України, статей 1, 2 ГПК України, статті 2 КАС України (у редакціях, чинних на момент розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій) не вважається публічно-правовим і розглядається в порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та суб'єктом приватного права - фізичною особою, в якому орган наділений владними повноваженнями звернувся до суду про захист права не публічного, а цивільного, зокрема, про приведення житлового будинку до первісного стану. У такому випадку - це спір про право цивільне, хоч у ньому бере участь суб'єкт публічного права.

У справі, що розглядається, позов пред'явлено з підстав істотного порушення ТОВ Миру-2013 будівельних норм і правил.

Відповідно до частини четвертої статті 376 ЦК України, якщо власник земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила самочинне будівництво, або за її рахунок.

У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану (частина сьома статті 376 ЦК України).

Знесення самочинного будівництва є крайньою мірою і можливе лише тоді, коли використано всі передбачені законодавством України заходи реагування та притягнення винної особи до відповідальності.

Об'єкти самочинного будівництва - це вид нерухомого майна, з притаманними йому фізичними ознаками, але з особливим правовим режимом.

Об'єкти самочинного будівництва, з урахуванням того, що вони є проміжним результатом будівельної діяльності та мають тимчасовий характер, є об'єктами цивільних прав: або у вигляді речей, тобто будівельних матеріалів, або у вигляді повноцінного об'єкта нерухомого майна в разі набуття права власності на об'єкт самочинного будівництва.

Тому спори за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю та/або органів місцевого самоврядування про зобов'язання знесення самочинного будівництва є такими, що пов'язані з вирішенням питань щодо майнових прав.

Аналіз зазначених вище правових норм свідчить, що спір за позовом Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області про зобов'язання відповідача виконати вимоги припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та знести об'єкт будівництва підлягає розгляду в порядку господарського судочинства, оскільки в такому випадку позивач звертається до суду з позовом до юридичної особи за захистом порушеного цивільного права, цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин. Заявлені вимоги є приватноправовим способом захисту права і не передбачені КАС України.

Незважаючи на те, що підставою для звернення до суду у справі № 14-14цс18 позивач указав саме порушення відповідачем приписів законодавства, що регулює містобудівну діяльність, зокрема проведення ним реконструкції будинку без відповідних дозвільних документів, а у справі, що переглядається, предметом позовних вимог УДАБК є порушення відповідачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва, вважаю, що ніякої принципової відмінності між характером інтересу, на захист якого ініційовано судові розгляди у цих двох справах, не існує. Породження практики розмежовувати юрисдикційну належність спору за таким інтересом, позитивного впливу на формування єдності судової практики не матиме, лише даватиме підстави для зловживань як учасникам справи, так і судам, це внесе правову невизначеність у юрисдикційність указаних спорів, що зумовить необхідність їх розгляду судами усіх трьох юрисдикцій - цивільної, адміністративної та господарської й унеможливить ефективний та швидкий розгляд справ зазначеної категорії.

З урахуванням зазначеного не вбачаю жодних підстав відступати від правого висновку, викладеного в постанові Верховного Суду України у справі № 21-1959а16.

Вважаю, що спір за у справі не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питань щодо майнових прав. Суд апеляційної інстанції зробив правильний висновок, що оскільки предметом позову Департамент ДАБІ у Дніпропетровській області є знесення об'єкту цивільного права, який належить іншій юридичній особі на праві приватної власності, справа підлягає розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства в залежності від суб'єктного складу сторін .

У зв'язку із цим касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року - без змін.

Суддя О. М. Ситнік