Постанова

від 06.11.2018 по справі 805/4098/17-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 листопада 2018 року

Київ

справа №805/4098/17-а

провадження №К/9901/50263/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю "Ігніс" про припинення права користування надрами шляхом анулювання дозволу, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Донецького окружного адміністративного суду у складі судді Шинкарьової І.В. від 23 січня 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Ястребової Л.В., Казначеєва Е.Г., Компанієць І.Д. від 17 квітня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2017 року Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Ігніс" про припинення права користування надрами шляхом анулювання дозволу.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 23 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

3. Судові рішення мотивовані тим, що у зв'язку із відсутністю незгоди надрокористувача на припинення права користування надрами, спір не підлягає розгляду у судовому порядку.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна служба геології та надр України звернулась із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення задоволення позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною службою геології та надр України Товариству з обмеженою відповідальністю "Ігніс" видано спеціальний дозвіл на користування надрами № 5566 від 01 червня 2012 року, з метою видобування кам'яного вугілля, на родовище Шахтоділянка, в межах закритої шахти Ханженівська Північна , пласт m7, місцезнаходження об'єкту: Донецька область, м. Макіївка, строком на 8 років.

Невід'ємною частиною спеціального дозволу є Угода про умови користування надрами з метою видобування користування корисних копалин від 01 червня 2012 року, укладена між Державною службою геології та надр України та Товариством з обмеженою відповідальністю "Ігніс".

Відповідно до пункту 7.2 розділу 7 Інформування сторін. Щорічна звітність вказаної Угоди, надрокористувач зобов'язаний в установленому порядку подавати до ДНВП Державний інформаційний геологічний фонд України щорічні звіти відповідно до форми державної статистичної звітності 5-гр.

Листом від 07 квітня 2015 року № 02/302-0972 ДНВП "Геоінформ України" надало інформацію Департаменту державного геологічного контролю щодо відсутності звітності надра користувачів Донецької і Луганської областей за формою 5-гр разом із відповідним переліком підприємств, які не звітували щодо руху запасів у 2014 році, серед яких наявний і відповідач під №190.

19 травня 2015 року Державною службою геології та надр України прийнято наказ № 122 Щодо зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами , яким у зв'язку з невиконанням особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами, а саме щорічного звітування перед ДНВП Геоінформ України щодо руху запасів за формами № 5-гр за 2014 рік, зупинила дію спеціального дозволу на користування надрами, виданого відповідачу, і надала 30 днів для усунення порушень.

У зв'язку з тим, що місцезнаходженням відповідача є місто Макіївка Донецької області, яке, відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2014 року № 1085 входить до переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або не здійснюють в повному обсязі своїх повноважень, позивач подав оголошення до офіційного вісника Урядовий кур'єр (№ 101 від 09 червня 2015 року) щодо зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та надання 30 календарних днів для усунення порушень, у зв'язку з невиконанням щорічного звітування перед ДНВП Геоінформ України щодо руху запасів за 2014 рік за формами № 5-гр, № 6-гр, № 7-гр.

Листом від 26 квітня 2016 року № 02/302-1493 ДНВП "Геоінформ України" надало позивачу інформаційний звіт про результати аналізу стану виконання особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами в частині звітності надрокористувачів щодо руху запасів за 2015 рік, разом із переліком суб'єктів господарювання, які не звітували щодо руху запасів за формою № 5-гр, серед яких наявний і відповідач під № 42.

16 серпня 2016 року Державною службою геології та надр України прийнято наказ № 257 Про встановлення термінів для усунення порушень , яким відповідно до пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615, у зв'язку з невиконанням надрокористувачами особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами, а саме, щорічного звітування перед ДНВП Геоінформ України щодо руху запасів за формою № 5-гр за 2015 рік та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування відповідачу, як надрокористувачу, надано 10 календарних днів для усунення порушень.

10 січня 2017 року Державною службою геології та надр України прийнято наказ № 1 Про встановлення термінів для усунення порушень на підставі пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами у зв'язку з невиконанням надрокористувачами Луганської та Донецької областей особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами, а саме, щорічного звітування перед ДНВП Геоінформ України щодо руху запасів за формою № 5-гр за 2015 рік та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування відповідачу, як надрокористувачу, надано термін для усунення порушень - до 01 березня 2017 року.

Державною службою геології та надр України до офіційного вісника Урядовий кур'єр подано оголошення (№ 88 від 16 травня 2017 року) щодо інформування відповідачем у 15-денний строк про згоду/незгоду на припинення права користування надрами щодо спеціальних дозволів на користування надрами.

Оскільки інформації про усунення порушень від Товариства з обмеженою відповідальністю "Ігніс" не надходило, Державна служба геології та надр України звернулась до суду із вказаним позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Державної служби геології та надр України обґрунтована тим, що Товариство з обмеженою відповідальністю "Ігніс" порушило законодавство у сфері користування надрами, яке полягло у невиконанні особливих умов спеціального дозволу на користування надрами щодо щорічного звітування перед ДНВП Геоінформ України щодо руху запасів за формою № 5-гр за 2014-2015 роки. У зв'язку із неусуненням відповідачем виявлених порушень у визначені строки, є підстави для припинення права користування надрами.

7. Товариство з обмеженою відповідальністю "Ігніс" своїх доводів відносно касаційної скарги не надіслало.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України № 391/2011від 06 квітня 2011 року, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

10. За змістом пункту 13 вказаного Положення Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами, поновлює їх дію.

11. Відповідно до частин другої статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

12. Згідно пунктів 11, 12 Порядку надання у 2010 році спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 червня 2010 року № 596, Мінприроди з метою раціонального та ефективного використання надр під час надання дозволу встановлює особливі умови користування надрами щодо: вимог, правил і стандартів користування конкретними ділянками надр; якості продукції або робіт; технології видобування та переробки корисних копалин; порядку видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; видів, обсягів і строків виконання робіт на ділянці надр; припинення діяльності, пов'язаної з використанням ділянки надр. Невід'ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, складовою частиною якої є Програма робіт, що укладається між Мінприроди і надрокористувачем.

Невід'ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, складовою частиною якої є Програма робіт, що укладається між Мінприроди і надрокористувачем.

13. Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра передбачено, що користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

14. За змістом частини першої - третьої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.

15. Згідно з підпунктом 1 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

16. У пункті 23 вказаного Порядку визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" .

17. Стаття 56 Кодексу України про надра визначає, що основними вимогами в галузі охорони надр є: забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр; додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами; раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів; недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд; охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку; запобігання необґрунтованій та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей; запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод; додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього природного середовища.

18. Відповідно до частини першої статті 57 Кодексу України про надра у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.

19. Відповідно до пункту 1 Положення про Єдиний державний реєстр підприємств та організацій України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 118 від 22 січня 1996 року, Єдиний державний реєстр підприємств та організацій України - це автоматизована система збирання, накопичення та опрацювання даних про юридичних осіб всіх форм власності та організаційно-правових форм господарювання, відокремлені підрозділи юридичних осіб, що знаходяться на території України, а також відокремлені підрозділи юридичних осіб України, що знаходяться за її межами.

20. Згідно частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

21. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов'язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра. При цьому право тимчасово зупиняти дію спеціального дозволу надано органу, який видав спеціальний дозвіл.

22. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, Державна служба геології та надр України у зв'язку з невиконанням особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами, а саме щорічного звітування перед ДНВП Геоінформ України щодо руху запасів за формами № 5-гр за 2014 рік, наказом № 122 від 19 травня 2015 року Щодо зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами зупинила дію спеціального дозволу на користування надрами, виданого відповідачу, і надала 30 днів для усунення порушень. У подальшому цей термін продовжувався декілька разів.

23. Верховним Судом України у постановах від 25 червня 2011 року у справі № 21-36а11, від 19 вересня 2011 року у справі № 21-164а11 та від 10 грудня 2013 року у справі № 21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 802/4846/13-а та від 26 червня 2018 року у справі № 802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

24. Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом надання їм права вимагати (шляхом надання/висловлення письмової незгоди) від уповноваженого органу судової, а не адміністративної процедури припинення права користування надрами. При цьому, законом презюмується, що саме судовий порядок є додатковою гарантією ефективного захисту прав надрокористувача, що і було забезпечено позивачем у цій справі шляхом звернення до суду.

25. Отже, орган, який надав надра у користування, повноважний припинити право користування надрами у випадку, передбаченому пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України "Про надра", лише за наявності згоди на це користувача надрами.

26. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що Товариством з обмеженою відповідальністю "Ігніс" не направлено жодної інформації стосовно припинення права користування надрами.

27. При цьому, передчасним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що ненадходження до Державної служби геології та надр України від Товариства з обмеженою відповідальністю "Ігніс" заперечень щодо припиненням права користування надрами є доказом відсутності таких заперечень та, відповідно, спору з цього питання, у зв'язку з чим відсутні підстави для припинення права користування надрами у судовому порядку.

28. Верховним Судом у постанові від 03 травня 2018 року у справі № 812/1074/17 та у постанові від 18 жовтня 2018 року у справі № 812/1735/17 вже висловлювалась правова позиція з приводу застосування положень частини першої статті 26 Кодексу України про надра. Зокрема, згідно з цією позицією ненадходження будь-якої інформації від надрокористувача з приводу питання про припинення права користування надрами не може розцінюватися, як відсутність заперечень.

29. У свою чергу, відповідно до пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінет Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року, право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

30. Згідно з положеннями частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

31. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.

32. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, Товариством з обмеженою відповідальністю "Ігніс" не вжито заходів для усунення порушень, які стали підставою для зупинення дії спеціального дозволу, зокрема, не подано статистичну звітність за встановленою формою за 2014-2015 роки.

33. Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України "Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення" від 07 листопада 2014 року № 1085-р місто Макіївка Донецької області віднесено до переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження.

34. Із витягу Єдиного державного реєстру юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців, отриманого з веб-порталу Міністерства юстиції України, вбачається, що Товариство з обмеженою відповідальністю "Ігніс" (код ЄДРПОУ) зареєстровано за адресою: вулиця Лихачова, 60, місто Макіївка, Донецька область, 86108.

35. Зважаючи на те, що Державна служба геології та надр України була позбавлена можливості належним чином повідомити відповідача про необхідність надання ним відповідної інформації, у офіційному друкованому виданні "Урядовий кур'єр" опубліковано оголошення, що не суперечить вимогам чинного законодавства.

36. Аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 03 травня 2018 року у справі № 812/1074/17 та у постанові від 18 жовтня 2018 року у справі № 812/1735/17.

37. Державною службою геології та надр України вжито необхідні заходи щодо встановлення достатніх строків для усунення відповідачем порушень вимог користування надрами, а також у зв'язку із відсутністю будь-яких відомостей від нього, в офіційному виданні "Урядовий кур'єр" оприлюднене відповідне оголошення.

38. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

39. За таких підстав, колегія суддів дійшла до висновку про наявність правових підстав для задоволення касаційної скарги Державною службою геології та надр України, скасування рішень судів попередніх інстанцій, як таких, що прийняті на підставі неправильного застосування норм матеріального права, та ухвалення нового рішення про задоволення позову.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - задовольнити.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 23 січня 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року - скасувати.

Адміністративний позов Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю "Ігніс" про припинення права користування надрами шляхом анулювання дозволу - задовольнити.

Припинити Товариству з обмеженою відповідальністю "Ігніс" право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 5566 від 01 червня 2012 року.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців