Постанова

від 12.11.2018 по справі 826/974/17

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/974/17 Суддя (судді) першої інстанції: Федорчук А.Б.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 листопада 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: судді-доповідача Мєзєнцева Є.І., суддів - Чаку Є.В., Шелест С.Б., при секретарі Войтковській Ю.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 серпня 2018 року у справі за адміністративним позовом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (представник Жуковський В.П., довіреність №055-13786 від 19.10.2018 року) до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі головного інспектора будівельного нагляду Гончарова В.В. (представник Гашинський Д.М., довіреність №40-702-10/3118 від 03.05.2018 року), за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Товариства з обмеженою відповідальністю "АВС-БІЛД" (представник Глазовий О.П., довіреність від 05.10.18р.) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ :

Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі головного інспектора будівельного нагляду Гончарова В.В., за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Товариства з обмеженою відповідальністю "АВС-БІЛД" про:

- визнання протиправним та скасування рішення головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Гончарова Володимира Валерійовича від 11 листопада 2016 року про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Гвардійській, 74 у Голосіївському районі м. Києва від 08 вересня 2015 року №629/15/12-3/009-15 (для будівництва зблокованого житлового 3-х квартирного будинку, господарських будівель і споруд);

- визнання протиправним та скасування припису головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Гончарова Володимира Валерійовича від 11 листопада 2016 року про зобов'язання вжити заходів щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по вул. Гвардійській, 74 у Голосіївському районі м. Києва від 08 вересня 2015 року №629/15/12-3/009-15 (для будівництва зблокованого житлового 3-х квартирного будинку, господарських будівель і споруд).

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 серпня 2018 року адміністративний позов задоволено повністю.

В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Представник відповідача у судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги, просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Представник позивача заперечував проти задоволення апеляційної скарги, просив відмовити у її задоволенні, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Представник третьої особи заперечував проти задоволення апеляційної скарги, просив відмовити у її задоволенні, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, суд дійшов наступного висновку.

Судом першої інстанції встановлено, що 11 листопада 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Гончаровим В.В. відповідно до наказу від 09 вересня 2016 року №689 Державної архітектурно-будівельної інспекції України та на підставі направлення на проведення позапланової перевірки від 24 жовтня 2016 року №б/н та звернення депутата Київської міської ради VIII скликання Бондарука О. від 20 липня 2016 року №08/279/08/012-119 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація).

За результатами перевірки встановлено порушення: пункту 9 загальних даних (функціональне призначення земельної ділянки) містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 08 вересня 2015 року №629/15/12-3/009-15 на об'єкт будівництва: будівництво зблокованого житлового 3-х квартирного будинку, господарських будівель та споруд за адресою: вул. Гвардійська, 74 у Голосіївському районі м. Києва, підписані директором Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) ОСОБА_9 зазначено, що територія належить до зелених насаджень загального користування відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804, до цієї території належить земельна ділянка суб'єкта містобудування (кадастровий номер земельної ділянки 8000000000:79:211:0007), що не відповідає намірам забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, чим порушено пункт 2.4 Порядку №109.

Оскільки на момент перевірки норма, яка передбачає відповідальність за порушення строків надання замовників містобудівних умов та обмежень, будівельного паспорта забудови земельної ділянки, висновків (звітів) експертизи проектної та містобудівної документації, надання таких документів з порушенням встановленого порядку, а також вимагання замовника документів, не передбачених законодавством (абз. 1 ч. 3 ст. 96-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення) не набрала чинності, протокол про правопорушення не складався, а постанова по справі про адміністративне правопорушення не виносилась.

Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Гончаровим В.В. 11 листопада 2016 року прийнято рішення про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: вул. Гвардійська, 74 у Голосіївському районі м. Києва на будівництво зблокованого житлового 3-х квартирного будинку, господарських будівель та споруд від 08 вересня 2015 року №629/15/12-3/009-15.

Крім того, того ж дня головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Гончаровим В.В. видано припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, яким вимагалось вжити заходів щодо рішення, прийнятого головним інспектором будівельного нагляду про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: вул. Гвардійська, 74 у Голосіївському районі м. Києва на будівництво зблокованого житлового 3-х квартирного будинку, господарських будівель та споруд у термін до 11 лютого 2017 року.

Згідно з частиною другою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №698 від 19 серпня 2015 року (в редакції станом на 11.11.2016 р., надалі - Порядок №698).

Відповідно до пункту 2 Порядку №698 нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві і Севастополі (далі - головні інспектори будівельного нагляду) шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Пункт 4 Порядку №698 передбачає, що з метою здійснення нагляду головні інспектори будівельного нагляду зокрема перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду.

Згідно з пунктом 5 Порядку №698 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право:

1) видавати обов'язкові до виконання об'єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

2) притягати посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону;

3) письмово ініціювати притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності;

4) вносити письмове подання про звільнення посадової особи об'єкта нагляду до органу, який здійснив її призначення;

5) вносити письмове подання про позбавлення посадової особи об'єкта нагляду права виконувати певні види робіт до органу, яким таке право надавалося;

6) скасовувати чи зупиняти дію прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.

Відповідно до пункту 23 Порядку №698 за результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду, який проводив перевірку, складає акт перевірки за формою згідно з додатком 4.

Пункт 29 Порядку №698 встановлює, що у разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду під час проведення перевірки порушення складається протокол про правопорушення за формою, встановленою Мінрегіоном. Разом з протоколом видається припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (далі - припис) за формою згідно з додатком 5. Припис складається у двох примірниках. Один примірник надається керівнику об'єкта нагляду, або його заступнику, або уповноваженій керівником особі, другий залишається у головного інспектора будівельного нагляду, який його видав.

З аналізу норм права вбачається, що за результатом перевірки складається протокол про адміністративне правопорушення та припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Втім, в матеріалах справи відсутній протокол про адміністративне правопорушення, що в свою чергу свідчить про протиправність дій відповідача під час винесення припису.

Водночас, ТОВ "АВС-БІЛД" є замовником об'єкта будівництва "Будівництво зблокованого житлового 3-х квартирного будинку, господарських будівель та споруд на вул. Гвардійська, 74 у Голосіївському районі м. Києва".

Відповідно до частини першої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва.

Частина п'ята статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначає, що проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; 6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.

Відповідно до частини першої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Згідно з положеннями частин другої та третьої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.

Відповідно до частин четвертої-сьомої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.

Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

До містобудівних умов та обмежень можуть включатися вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень.

Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Як вбачається з матеріалів справи, Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) за заявою ТОВ "АВС-БІЛД" видав містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на вул. Гвардійська, 74 у Голосіївському районі м. Києва від 08 вересня 2015 року №629/15/12-3/009-15.

Відповідач зазначає, що Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) надано вказані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки при невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, чим порушено абзац другий пункту 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109, а саме: територія належить до зелених насаджень загального користування відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради №370/1804 від 28 березня 2002 року.

Відповідно до пункту 2.2 Порядку надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109, для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.

Абзац другий пункт 2.4 вказаного Порядку передбачає, що підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Таким чином, у разі надання необхідних документів замовником, підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Разом з тим, відповідачем не надано доказів, які б спростовували факт надання третьою особою усіх необхідних документів для отримання містобудівних умов та обмежень та доказів, які б підтверджували невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

В пункті 7 загальних даних спірних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки цільовим призначенням земельної ділянки зазначено будівництво і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, землі житлової забудови; у пункті 10 загальних даних спірних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки зазначено кількість поверхів - 4.

Разом з тим, відповідачем не доведено, що цільове призначення земельної ділянки, на якій здійснюється забудова, не відповідає Генеральному плану міста, не зазначено, яке саме цільове призначення слід зазначити; крім того, у справі відсутні докази, що свідчать про інші невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Враховуючи викладене, висновки акту перевірки про порушення порядку надання позивачем містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки на вул. Гвардійська, 74 у Голосіївському районі м. Києва від 08 вересня 2015 року №629/15/12-3/009-15 є необґрунтованими.

Водночас, при зверненні замовника до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) із заявою про отримання містобудівних умов та обмежень заявником у пункті 8 зазначено про посилання на Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804, а відтак посилання відповідача на невідповідність таких містобудівних умов та обмежень саме Генеральному плану міста Києва є безпідставним та необґрунтованим.

Суд звертає увагу, що обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника. Таким чином, містобудівні умови та обмеження за своєю правовою природою є складовою частиною вихідних даних для проектування та будівництва об'єктів, які визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва у відповідності до вимог, встановлених законодавством та містобудівною документацією, тобто, гранично допустимі (дозволені) вимоги до майбутнього проекту, та є чинними до завершення будівництва об'єкта.

Оскільки містобудівні умови та обмеження мають на меті закріплення вимог до конкретного об'єкта будівництва (мають констатуючий характер), фактично вони вичерпують свою дію одночасно з їх прийняттям.

Суд звертає увагу, що містобудівні умови та обмеження не є рішенням Департаменту архітектури та містобудування в контексті Порядку, яке може бути скасоване чи зупинене за результатами перевірки у порядку державного архітектурно-будівельного нагляду.

Таким чином, приймаючи рішення про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, інспектор Гончаров В.В. вийшов за межі наданих йому повноважень. Водночас, чинна на момент видання спірних містобудівних умов та обмежень редакція Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", не передбачала можливості скасування містобудівних умов та обмежень.

Таку можливість законодавець передбачив лише у Законі України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності", який набрав чинності 10 червня 2017 року.

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності" від 09 квітня 2015 року №320-VIII, який набрав чинності 01 вересня 2015 року, зокрема внесено зміни до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" в частині здійснення архітектурно-будівельного нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

У свою чергу Порядок №698 набрав чинності 25 вересня 2015 року.

Як вбачається з обставин справи, відповідач провів позапланову перевірку Департаменту містобудування та архітектури щодо видачі спірних містобудівних умов та обмежень у листопаді 2016 року, разом з тим, містобудівні умови та обмеження видані 08 вересня 2015 року.

Наведене свідчить, що перевірка правомірності видачі позивачем спірних містобудівних умов та обмежень у порядку архітектурно-будівельного нагляду здійснена з поширенням нових правил на попередні.

Разом з тим, відповідно до частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У Рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року №1-рп/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) зазначено, що дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

З таких підстав, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що дія положень про здійснення архітектурно-будівельного нагляду не може поширюватись на правовідносини, що виникли до набрання чинності Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності" та Порядку №698.

У зв'язку з викладеним, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог та як наслідок наявність підстав для задоволення позовних вимог в повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.

За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 308, 310, 312, 316, 321, 322, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 серпня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду у тридцятиденний строк в порядку, встановленому статтями 329-331 КАС України.

Головуючий суддя Є.І.Мєзєнцев

суддя Є.В.Чаку

суддя С.Б.Шелест