Постанова

від 13.11.2018 по справі 805/1305/16-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 листопада 2018 року

Київ

справа №805/1305/16-а

провадження №К/9901/14214/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я. О., Гриціва М. І., провівши в касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Донецька Промислово-Правова Компанія" до Державної служби геології та надр України, третя особа - Державна організація "Донецька територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр" про скасування рішення, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Донецького окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Куденкової К.О., Бабаш Г.П., Кірієнко В.О. від 10 червня 2016 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Жаботинської С.В., Василенко Л.А., Ханової Р.Ф. від 17 серпня 2016 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Донецька Промислово-Правова Компанія" звернулось до суду з позовом до Державної служби геології та надр України про скасування наказу № 4 від 16 лютого 2012 року Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами в частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4285 від 09 липня 2007 року.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 10 червня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2016 року, позов задоволено. Скасовано наказ Державної служби геології та надр України про скасування наказу № 4 від 16 лютого 2012 року Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами в частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4285 від 09 липня 2007 року, виданого Товариству з обмеженою відповідальністю "Донецька Промислово-Правова Компанія".

3. Судові рішення мотивовані недоведеністю Державною службою геології та надр України правомірності наказу № 4 від 16 лютого 2012 року Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами .

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна служба геології та надр України звернулась із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Міністерством охорони навколишнього природного середовища Товариству з обмеженою відповідальністю "Донецька Промислово-Правова Компанія" видано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4285 від 09 липня 2007 року щодо видобування кам'яного вугілля на шахтоділянці ТОВ ДППК (колишня шахта №47 у межах гірничого відводу шахти Ломоватська ДП Первомайськвугілля ), пласт І-6-в.

За результатом проведення перевірки діяльності Товариства з обмеженою відповідальністю "Донецька Промислово-Правова Компанія" Державною організацією Донецька територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр Державної служби геології та надр України складено акт перевірки від 05-17 серпня 2010 року, у якому зафіксовано наступні порушення: 1) не виконуються особливі (додаткові) умови спеціального дозволу щодо державної екологічної експертизи проекту розробки: отримання дозволів на викиди і скиди забруднюючих речовин; 2) програма робіт та угода про умови користування надрами не виконуються по термінах і видах робіт; 3) програма розвитку гірничих робіт на 2010 рік не погоджена з гірничотехнічною інспекцією в Луганській області.

17 серпня 2010 року Державною організацією Донецька територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр Державної служби геології та надр України складено припис, у якому від позивача у строк до 17 жовтня 2010 року вимагалось: 1) забезпечити виконання особливої умови спеціального дозволу в зазначені терміни; 2) переукласти програму робіт і узгодити її з Держгеонадрами; 3) погодити програму розвитку гірничих робіт на 2010 рік з гірничотехнічною інспекцією в Луганській області.

Державною організацією Донецька територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр Державної служби геології та надр України складено акт перевірки від 30 вересня - 06 жовтня 2011 року щодо виконання вимог припису, у якому зафіксовано наступні обставини: 1) укладено договір з Товариством з обмеженою відповідністю Філгордстом №1201/02 від 03 серпня 2011 року щодо коригування робочого проекту. Розробка розділу ОВНС до Проекту… здійснюється ПНВП Фактор на підставі угоди від 29 липня 2011 року №22-11. Надалі відкоригований проект буде направлений на екологічну і гірничотехнічну експертизи. Укладено договір від 01 квітня 2010 року № 61 з Комунальним підприємством Саночистка м. Брянка на надання послуг з санітарного очищення на вивезення відходів і фекальних вод з території шахти. До поновлення гірничих робіт мають бути отримані дозволи на викиди і скиди забруднюючих речовин; 2) програма робіт до угоди про умови користування надрами перескладена і відправлена (лист від 02 серпня 2011 року №08-02/1641) на узгодження до Державної служби геології та надр України (вхід. від 03 серпня 2011 року №1864/01/12); 3) проведення гірничих робіт в 2011 році на шахтоділянці Товариства з обмеженою відповідальністю "Донецька Промислово-Правова Компанія" не передбачається. Складена і узгоджена з гірничотехнічною інспекцією в Луганській області перспективна програма розвитку гірничих робіт на період з 2011 року до 2019 року. В разі відновлення дії спеціального дозволу програма розвитку гірничих робіт на поточний рік має бути узгодженою з гірничотехнічною інспекцією в Луганській області. Приписи попередньої перевірки станом на 06 листопада 2011 року виконані не в повному обсязі.

29 листопада 2011 року Державною службою геології та надр України складено наказ № 176 Про надання термінів для усунення порушень, які стали причиною зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами , яким позивачу для усунення порушень надано один місяць з моменту відправлення повідомлення.

Листом від 02 грудня 2011 року №6267/01/14-11 позивача повідомлено про зміст вказаного наказу та про необхідність подання до Державної організації Донецька територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр Державної служби геології та надр України інформації щодо усунення порушень. Вказаний лист отримано позивачем 15 грудня 2011 року, про що свідчить відповідне повідомлення про вручення поштового відправлення.

У листі від 26 січня 2012 року Державна організація Донецька територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр Державної служби геології та надр України повідомила управління Державного геологічного контролю про стан виконання припису: 1) укладено договір з ТОВ Філгордстом №1201/02 від 03 серпня 2011 року щодо коригування робочого проекту. Розробка розділу ОВНС до Проекту… здійснюється ПНВП Фактор на підставі угоди від 29 липня 2011 року №22-11. Надалі відкоригований проект буде направлений на екологічну і гірничотехнічну експертизи. Укладено договір від 01 квітня 2010 року № 61 з Комунальним підприємством Саночистка м. Брянка на надання послуг з санітарного очищення на вивезення відходів і стічних вод з території шахти; 2) програма робіт до угоди про умови користування надрами перескладена і відправлена (лист від 02 серпня 2011 року №08-02/1641) на узгодження до Державної служби геології та надр України (вхід. від 03 серпня 2011 року №1864/01/12), відповідь не отримана. Додаткової інформації щодо виконання припису не надано, а тому вважало за доцільне надати позивачу додатковий термін на виконання припису в повному обсязі.

16 лютого 2012 року Державною службою геології та надр України складено наказ № 46 Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами , яким анульовано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4285 від 09 липня 2007 року, виданий Товариству з обмеженою відповідальністю "Донецька Промислово-Правова Компанія", на підставі підпункту 9 пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Державної служби геології та надр України обґрунтована тим, що Товариство з обмеженою відповідальністю "Донецька Промислово-Правова Компанія" порушило законодавство у сфері користування надрами та не усунуло порушення у визначені строки, а тому є підстави для припинення права користування надрами.

7. Товариство з обмеженою відповідальністю "Донецька Промислово-Правова Компанія" своїх доводів відносно касаційної скарги не надіслало.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

9. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України № 391/2011від 06 квітня 2011 року, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

10. За змістом пункту 13 вказаного Положення Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами, поновлює їх дію.

11. Відповідно до частини восьмої статті 16 Кодексу України про надра, переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.

12. Згідно з частиною другою статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

13. За змістом частини першої - третьої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.

14. Згідно з підпунктами 1, 4 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.

15. У підпункті 9 пункту 23 вказаного Порядку визначено, що право користування надрами припиняється Держгеонадрами безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.

16. Стаття 56 Кодексу України про надра визначає, що основними вимогами в галузі охорони надр є: забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр; додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами; раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів; недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд; охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку; запобігання необґрунтованій та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей; запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод; додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього природного середовища.

17. Відповідно до частини першої статті 57 Кодексу України про надра у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.

18. За змістом частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

19. Згідно частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

20. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку.

21. У разі відсутності спору, Державна служба геології та надр України має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3 та 7 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, це право припиняється у судовому порядку.

22. Оскільки підставою припинення права користування надрами було невиконання вимог контролюючого органу усунути виявлені під час перевірки недоліки, Державна служба геології та надр України мала право самостійно, без звернення до суду, прийняти рішення про анулювання спеціального дозволу.

23. З матеріалів справи вбачаються наступні виявлені перевіркою порушення, допущені позивачем, за результатом проведення якої складено припис: 1) не виконуються особливі (додаткові) умови спеціального дозволу щодо державної екологічної експертизи проекту розробки: отримання дозволів на викиди і скиди забруднюючих речовин; 2) програма робіт та угода про умови користування надрами не виконуються по термінах і видах робіт; 3) програма розвитку гірничих робіт на 2010 рік не погоджена з гірничотехнічною інспекцією в Луганській області.

24. У акті перевірки від 30 вересня - 06 жовтня 2011 року щодо виконання вимог припису, листі від 26 січня 2012 року про стан виконання припису, Державна організація Донецька територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр Державної служби геології та надр України посилається на виконання позивачем вимог припису не в повному обсязі.

25. При цьому, які саме вимоги припису є невиконаними, матеріали перевірки не містять. Не надано також Державною службою геології та надр України доказів на підтвердження вказаних обставин і під час розгляду справи судами.

26. За таких обставин, Державна служба геології та надр України, приймаючи оспорюваний наказ у зв'язку із невжиттям надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк, всупереч вимогам частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, не довела його правомірності.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

27. Колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, висновки судів є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - залишити без задоволення, а постанову Донецького окружного адміністративного суду від 10 червня 2016 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2016 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців