Постанова

від 15.11.2018 по справі 0440/6680/18

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а їн и

15 листопада 2018 року м. Дніпросправа № 0440/6680/18

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Ясенової Т.І. (доповідач),

                     суддів: Дурасової Ю.В., Суховарова А.В.,

за участю секретаря судового засідання Комар Н.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі справу за апеляційною скаргою керівника Жовтоводської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2018 року (суддя Турлакова Н. В.) у справі за позовом Виконуючого обов'язки керівника Жовтоводської місцевої прокуратури в інтересах держави до Департаменту соціально-гуманітарної політики Вільногірської міської ради, Вільногірської міської ради Дніпропетровської області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Вільногірська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів № 5 Вільногірської міської ради Дніпропетровської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

Виконуючий обов'язки керівника Жовтоводської місцевої прокуратури звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Департаменту соціально-гуманітарної політики Вільногірської міської ради, Вільногірської міської ради Дніпропетровської області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Вільногірська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів № 5 Вільногірської міської ради Дніпропетровської області, в якому просив:

визнати протиправною бездіяльність Департаменту соціально-гуманітарної політики Вільногірської міської ради Дніпропетровської області щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Вільногірської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 5 Вільногірської міської ради Дніпропетровської області, що зафіксовані в акті № 37 позапланової перевірки, проведеної у період з 08.11.2017 по 21.11.2017 Вільногірським міським відділом ГУ ДСНС у Дніпропетровській області;

зобов'язати Департамент соціально-гуманітарної політики Вільногірської міської ради Дніпропетровської області вжити в межах компетенції заходів, направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки;

визнати протиправною бездіяльність Вільногірської міської ради Дніпропетровської області щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Вільногірської загальноосвітньої школи І-ІП ступенів № 5 Вільногірської міської ради Дніпропетровської області, що зафіксовані в акті № 37 позапланової перевірки, проведеної у період з 08.11.2017 по 21.11.2017 Вільногірським міським відділом ГУ ДСНС у Дніпропетровській області;

зобов'язати Вільногірську міську раду Дніпропетровської області вжити в межах компетенції заходів, направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.09.2018 позов повернуто позивачу, оскільки позов поданою особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування апеляційної скарги посилається на те, що прокурор у позовній заяві з посиланням на положення статті 131-1 Конституції України, пункту 1 «Перехідних положень», статті 23 Закону України «Про прокуратуру» зазначив, що з даним позовом він звертається на захист інтересів держави. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» на прокурора покладено функцію представництва інтересів держави в суді. Відповідно до пункту 1 «Перехідних положень» Закону України «Про прокуратуру» прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді. Прокурор, звертаючись з адміністративним позовом у даній справі обґрунтував у чому саме полягає порушення інтересів держави у даних спірних правовідносинах та необхідність їх захисту прокурором, зазначивши, що в Україні гарантується право на безпечні для життя та здоров'я дітей умови здобуття освіти. Забезпечення гарантованих державою прав покладено на уповноважені органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Наявність протягом тривалого часу порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки в діяльності Вільногірської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 5 Вільногірської міської ради свідчить про неналежне виконання Департаментом соціально-гуманітарної політики та Вільногірською міською радою передбачених законом обов'язків щодо створення та підтримання безпечних умов здобуття освіти. Прокурор у позові наголошував, що метою створення державних та комунальних закладів освіти є реалізація громадянами гарантованого державою права на здобуття освіти. Специфіка функціонування комунальних закладів освіти передбачає цілковиту залежність закладів від органів місцевого самоврядування (стаття 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), у тому числі у питаннях створення та забезпечення безпечних умов навчання у відповідних закладах. Виділення фінансування, необхідного для забезпечення безпечних умов здобуття освіти у закладі належить до виключної компетенції міської ради, в свою чергу, головним розпорядником цих коштів є Департамент соціально-гуманітарної політики Вільногірської міської ради. Отже, стан забезпечення безпечних умов навчання у комунальних закладах, як невід'ємної складової права на освіту, цілковито залежить від виконання органами місцевого самоврядування та їх уповноваженими органами у галузі освіти законодавчих обов'язків. Водночас, законом не визначено орган, який би мав контролюючі функції по відношенню до органів місцевого самоврядування, та був наділений правом звернення до суду в інтересах держави з вимогою про зобов'язання відповідного суб'єкта місцевого самоврядування виконати передбачений законом обов'язок, в разі тривалого його невиконання. Відповідно до пункту 1 «Перехідних положень» Закону України «Про прокуратуру» прокурор наділений правом здійснення відповідного нагляду у формі представництва. Прокурором обґрунтовано наголошувалось на тому, що чинним законодавством повноваження територіального управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій щодо звернення до суду обмежені вузьким колом позовних вимог.

Представник позивача в судовому засіданні підтримав доводи, викладені в апеляційній скарзі.

Представник відповідача - Департаменту соціально-гуманітарної політики Вільногірської міської ради, в судовому засіданні заперечуючи проти задоволення апеляційної скарги, посилається на безпідставність її доводів, просить залишити без змін судове рішення суду першої інстанції, зазначаючи, що судом ухвалено обґрунтоване та законне рішення.

Вільногірська міська рада Дніпропетровської області та Вільногірська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів № 5 Вільногірської міської ради Дніпропетровською у відзивах на апеляційну скаргу просить зашити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції залишити без змін, посилаючись на те, що судом першої інстанції вірно встановлено обставини, що мають значення для вирішення питання та ухвалено законне рішення.

Представники відповідача - Вільногірської міської ради Дніпропетровської області та третіх особ без самостійних вимог на предмет спору: Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Вільногірської загальноосвітньої школа І-ІІІ ступенів № 5 Вільногірської міської ради Дніпропетровської в судове засідання не прибули, про дату, час і місце розгляду справи повідомлений належним чином.

Вільногірською міською радою Дніпропетровської області та Вільногірською загальноосвітньою школою І-ІІІ ступенів № 5 Вільногірської міської ради Дніпропетровською подано письмові клопотання про розгляд справи без участі представників.

Відповідно до частини 1 статті 205 КАС України неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги та відзивів на неї, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.

За приписами частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до частини 3 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. (частина 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України)

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (Положення № 1052) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно з абз. 1, 2 пункту 3 основними завданнями ДСНС є реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

ДСНС відповідно до покладених на неї завдань перевіряє наявність і готовність до використання в разі виникнення надзвичайних ситуацій промислових засобів захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин, засобів цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку. (підпункт 47 пункту 4 Положення № 1052)

ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; (підпункт 48 пункту 4 Положення № 1052)

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом. (частина 2 статті 68)

Відповідно до частини 1 статті 70 Цивільного кодексу України Підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання;

11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Приписами частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Отже відповідно до положень частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Матеріалами справи підтверджено, що у поданому до суду позові прокурор обґрунтував наявність обставин для звернення до суду прокурора, наступним: станом на час звернення з позовом до суду виявлені порушення у сфері протипожежної безпеки в ВЗШ І-ІІІ ступенів № 5 не усунуто. Бездіяльність відповідача полягає у тому, що будучи обізнаним про виявлені порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у Вільногірській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів № 5 Вільногірської міської ради Дніпропетровської області, які зафіксовані у приписах № 9 від 19.02.2016, № 21 від 27.11.2017, Департамент соціально-гуманітарної політики Вільногірської міської ради не вжив всіх належних заходів упродовж 2016 – 2018 років на усунення виявлених порушень. А на запит прокуратури вказав, що враховуючи перевиконання дохідної частини міського бюджету за підсумками 8 місяців 2018 року, направлено листа на міського голову м. Вільногірськ Дніпропетровської області від 10.08.2018, в якому надано пропозиції щодо збільшення бюджетних призначень на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. Усунення низки порушень потребує безпосередньої участі органу управління закладом та його власника (Вільногірської міської ради), у тому числі шляхом виділення додаткового фінансування.

При цьому законодавством не визначено орган, який би мав контролюючі функції по відношенню до органів місцевого самоврядування, та був наділений правом звернення до суду в інтересах держави з вимогою про зобов'язання відповідного суб'єкта місцевого самоврядування виконати передбачений законом обов'язок, в разі тривалого його невиконання.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» на прокурора покладено функцію представництва інтересів держави в суді.

З огляду на заявлені позовні вимоги, колегія суддів вважає, що у даній справі прокурор наділений процесуальною дієздатністю на звернення до суду в інтересах держави.

На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції допущено порушення норм процесуального права, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 316, 320, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу керівника Жовтоводської місцевої прокуратури Дніпропетровської області задовольнити.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2018 року - скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з 15.11.2018 року та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.

Повне судове рішення складено 16.11.2018.

Головуючий - суддя                                                                      Т.І. Ясенова

                     суддя                                                                      Ю.В. Дурасова

                     суддя                                                                      А.В. Суховаров