Рішення

від 30.11.2018 по справі 815/2722/18

ОДЕСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 815/2722/18

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 листопада 2018 року Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Завальнюка І.В.,

за участю секретаря - Салюк О.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Арцизького міського голови Одеської області ОСОБА_2, Арцизької районної ради Одеської області, треті особі - Арцизька районна державна адміністрація Одеської області, Арцизька міська рада, про визнання протиправним та скасування розпорядження, визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із вказаним адміністративним позовом, в якому просить визнати протиправним та скасувати розпорядження Арцизького міського голови Одеської області ОСОБА_2 від 01.03.2018 № 23 Про скасування розпорядження Арцизького міського голови від 23.01.2018 № 4 Про часткове зупинення дії рішення Арцизької міської ради від 19.01.2018 № 869-VII Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік ; визнати протиправною бездіяльність Арцизької районної ради Одеської області щодо перегляду обсягу міжбюджетного трансферту із районного бюджету до бюджету Арцизької міської ради Одеської області на 2018 рік на оплату праці та нарахувань на оплату праці працівників дошкільних навчальних закладів м. Арциза Одеської області та зобов'язати Арцизьку районну раду Одеської області ухвалити рішення про затвердження обсягу зазначеного міжбюджетного трансферту в розмірі, передбаченому зверненням Арцизької міської ради Одеської області, затвердженим її рішенням від 06.12.2017 № 793-VII, зважаючи на протиправність рішення та бездіяльності.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що 23.01.2018 Арцизьким міським головою Одеської області ОСОБА_2 видано розпорядження № 4 Про часткове зупинення дії рішення Арцизької міської ради від 19.01.2018 № 869-VII Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік . За спірним розпорядженням дошкільна освіта має повністю фінансуватися з бюджетів міст обласного значення, районних бюджетів, бюджетів об'єднаних територіальних громад (пп. а п. 2 ч. 1 ст. 89 Бюджетного кодексу України). Раніше із зазначених рівнів бюджетів утримувалися лише дошкільні навчальні заклади у містах АР Крим та обласного значення. Однак, щорічно змінюється п. 20 Прикінцевих та перехідних положень БКУ нормою, згідно з яким з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення можуть здійснюватися видатки, визначені, в тому числі пп. а , б п. 2 ч. 1 ст. 89 БКУ в частині утримання навчально-виховних комплексів дошкільний навчальний заклад - загальноосвітній навчальний заклад , загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад , за умови що загальноосвітній навчальний заклад - І ступеня. Отже, видатки можуть здійснюватися за рахунок міжбюджетних трансфертів із районного бюджету бюджетам місцевого самоврядування, обсяги яких визначаються за формулою, яка затверджується відповідною районною (міською) радою у додатку до рішення про місцевий бюджет, та не можуть бути меншими обсягів таких міжбюджетних трансфертів або видатків районного (міського) бюджету (якщо видатки для зазначених установ здійснювалися з районних (міських) бюджетів) на утримання зазначених установ, передбачених на попередній рік. Рішенням Арцизької міської ради від 06.12.2017 № 793-УІІ затверджено відповідне звернення до Арцизької районної ради щодо передачі бюджетних коштів на здійснення видатків із бюджету міста на утримання закладів дошкільної освіти. В даному зверненні на оплату праці міська рада просила передати кошти із районного бюджету на 2018 рік на утримання закладів дошкільної освіти (захищені статті видатків) в обсязі не менше 13 млн. 650 тис. грн., враховуючи норму ст. 77 БКУ, у тому числі на оплату праці 10 899 114 грн. Однак Арцизькою районною радою в порушення п. 20 Прикінцевих та перехідних положень БКУ, ст.ст. 77, 85, 89 БКУ затверджено та надано міжбюджетний трансферт у розмірі 7 135 843 грн., тобто в такому ж розмірі, як в 2016, 2017 роках, не зважаючи на значну зміну розміру мінімальної заробітної плати та першого тарифного розряду, а також на відповідне звернення міської ради, направлене на її адресу відповідно до чинного бюджетного законодавства. Такі дії районної ради призвели до відсутності коштів на утримання ДНЗ м. Арциза в належному обсязі, внаслідок чого Арцизька міська рада рішенням від 19.01.2018 року № 869- VII, передбачила фінансування видатків за КЕКВ 2111 Заробітна плата та КЕКВ 2120 Нарахування на оплату праці у розмірі, якого не вистачає в міжбюджетному трансферті із районного бюджету, за рахунок коштів міського бюджету та всупереч встановленому обов'язку на затвердження обсягу міжбюджетного трансферту із районного бюджету міській раді за її зверненням, як це передбачено нормою ст. 77 БКУ. Фінансування зазначених видатків міською радою було передбачено з вільного залишку коштів загального фонду міського бюджету, що передбачалось використати на встановлення системи доочистки води на центральному водозаборі м. Арциза та ремонт доріг міста. Таким чином, саме зазначеними обставинами було викликано видання розпорядження Арцизького міського голови № 4 від 23.01.2018 р. Про часткове зупинення дії рішення Арцизької міської ради від 19.01.2018 № 869-VII Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік . На сесії міської ради 26.01.2018 при повторному розгляді питання Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік рада не відхилила зауваження міського голови і не підтвердила попереднє рішення від 19.01.2018 № 869-VII Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік . Крім того, зазначене розпорядження не визнавалось протиправним за рішенням суду. Видання цього розпорядження забезпечувало збереження значних коштів з вільного залишку загального фонду міського бюджету, що дозволяло вирішувати невідкладні питання життєдіяльності міста в інтересах всіх його мешканців (ремонт доріг, покращення водопостачання та ін.), а також спонукало Арцизьку районну раду до виділення з районного бюджету коштів, необхідних для фінансування видатків на оплату праці та нарахувань на оплату праці працівників ДНЗ м. Арциза у розмірі, якого не вистачало в міжбюджетному трансферті із районного бюджету на ці цілі. Однак 01.03.2018 Арцизький міський голова видав розпорядження № 23 Про скасування розпорядження Арцизького міського голови від 23.01.2018 № 4 Про часткове зупинення дії рішення Арцизької міської ради від 19.01.2018 № 869АПІ Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік , мотивуючи його тим, що за час, що минув з моменту видання розпорядження від 23.01.2018 № 4 Арцизька районна рада не розглянула питання щодо перегляду обсягу міжбюджетного трансферту із районного бюджету до бюджету міської ради у розмірі, передбаченому її зверненням від 06.12.2017, чим фактично самоусунулась від вирішення зазначеного питання та створила загрозу недофінансування видатків на оплату праці працівникам ДНЗ м. Арциза, чого міський голова допустити не може. Як вбачається з підстав мотивування вищезазначеного розпорядження, воно ухвалене виключно з мотивів доцільності: міський голова вважає недопустимим недофінансування видатків на оплату праці працівникам ДНЗ м. Арциза внаслідок бездіяльності районної ради, в зв'язку з чим, на його думку, є доцільним скасувати власне розпорядження та профінансувати ці видатки за рахунок коштів міського бюджету, всупереч вимогам чинного бюджетного законодавства, порушення яких він сам детально виклав у скасованому розпорядженні. В свою чергу районна рада протиправно ігнорує вимоги чинного бюджетного законодавства щодо обсягу міжбюджетного трансферту та не вживає жодних дій щодо виправлення цієї ситуації, фактично покладаючи тягар фінансування видатків на оплату праці працівників ДНЗ м. Арциза на міський бюджет. Такі рішення, дії та бездіяльність зазначених суб'єктів владних повноважень порушують права, свободи та інтереси мешканців м. Арциза, в тому числі позивача, щодо вирішення за рахунок коштів міського бюджету невідкладних питань життєдіяльності міста, в тому числі отримання безпечної, придатної до споживання питної води, наявності безпечних, відремонтованих доріг, інших об'єктів інфраструктури міста, фінансування яких стало неможливим через спрямування коштів вільного залишку загального фонду міського бюджету на покриття видатків, що повинні фінансуватися за рахунок міжбюджетного трансферту з районного бюджету. Зазначені обставини підтверджуються даними міської ради щодо вільного залишку коштів загального фонду міського бюджету станом на 01.05.2018, а також розміру видатків, необхідних для фінансування капітального ремонту деяких доріг міста, і встановлення системи доочистки води на центральному водозаборі м. Арциза. Таким чином, розпорядження Арцизького міського голови від 01.03.2018 № 23 Про скасування розпорядження Арцизького міського голови від 23.01.2018 № 4 Про часткове зупинення дії рішення Арцизької міської ради від 19.01.2018 № 869-УІІ Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік має бути визнане протиправним та скасовано; бездіяльність Арцизької районної ради щодо перегляду обсягу міжбюджетного трансферту із районного бюджету до бюджету Арцизької міської ради на оплату праці та нарахувань на оплату праці працівників ДНЗ м. Арциза у розмірі, передбаченому її зверненням від 06.12.2017 - визнана протиправною та її має бути зобов'язано ухвалити рішення про затвердження обсягу зазначеного міжбюджетного трансферту в належному розмірі.

Ухвалою судді від 06.08.2018 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження по справі, яку постановлено розглядати за правилами загального позовного провадження; призначено підготовче засідання на 04.09.2018 о 10:00 год.

Ухвалами суду від 04.09.2018 до участі у справі в якості третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, залучено Арцизьку районну державну адміністрацію Одеської області та Арцизьку міську раду Одеської області, визнано явку учасників справи до суду обов'язковою.

Підготовче засідання, призначене на 04.09.2018 о 10:00 год., відкладено за клопотанням представника Арцизької районної державної адміністрації Одеської області на 25.09.2018 о 11:00 год.

В судовому засіданні, призначеному на 25.09.2018 о 11:00 год., постановлено ухвалу, якою продовжено строк підготовчого провадження на тридцять днів, та у зв'язку із неявкою учасників справи, явка яких визнана судом обов'язковою, відкладено підготовче судове засідання на 11.10.2018 о 12:00 год.

Підготовче засідання, призначене на 11.10.2018 о 12:00 год., у зв'язку із неявкою представника Арцизької міської ради Одеської області, явка якого визнана судом обов'язковою, відкладено на 18.10.2018 о 10:30 год.

17.10.2018 до суду від Арцизької районної ради Одеської області надійшов відзив на позовну заяву, відповідно до якого відповідач просить відмовити в задоволенні позову, зважаючи на правомірність рішення Арцизької міської ради № 869-VII від 19.01.2018 та відповідність вимогам пп. а п.2 ч.1 ст.89 БКУ. Зупинення зазначеного рішення спірним розпорядженням міського голови не ґрунтувалось на вимогах чинного законодавства, у зв'язку із чим було в подальшому скасовано оскаржуваним в межах даної справи розпорядженням. При цьому відповідач також наголошує на відсутності порушень прав та інтересів особи, яка звернулась до суду із даним позовом, так як спірне розпорядження не стосується безпосередньо позивачки. При цьому спірне розпорядження не є НПА, так як видано на виконання владних управлінських функцій, стосується прав або інтересів визначених в акті осіб, та його дія вичерпується його виконанням.

31.10.2018 аналогічного змісту відзив надійшов від Арцизької районної державної адміністрації Одеської області

18.10.2018 до суду від Голови Арцизької міської ради ОСОБА_2 надійшов відзив на позовну заяву (вх. № 30912/18) та пояснення третьої особи - Арцизької міської ради Одеської області (вх. № 30914/18), відповідно до яких відповідач позовні вимоги визнав частково та просив визнати протиправною бездіяльність Арцизької районної ради Одеської області щодо перегляду обсягу міжбюджетного трансферту із районного бюджету до бюджету Арцизької міської ради Одеської області на 2018 рік на оплату праці працівників дошкільних навчальних закладів м. Арциза Одеської області та зобов'язати Арцизьку районну раду Одеської області ухвалити рішення про затвердження обсягу зазначеного міжбюджетного трансферту в розмірі, передбаченому зверненням Арцизького міського голови Одеської області, затвердженим її рішенням від 06.12.2017 № 793-VII, зазначивши, що видання спірного розпорядження № 4 від 23.01.2018 обумовлено тим, що рішенням Арцизької міської ради від 19.01.2018 № 869-VII передбачено фактичне фінансування видатків за КЕКВ 2111 Заробітна плата КЕКВ 2120 Нарахування на оплату праці у розмірі, якого не вистачає в міжбюджетному трансферті із районного бюджету всупереч встановленому обов'язку на затвердження обсягу міжбюджетного трансферту із районного бюджету міській радій за її зверненням. Крім того, ці видатки заплановані з вільного залишку коштів загального фонду міського бюджету, що передбачалось використати на встановлення системи доочистки води на центральному водозаборі міста Арциз. За час, що минув з моменту видання розпорядження № 4 від 23.01.2018, Арцизька районна рада не розглянула питання щодо перегляду обсягу міжбюджетного трансферту із районного бюджету до бюджету міської ради у розмірі, передбаченому у зверненні Арцизької міської ради від 06.12.2017, чим фактично самоусунулась від вирішення зазначеного питання. Внаслідок такої бездіяльності виникла загроза недофінансування видатків на оплату праці працівникам ДНЗ м. Арциз. З метою недопущення подібної ситуації міським головою було видано оскаржуване розпорядження № 4 від 23.01.2018.

Підготовче засідання, призначене на 18.10.2018 о 10:30 год., за клопотаннями Арцизької районної державної адміністрації та Арцизької районної ради Одеської області, відкладено на 31.10.2018 о 12:00 год.

31.10.2018 до суду від третьої особи - Арцизької районної державної адміністрації Одеської області надійшла відповідь на пояснення третьої особи Арцизької міської ради Одеської області (вх. № 30914/18), відповідно до якої позиція міського голови абсолютно протилежна позиції Арцизької міської ради, яка є колегіальним органом та вирішує питання виключно на пленарних засіданнях. У зв'язку із цим представник Арцизької районної державної адміністрації Одеської області поставила під сумнів можливість міського голови представляти в справі інтереси Арцизької міської ради, підписувати заяви від її імені за відсутності рішення ради, яка б надала йому такі повноваження.

31.10.2018 до суду від третьої особи - Арцизької районної державної адміністрації Одеської області надійшли пояснення на відзив відповідача - Арцизького міського голови ОСОБА_2, відповідно до яких районною радою було виконано вимоги бюджетного законодавства України та враховано першочергову потребу в коштах, що визначена у ч.4 ст.77 БКУ. Однак, зважаючи на обмеженість коштів (22058998 грн.), які необхідно було пропорційно розподілити на міську та 17 сільських рад, залежно від можливостей відповідних бюджетів, Арцизькій міській раді було виділено лише 7135843 грн., що становить майже третину зазначених коштів. Міська та сільські ради не оскаржували рішення районної ради та затвердили власні бюджети, але лише Арцизький міський голова намагався зупинити виконання прийнятого рішення міської ради.

Підготовче засідання, призначене на 31.10.2018 о 12:00., за клопотанням представника позивача відкладено на 07.11.2018 о 12:00 год. для ознайомлення із матеріалами справи.

07.11.2018 до суду від Арцизького міського голови надійшли пояснення на пояснення Арцизької районної державної адміністрації Одеської області та Арцизької міської ради Одеської області.

07.11.2018 до суду від представника Арцизького міського голови ОСОБА_2 надійшла відповідь на пояснення третьої особи Арцизької районної державної адміністрації Одеської області, на відзив Арцизького міського голови ОСОБА_2, згідно якої дії міського голови з видання розпорядження № 4 від 23.01.2018 відповідають вимогам ч.4 ст.59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні . 26.01.2018 рішення Арцизької міської ради від 19.01.2018 № 869-VII було винесено на повторний розгляд на пленарному засіданні Арцизької міської ради разом із зауваженнями Арцизького міського голови. Оскільки на пленарному засіданні Арцизької міської ради не було відхилено зауваження Арцизького міського голови та не було підтверджено рішення Арцизької міської ради від 19.01.2018 № 869-VII, міським головою було скасовано розпорядження № 4 від 23.01.2018 і такі дії вчинені в межах наданих йому повноважень та в передбачений законодавством спосіб.

07.11.2018 до суду від представника позивача надійшла відповідь на відзив Арцизької районної ради Одеської області, в якій зазначено про право ОСОБА_1 на звернення до суду із даними позовними вимогами, оскільки діями та бездіяльністю суб'єктів владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, як члена територіальної громади.

Підготовче засідання, призначене на 07.11.2018, за клопотаннями представників Арцизької районної ради Одеської області та Арцизької районної державної адміністрації відкладено на 14.11.2018 о 12:00 год.

Ухвалою суду від 14.11.2018 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду на 22.11.2018 о 12:00 год.

До суду з'явилася представник позивача, яка позовні вимоги із викладених вище підстав підтримала у повному обсязі та просила задовольнити позов.

Арцизький міський голова Одеської області ОСОБА_2 та його представник в судовому засіданні позовні вимоги визнали частково з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву.

Представник відповідача - Арцизької районної ради Одеської області в судовому засіданні позовні вимоги не визнав у повному обсязі, в задоволенні позову просив відмовити з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву.

Представник третьої особи - Арцизької міської ради - Арцизький міський голова Одеської області ОСОБА_2 проти задоволення позову не заперечував в частині, що збігається з позицією відповідача - Арцизького міського голови Одеської області ОСОБА_2.

Представник третьої особи - Арцизької районної державної адміністрації Одеської області проти задоволення позову заперечувала з підстав, викладених у поясненнях на позовну заяву та відзиви відповідачів.

Вислухавши пояснення учасників справи та дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про необґрунтованість адміністративного позову та відсутність підстав для його задоволення.

Судом встановлено, що рішенням Арцизької міської ради Одеської області від 19.01.2018 № 869-VII Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік затверджено дефіцит доходної частини загального фонду міського бюджету на 2018 рік у розмірі 7261046 грн., джерелом покриття якого є вільний залишок коштів загального фонду міського бюджету на 01.01.2018 (п.1.1); вирішено спрямувати вільний залишок коштів загального фонду міського бюджету у розмірі 7550075 грн. на: - ТКВКБМС 1010 Надання дошкільної освіти 7261046 грн.; КЕКВ 2111 Заробітна плата 3041779 грн.; КЕКВ 2120 Нарахування на оплату праці 669192 грн.; КЕКВ 2210 Предмети, матеріали, обладнання та інвентар 532670 грн.; КЕКВ 2220 Медикаменти та перев'язувальні матеріали 21400 грн.; КЕКВ 2230 Продукти харчування 990240 грн.; КЕКВ 2240 Оплата послуг (крім комунальних) 81026 грн.; КЕКВ 2250 Видатки на відрядження 19848 грн.; КЕКВ 2272 Оплата водопостачання та водовідведення 90921 грн.; КЕКВ 2273 Оплата електроенергії 585470 грн.; КЕКВ 2275 Оплата інших енергоносії 1228500 грн.

Розпорядженням від 23.01.2018 № 4 Арцизький міський голова ОСОБА_2 Про часткове зупинення дії рішення Арцизької міської ради Одеської області від 19.01.2018 № 869-VII Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік зупинено рішення Арцизької міської ради Одеської області від 19.01.2018 № 869-VII Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік в частині пунктів 1.2 та 1.2.

Пунктом 2 вказаного розпорядження передбачено винести у двотижневий строк на повторний розгляд на пленарному засіданні Арцизької міської ради рішення № 869-VII від 19.01.2018 Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік в частині п.1.1 щодо затвердження дефіциту доходної частини загального фонду міського бюджету на 2018 рік у розмірі 7261046 грн. та п.1.2 щодо спрямування вільного залишку коштів загального фонду міського бюджету та ТКВКБМС 1010 Надання дошкільної освіти , а саме КЕКВ 2111 Заробітна плата у розмірі 3041779 грн. та КЕКВ 2120 Нарахування на оплату праці у розмірі 669192 грн.

На сесії міської ради 26.01.2018 при повторному розгляді питання Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік рада не відхилила зауваження міського голови і не підтвердила попереднє рішення від 19.01.2018 № 869-VII Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік .

На підставі п.2 ч.4 ст.42 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні Арцизьким міським головою видане розпорядження № 23 від 01.03.2018 Про скасування розпорядження Арцизького міського голови від 23.01.2018 № 4 Про часткове зупинення дії рішення Арцизької міської ради від 19.01.2018 № 869-VII Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік .

Позивач також вважає протиправною бездіяльність Арцизької районної ради Одеської області щодо перегляду обсягу міжбюджетного трансферту із районного бюджету до бюджету Арцизької міської ради Одеської області на 2018 рік на оплату праці та нарахувань на оплату праці працівників дошкільних навчальних закладів м. Арциза Одеської області та зобов'язати Арцизьку районну раду Одеської області ухвалити рішення про затвердження обсягу зазначеного міжбюджетного трансферту в розмірі, передбаченому зверненням Арцизької міської ради Одеської області, затвердженим її рішенням від 06.12.2017 № 793-VII.

Оцінивши належність, допустимість, достовірність наданих сторонами доказів, а також достатність та взаємний зв'язок у їх сукупності, суд дійшов висновку, що позов не підлягає задоволенню у зв'язку з наступним.

В основу правового обґрунтування права ОСОБА_1 звернутися до суду із даним позовом, позивач вказала ч.1 ст.60 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , відповідно до якої територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини.

Також позивач послалась на ч.3 ст.3 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , відповідно до якої громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Так, позивач вважає, що відповідачем - Арцизьким міським головою Одеської області ОСОБА_2 порушено низку приписів Бюджетного кодексу України, що призвело до прийняття необґрунтованого та непропорційного розпорядження, а відповідачем - Арцизькою районною радою Одеської області всупереч вимог Бюджетного кодексу України не було затверджено запропонований розмір коштів на утримання закладів дошкільної освіти, внаслідок чого утворилась заборгованість в бюджеті м. Арциз, що в свою чергу обумовило прийняття міським головою оскаржуваного розпорядження.

Позивач вважає, що в неї, як члена територіальної громади міста Арциз, є право на звернення до суду, оскільки діями та бездіяльністю відповідачів безпосередньо порушені її права, свободи або законні інтереси, в т.ч. щодо вирішення за рахунок коштів міського бюджету невідкладних питань життєдіяльності міста, в т.ч. отримання безпечної придатної до споживання питної води, наявності безпечних відремонтованих доріг, інших об'єктів інфраструктури міста, фінансування яких стало неможливим через спрямування коштів вільного залишку загального фонду міського бюджету на покриття видатків, що повинні фінансуватися за рахунок міжбюджетного трансферту з районного бюджету.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закону України Про місцеве самоврядування в Україні .

Відповідно до пункту 20 частини четвертої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Згідно з ч.4 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обгрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

За обставин справи, оскаржуване розпорядження Арцизького міського голови Одеської області ОСОБА_2 від 01.03.2018 № 23 Про скасування розпорядження Арцизького міського голови від 23.01.2018 № 4 Про часткове зупинення дії рішення Арцизької міської ради від 19.01.2018 № 869-VII Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік прийнято саме у відповідності до вищевказаної ч.4 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" і позивач вважає цей факт достатнім для звернення до суду із даними вимогами, зважаючи на свою приналежність до відповідної територіальної громади та опосередковану дію наслідків оскаржуваного розпорядження на її життя.

Вирішуючи спір, суд виходить із того, що відповідно до Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5). В Основному Законі України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140). Виходячи з цих конституційних положень у системному зв'язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України (пункти 4, 5 мотивувальної частини Рішення від 26 березня 2002 року N 6-рп/2002 у справі про охорону трудових прав депутатів місцевих рад).

Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

В Конституції України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59).

Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України в рішенні від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009, справа N 1-9/2009 дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року N 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року N 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).

Закріплені у статті 144 Конституції України і статті 59 Закону норми про акти органів місцевого самоврядування, крім юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і перевірки рішень органів місцевого самоврядування. В Законі встановлено, що ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене на повторний розгляд цієї ж ради (стаття 25, частина четверта статті 59). У Законі передбачено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, які належать до компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою, і що раді належить право скасовувати акти виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень (частина дев'ята статті 59, пункт 15 частини першої статті 26).

Аналіз повноважень ради в галузі планування та в бюджетно-фінансовій сфері, закріплених у частині першій статті 26 Закону, а саме: встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом (пункт 24), прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах (пункт 28), встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету (пункт 29), затвердження відповідно до закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад (пункт 35), та повноважень, визначених частиною другою статті 18 Декрету Кабінету Міністрів України "Про місцеві податки і збори", згідно з якою органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції мають право запроваджувати пільгові податкові ставки, повністю відміняти окремі місцеві податки і збори або звільняти від їх сплати певні категорії платників та надавати відстрочки у сплаті місцевих податків та зборів, дає підстави стверджувати, що рада має право скасовувати місцеві податки та змінювати їх розміри, а відтак - скасовувати чи змінювати свої раніше прийняті рішення.

В Конституції України передбачено право направляти письмові звернення або особисто звертатися до органів місцевого самоврядування, які зобов'язані розглянути звернення (стаття 40). Законом України "Про звернення громадян" встановлено право органів місцевого самоврядування скасовувати або змінювати оскаржувані рішення (абзац п'ятий частини першої статті 19).

Вирішуючи спір, суд враховує, що термін позивач , визначений пп.8 п.1 ст.4 КАС України, позначає сторону як учасника судового процесу на підставі положень частини третьої статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України: громадян України, іноземців чи осіб без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єктів владних повноважень. Це особи, чиї суб'єктивні права та законні інтереси підлягають захисту або для виконання чиїх повноважень має бути ініційований судовий процес.

Приписами ч.2 та ч.3 ст.46 КАС України визначено, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

В контексті приписів КАС України має значення лише суб'єктивне уявлення особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту. При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку, а обов'язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії є створення юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення.

У п.3.4 Рішення Конституційного Суду України у справі (про охоронюваний законом інтерес) від 1 грудня 2004 року N 18-рп/2004 зазначено, що, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об'єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою.

Конституційний Суд України вирішив, що поняття охоронюваний законом інтерес треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати), зазвичай, індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Суд зазначає, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим його завданням є здійснення правосуддя.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв'язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов'язковими.

Таким чином, підставами для скасування рішення суб'єкта владних повноважень / визнання неправомірною його бездіяльності є невідповідність рішення / бездіяльності вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт / вчинив бездіяльність. При цьому, обов'язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову, належних учасників процесу), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

Право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 5 КАС України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов'язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Аналогічна правова позиція неодноразово висловлювалась Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (наприклад, справа № 731/216/17).

Вирішуючи спір, суд також враховує, що згідно з п.18 ч.1 ст.4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Відповідно до ч.2 ст.264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Позивачами у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень можуть бути: особи, щодо яких застосовано відповідний нормативно-правовий акт; особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт.

При цьому суд не приймає до уваги доводи відповідача - Арцизької районної ради Одеської області та третьої особи - Арцизької районної державної адміністрації про те, що оскаржуване розпорядження не є нормативно-правовим актом, а є актом індивідуальної дії, та вважає такі доводи хибними, оскільки розпорядження міського голови носить розпорядчий характер та є складовою планувальної та бюджетно-фінансової діяльності, а його наслідки поширюються на невизначене коло осіб (на територію міста Арциз) протягом бюджетного року.

Повертаючись до обставин справи, суд враховує, що ОСОБА_1 не доведено, а судом не встановлено, що оскаржуване розпорядження Арцизького міського голови Одеської області ОСОБА_2 від 01.03.2018 № 23 Про скасування розпорядження Арцизького міського голови від 23.01.2018 № 4 Про часткове зупинення дії рішення Арцизької міської ради від 19.01.2018 № 869-VII Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік та бездіяльність Арцизької районної ради щодо перегляду обсягу міжбюджетного трансферту із районного бюджету до бюджету міста Арциз порушує безпосередньо її права, свободи або інтереси.

Так, посилання ОСОБА_1, що внаслідок спірного розпорядження та оскаржуваної бездіяльності будуть порушені її права на в т.ч. отримання безпечної придатної до споживання питної води, наявності безпечних відремонтованих доріг, інших об'єктів інфраструктури міста, фінансування яких стало неможливим через спрямування коштів вільного залишку загального фонду міського бюджету на покриття видатків, що повинні фінансуватися за рахунок міжбюджетного трансферту з районного бюджету, визнаються судом неспроможними, оскільки їх методологічна основа базується виключно на засадах юридичного позитивізму, що суперечить засаді розумності правового регулювання та безумовно призводить до незабезпечення справедливого балансу.

Суд також не оминає увагою положення Європейської хартії місцевого самоврядування, яка ратифіковано Законом України № 452/97-ВР від 15.07.97, відповідно до статті 3 Концепція місцевого самоврядування якої: місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.

Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення жодним чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.

Статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування визначено, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону.

Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Покладені в основу адміністративного позову аргументи сторони позивача по суті є її власною точкою зору на розпорядження доходами та витратами відповідного місцевого бюджету, яка збігається з позицію Арцизького міського голови ОСОБА_2 та не узгоджується із більшістю депутатів Арцизької міської ради.

Однак власні погляди жительки міста Арциз на неналежне на її переконання розпорядження органом місцевого самоврядування доходною частину міського бюджету не є спроможним чинником для судового процесу, яким по суті ставиться під сумнів питання компетенції органу місцевого самоврядування у повноваженнях міської ради в галузі планування та в бюджетно-фінансовій сфері.

При цьому виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету (п.23 ч.1 ст.26 Закону України Про місцеве самоврядування ).

Крім того, згідно з положеннями статті 13 Закону України "Про місцеве самоврядування України" територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

У свою чергу, частиною першою статті 3 Закону N 280/97-ВР передбачено, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад

В Конституції України передбачено право направляти письмові звернення або особисто звертатися до органів місцевого самоврядування, які зобов'язані розглянути звернення (стаття 40). Законом України "Про звернення громадян" встановлено право органів місцевого самоврядування скасовувати або змінювати оскаржувані рішення (абзац п'ятий частини першої статті 19).

Відтак, законодавством передбачено форми участі громадян у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад і позивачці, яка має активну громадянську позицію, надано низку відповідних інструментів для її реалізації, якими вона не скористалась. Натомість позивач ініціювала відповідне судове провадження, поставивши перед судом не стільки законність розпорядження міського голови, скільки економічну доцільність попередньо схвалених змін до місцевого бюджету, що є виключною компетенцію міської ради.

При цьому, судом встановлено, що ОСОБА_1 є непрацюючим пенсіонером та не має жодного відношення до навчально-виховних комплексів, дошкільних і загальноосвітніх навчальних закладів, тобто до покладених в основу адміністративного позову ймовірних ризиків недофінансування видатків на оплату праці працівникам ДНЗ м. Арциза. В той час як безпосередніми учасниками спірних правовідносин, пов'язаних із плануванням та реалізації бюджетно-фінансової політики є Арцизький міський голова, Арцизька міська рада та Арцизька районна рада.

Слід зазначити, що виконуючи судові функції суд має вирішувати питання права, належним чином поставлені перед ним; при цьому суд не уповноважений і не підготовлений виступати адміністративним арбітром, перебираючи на себе функції органу, який зумовлений діяти у передбачених Конституцією та законами України спосіб, зокрема міським головою, - за обставин справи відповідно до ч.4 ст.59 Закону України Про місцеве самоврядування .

При цьому суд враховує, що незалежно від природи оскаржуваного розпорядження Арцизького міського голови Одеської області ОСОБА_2 від 01.03.2018 № 23 Про скасування розпорядження Арцизького міського голови від 23.01.2018 № 4 Про часткове зупинення дії рішення Арцизької міської ради від 19.01.2018 № 869-VII Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік , тобто приналежності його до акту індивідуальної дії (розпорядчого характеру) або до нормативно-правового акту, дія останнього не поширюється безпосередньо на позивача ОСОБА_1, так як не змінює обсягу її прав та зобов'язань, в тому числі як члена відповідної територіальної громади, що є підставою для відмови в задоволенні позову.

Так, згідно з п.п. 1, 2, 4 ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

В той же час, оскаржуваним розпорядженням Арцизького міського голови Одеської області ОСОБА_2 від 01.03.2018 № 23 Про скасування розпорядження Арцизького міського голови від 23.01.2018 № 4 Про часткове зупинення дії рішення Арцизької міської ради від 19.01.2018 № 869-VII Про внесення змін до міського бюджету на 2018 рік не порушені права, свободи або законні інтереси ОСОБА_1, рівно як і Арцизькою районною радою Одеської області не допущено неправомірної бездіяльності у відношенні позивача, зокрема щодо перегляду обсягу міжбюджетного трансферту із районного бюджету.

Системний аналіз наведених правових норм при застосуванні до правовідносин, що є предметом судового дослідження, вказує на те, що заявлені в даному адміністративному позові позовні вимоги до задоволення не підлягають, оскільки є безпідставними та не ґрунтуються на приписах законодавства, що регулює спірні правовідносини.

Судові витрати розподілити відповідно до ст.139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 139, 242-246, 264, 265 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 (68400, Одеська область, м. Арциз, вул. 28 Червня, 231; ІПН НОМЕР_1) до Арцизького міського голови Одеської області ОСОБА_2 (68400, Одеська область, м. Арциз, вул. 28 Червня, 95-а), Арцизької районної ради Одеської області (68400, Одеська область, м. Арциз, вул. Соборна, 46; код ЄДРПОУ 20970077), треті особі - Арцизька районна державна адміністрація Одеської області (68400, Одеська область, м. Арциз, вул. Соборна, 46; код ЄДРПОУ 04057066), Арцизька міська рада (68400, Одеська область, м. Арциз, вул. 28 Червня, 95-А; код ЄДРПОУ 04057037), про визнання протиправним та скасування розпорядження, визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, передбаченому ст.255 КАС України.

Рішення може бути оскаржене до П'ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги через суд першої інстанції протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повний текст рішення складено 30.11.2018 року.

Суддя І.В. Завальнюк

.