Постанова

від 04.12.2018 по справі 805/4184/17-а

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 грудня 2018 року справа №805/4184/17-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді: Компанієць І.Д. (суддя-доповідач),

суддів: Геращенка І.В., Ястребової Л.В.,

за участю секретаря судового засідання Святодух О.Б.,

представника позивача ОСОБА_1, ОСОБА_2

представника відповідача Міндзяка Ю.В.,

представника третьої особи Тарасова Є.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Відділу освіти Бахмутської районної державної адміністрації на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року у справі №805/4184/17-а за позовом заступника керівника Артемівської місцевої прокуратури Донецької області в інтересах держави в особі 8 Державного пожежно-рятувального загону Головного управління Державної служби надзвичайних ситуацій у Донецькій області до Переїзнянської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Бахмутської районної ради Донецької області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Бахмутська районна рада, Відділ освіти Бахмутської райдержадміністрації про визнання незаконної бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії та застосування заходів реагування, -

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Артемівської місцевої прокуратури Донецької області звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати незаконною бездіяльність Переїзнянської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Бахмутської районної ради Донецької області з питань додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, зобов'язати відповідача вчинити певні дії, пов'язанні з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, які зазначені у акті перевірки зазначеного об'єкту щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту № 224 від 07.11.2017 року та застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) об'єкту.

В обґрунтування позову зазначив, що 8 Державним пожежно-рятувальним загоном Головного управління ДСНС України у Донецькій області проведено позапланову перевірку щодо додержання відповідачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Перевіркою встановлені порушення законодавчих норм у сфері пожежної безпеки, які унеможливлюють подальшу експлуатацію об'єкту, оскільки створюють загрозу життю та здоров'ю людей.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року позов задоволено частково.

Зобов'язано Переїзнянську загальноосвітню школу І-ІІ ступенів Бахмутської районної ради Донецької області вчинити дії, пов'язанні з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, які зазначені у акті перевірки зазначеного об'єкту щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту № 224 від 07.11.2017 року.

Застосовано заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) об'єкту, а саме Переїзнянської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Бахмутської районної ради Донецької області до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, які зазначені в акті перевірки щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту № 224 від 07.11.2017 року.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з судовим рішенням третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - відділ освіти Бахмутської райдержадміністрації, подала апеляційну скаргу, в якій посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить судове рішення скасувати та прийняти постанову про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.

Обґрунтування апеляційної скарги.

Суд першої інстанції дійшов помилкових висновків, що виявлені порушення вимог законодавства в сфері техногенної та пожежної безпеки створюють загрозу життю і здоров ю людей, тому обраний позивачем захід реагування не відповідає критеріям законності і пропорційності та способу захисту публічного інтересу, не є співрозмірним до мети його застосування та порушує справедливий баланс між інтересами відповідача і інтересами держави, оскільки буде запинено учбовий процес.

В частині відмови в задоволенні позову судове рішення не оскаржується.

В судовому засіданні представники третьої особи, відповідача підтримали доводи апеляційної скарги, просили скасувати судове рішення та відмовити в задоволенні позову.

Представники позивача заперечували проти задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників судового процесу, вивчивши матеріали справи, розглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги, суд встановив наступне.

Фактичні обставини справи.

Наказом тимчасово виконуючого обов'язки начальника 8 Державного пожежно-рятувального загону Головного управління ДСНС України у Донецькій області від 20.10.2017 року № 580 призначено проведення позапланові перевірки додержання (виконання) законодавства з питань пожежної безпеки у дошкільних та загальноосвітніх навчальних закладах, згідно додатку (т.1 а.с.41-48).

У додатку до наказу від 20.10.2017 року № 580 визначено провести перевірку у тому числі і Переїзнянської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Бахмутської районної ради Донецької області у період з 01.11.2017 року по 07.11.2017 року (т.1 а.с.45).

На підставі посвідчення від 01.11.2017 року № 230 у період з 01.11.2017 року по 07.11.2017 року інспектором відділення запобігання надзвичайним ситуаціям 8 ДПРЗ ГУ ДСНС України у Донецькій області лейтенантом служби цивільного захисту Дяченко С.С проведено позапланову перевірку Переїзнянської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Бахмутської районної ради Донецької області щодо стану техногенної і пожежної безпеки (т.1 а.с.40).

В ході перевірки виявлені порушення вимог законодавства в сфері техногенної та пожежної безпеки, а саме:

не проведено вогнезахисну обробку дерев'яних конструкцій горищного приміщення будівлі; приміщення не обладнані системою протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту"; переносні вогнегасники не встановлено шляхом навішування на вертикальні конструкції на висоті не більше 1,5 м від рівня підлоги до нижнього торця вогнегасника; не здійснено технічне обслуговування вогнегасників; з'єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів не здійснено за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (здійснено скруткою); пожежні кран-комлекти не рідше одного разу на рік не проходять технічне обслуговування і перевірку на працездатність шляхом пуску води з реєстрацією результатів перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування; посадовими особами та працівниками не пройдено навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки у порядку, встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 26.06.2013 року N 444 "Про затвердження Порядку здійснення навчання населення діям у надзвичайних ситуаціях"; пожежний щит, розташований на території навчального закладу, укомплектувати згідно норм належності; допускається знижування класу вогнестійкості елементів заповнення прорізів у протипожежних перешкодах (не встановлено протипожежний люк 2-го типу на горище); допускається знижування класу вогнестійкості елементів заповнення прорізів у протипожежних перешкодах (не встановлено протипожежні двері в бібліотеку); не забезпечено будівлю блискавкозахистом відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 Інженерне обладнання будинків і споруд; улаштування блискавкозахисту будівель і споруд ; з метою проведення заходів із запобігання виникненню пожеж та організації їх гасіння не створено добровільну пожежну дружину, порядок функціонування добровільної пожежної охорони затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 року N 564; в приміщенні бібліотеки усі світильники загального та місцевого освітлення не обладнано захисною арматурою відповідно до вимог пп. 3.2 п. 3 розділу ІV наказу № 1398 від 12.12.2012 року; вихід з приміщення, бібліотеки не обладнано системою аварійного освітлення відповідно до вимог пп. 3.6 п. 3 розділу ІV наказу № 1398 від 12.12.2012 року; приміщення спортивної зали не доукомплектоване вогнегасниками; не проведено навчання керівного складу і фахівців, діяльність яких пов'язана з організацією і здійсненням заходів з питань цивільного захисту на територіальних курсах підвищення кваліфікації керівних кадрів Навчально-методичного центру цивільного захисту та безпеки життєдіяльності Донецької області; не проведено ідентифікацію потенційно небезпечного об'єкту.

Перелічені порушення зафіксовано актом № 224 від 07.11.2017 року, який складений за результатами проведення планової (позапланової) перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Переїзнянської ЗОШ І-ІІ ступенів Бахмутської районної ради Донецької області (т.1 а.с.49-63).

Акт перевірки підписаний директором Переїзнянської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Бахмутської районної ради Донецької області ОСОБА_6 без заперечень (т.1 а.с.58).

Після проведення перевірки, відповідачем усунуто деякі порушення, а саме: проведено вогнезахисну обробку дерев'яних конструкцій горищного приміщення будівлі, що підтверджено договором № 204 від 13.06.2018 року, укладений між Відділом освіти Бахмутської райдержадміністрації Донецької області та Товариством з обмеженою відповідальністю Будремсервіс (т.2 а.с.12-16), локальним кошторисом будівельних робіт № 2-1-1 (т.2 а.с.18-19), довідкою про вартість виконаних будівельних робіт за червень 2018 року (т.2 а.с.20-21), актом приймання виконаних будівельних робіт за червень 2018 року (т.2 а.с. 22-25), актом огляду прихованих робіт від 17.06.2018 року № 8;

переносні вогнегасники встановлено шляхом навішування на вертикальні конструкції на висоті не більше 1,5 м від рівня підлоги до нижнього торця вогнегасника (т.1 а.с.127-129, т.2 а.с.67-69);

здійснено технічне обслуговування вогнегасників, відповідно до договору № 15/131 від 20.12.2017 року, акту № 131 виконаних послуг з перезарядки вогнегасників та технічному діагностуванню (т.1 а.с.131-133);

з'єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів здійснено за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів, проведено відповідно до договору № 6/2018 про надання послуг (виконаних робіт) від 15.01.2018 року (т.1 а.с.174), договору № 60/2018 про надання послуг (виконаних робіт) від 12.02.2018 року (т.2 а.с.26-28) та підтверджено актом приймання-передачі виконаних робіт від 12.02.2018 року (т.2 а.с.109);

пожежні кран-комлекти не рідше одного разу на рік проходять технічне обслуговування і перевірку на працездатність шляхом пуску води з реєстрацією результатів перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування внутрішніх пожежних кранів та рукавів (т.2 а.с.63-65);

посадовими особами та працівниками пройдено навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки у порядку, встановленому, постановою Кабінету Міністрів України від 26.06.2013 року N 444 "Про затвердження Порядку здійснення навчання населення діям у надзвичайних ситуаціях" (т.1 а.с.130, т.2 а.с.29-31);

пожежний щит, розташований на території навчального закладу, укомплектовано згідно норм належності, відповідно до договору № 17-12/17 від 11.12.2017 року зі специфікацією (т.1 а.с.138-141), договору № 18-12/17 від 11.12.2017 року зі специфікацією (т.1 а.с.142-145), договору № 19-12/17 від 11.12.2017 року зі специфікацією (т.1 а.с.146-149), договору № 20-12/17 від 11.12.2017 року зі специфікацією (т.1 а.с.150-153), договору № 21-12/17 від 11.12.2017 року зі специфікацією (т.1 а.с.154-157), договору № 23-12/17 від 11.12.2017 року зі специфікацією (т.1 а.с.158-161);

допущено знижування класу вогнестійкості елементів заповнення прорізів у протипожежних перешкодах, а саме встановлено протипожежні двері в бібліотеку, відповідно до договору № 05/18м від 15.01.2018 року (т.1 а.с.172-173, т.2 а.с.59-62);

з метою проведення заходів із запобігання виникненню пожеж та організації їх гасіння створено добровільну пожежну дружину відповідно до наказу від 01.09.2017 року № 104 (т.2 а.с.57);

в приміщенні бібліотеки усі світильники загального та місцевого освітлення обладнано захисною арматурою (т.2 а.с.53-56);

приміщення спортивної зали доукомплектоване вогнегасниками, відповідно до договору № 16-12/17 від 11.12.2017 року (т.1 а.с.134-137) та підтверджено паспортами вогнегасників (т.2 а.с.35-48);

проведено навчання керівного складу і фахівців, діяльність яких пов'язана з організацією і здійсненням заходів з питань цивільного захисту на територіальних курсах підвищення кваліфікації керівних кадрів Навчально-методичного центру цивільного захисту та безпеки життєдіяльності Донецької області (т.2 а.с.49);

проведено ідентифікацію потенційно небезпечного об'єкту (т.1 а.с.123-126).

Вищезазначене зафіксовано актом перевірки стану усунення недоліків, зазначених в акті № 224 від 07.11.2017 року, складеному за результатами проведення позапланової перевірки щодо додержання Переїзнянською ЗОШ І-ІІ ст. Бахмутської районної ради Донецької області вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки (т.2 а.с.85-87).

Проте, залишено не усунутими наступні порушення, а саме:

приміщення не обладнані системою протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту"; допускається знижування класу вогнестійкості елементів заповнення прорізів у протипожежних перешкодах (не встановлено протипожежний люк 2-го типу на горище); не забезпечено будівлю блискавкозахистом відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд; вихід з приміщення, бібліотеки не обладнано системою аварійного освітлення.

Суд першої інстанції, частково задовольняючи позов, виходив з того, що неусуснуті порушення становлять загрозу життю та здоров ю людей, тому наявні підстави для застосування заходів реагування - зупинення діяльності школи до повного усунення порушень законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Оцінка суду.

Згідно з частиною першою статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877 Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі Закон №877) на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Як визначено статтею 47 Кодексу цивільного захисту України державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , цього Кодексу та інших законодавчих актів.

Приписами ст.4 Закону №877 встановлено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб'єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку.

Відповідно до частин першої та другої статті 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області є органом державної влади, створеного на підставі постанови Кабінету Міністрів України № 33 від 21.01.2013 року, а 8 ДПРЗ ГУ Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області - його структурним підрозділом.

Згідно зі статтею 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Відповідно до пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Аналіз вищезазначених положень дає підстави для висновку, що Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій та його структурні підрозділи наділені повноваженнями звертатися до суду з позовами про застосування заходів реагування шляхом зупинення діяльності суб'єктів господарювання.

Частиною другою статті 68 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Відповідно до частини 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання;

11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Згідно до частини 2 статті 70 вказаного Кодексу повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Отже, підставою для застосування заходів реагування є встановлення порушення вимог законодавства сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей.

Визначення небезпечного чинника міститься у пункті 26 статті 2 Кодексу цивільного захисту України та означає складову частину небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров'ю людини.

Таким чином, законодавець пов'язує настання реальної загрози життю та здоров'ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню.

Встановлені у цій справі порушення, безперечно, на час прийняття судом першої інстанції судового рішення в тій чи іншій мірі створювали загрозу життю та/або здоров'ю людей, оскільки стосуються, зокрема, протипожежних норм.

Проте, на час розгляду справи в суді апеляційної інстанції відповідачем надано акт від 16.11.2018 року, яким підтверджується усунення відповідачем всіх порушень, визначених актом перевірки №224 від 07.11.20017 року.

Однак, суд вважає за необхідним звернути увагу на таке.

Звертаючись з позовною заявою, позивач - прокурор обґрунтував право на звернення з цим позовом до суду тим, що восьмий державний пожежно-рятувальний загін Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області вжити заходів представницького характеру у суді законних інтересів держави не має можливості у зв'язку з відсутністю коштів на сплату судового збору, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей та інтересів держави у сфері охорони дитинства.

На підставі статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Тобто, Конституція України визначає дві обов'язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення до суду в інтересах держави є виключним випадком та здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

За приписами частини 1 статті 2 Закону України Про прокуратуру від 14.10.2014 р. № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Статтею 23 Закону № 1697-VІІ врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді.

Відповідно до частини 1 ст. 23 Закону № 1697-VІІ, представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VІІ, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до ч. 6 ст. 23 Закону № 1697-VІІ, під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

На підставі статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

За змістом ч. ч. 3, 4 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

За приписами частин 3-5 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Аналіз вищезазначених нормативно-правових актів у взаємозв'язку з частиною 3 статті 23 Закону України Про прокуратуру , дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обгрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснюється або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або у разі відсутності такого органу.

Пункт 3 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді від 08.04.99 N 3-рп/99 вказує на можливість участі прокурора в розгляді судом будь-якої справи за ініціативою прокурора чи за визначенням суду, у тому числі шляхом подання до суду позовної заяви, якщо це необхідно для захисту інтересів держави. Категорія "інтереси держави" є оцінним поняттям. В абзаці другому пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення Конституційного Суду України йдеться про те, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

Верховний Суд в ухвалі від 19.07.2018 року по справі 822/1169/17 зазначив, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

В позовній заяві в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом заступник керівника Артемівської місцевої прокуратури Донецької області вказує, що 8 державний пожежно-рятувальний загін Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Донецькій області не має можливості звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування через відсутність коштів, тому інтереси держави залишаються незахищеними.

Проте, суд звертає увагу позивача, що ст. 133 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено зменшення розміру судових витрат або звільнення від їх оплати, відстрочення та розстрочення судових витрат, враховуючи майновий стан сторони.

Однак, 8 державний пожежно-рятувальний загін Головного управління Державної служби України з надзвичайний ситуацій у Донецькій області з до суду з таким клопотанням не зверталось.

Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Пункт 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Таким чином, суд приходить до висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та навчального закладу, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю і ухвалити нове судове рішення.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Згідно частини 2 статті 38 КАС України суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Суд приходить до висновку, що судом першої інстанції помилково розглянуто позов прокурора по цій справі за підстав недоведеності прокурором необхідності захисту інтересів держави та не обґрунтування підстав звернення до суду, тому суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, порушив норми процесуального права, що обумовлює часткове задоволення апеляційної скарги, скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям постанови про відмову в задоволенні позову.

Керуючись статтями 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 327, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Відділу освіти Бахмутської районної державної адміністрації на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року у справі №805/4184/17-а - задовольнити частково.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року у справі №805/4184/17-а - скасувати.

В задоволенні позову заступника керівника Артемівської місцевої прокуратури Донецької області в інтересах держави в особі 8 Державного пожежно-рятувального загону Головного управління Державної служби надзвичайних ситуацій у Донецькій області до Переїзнянської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Бахмутської районної ради Донецької області про визнання незаконної бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії та застосування заходів реагування - відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття 04 грудня 2018 року.

Касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів до Верховного Суду з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 04 грудня 2018 року.

Головуючий суддя І.Д. Компанієць

Судді І.В. Геращенко

Л.В. Ястребова