Рішення

від 12.12.2018 по справі 120/4124/18-а

ВІННИЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Вінниця

12 грудня 2018 р. Справа № 120/4124/18-а

Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Воробйової Інни Анатоліївни, розглянувши у письмовому провадженні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Вапнярської селищної ради до Височанської сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення

ВСТАНОВИВ:

До Вінницького окружного адміністративного суду звернулась із адміністративним позовом Вапнярська селищна рада (далі – Вапнярська селищна рада, позивач) до Височанської сільської ради (далі – Височанська сільська рада, відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення №175 від 14.09.2018 р.

На обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що сільська рада не наділена повноваження скасування власних рішень, в тому числі про добровільне приєднання територіальної громади. Окрім того позивач вказав, що рішення про добровільне приєднання має ненормативний характер та вичерпало свою дію фактом виконання.

Відтак, на думку позивача, спірне рішення є незаконним та підлягає скасуванню.

Разом з адміністративним позовом подано заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного рішення, за наслідком розгляду якої 15.11.2018 р. прийнято рішення, яким відмовлено в задоволенні заяви.

Ухвалою від 16.11.2018 р. прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження у справі та призначено справу до судового розгляду на 12.12.2018 р. за правилами спрощеного позовного провадження.

Представник позивача в судове засідання призначене на 12.12.2018 р не з'явився, подавши заяву (вх. №57357 від 12.12.2018 р.) про розгляд справи за його відсутності. Одночасно вказав, що позовні вимоги підтримує в повному обсязі.

Відповідач в судове засідання не з'явився, про час і місце розгляду справи повідомлений належним чином, про що свідчить рекомендоване повідомлення про вручення поштового відправлення. Окрім того, відповідачу в ухвалі від 16.11.2018 р. запропоновано надати відзив, однак такий на адресу суду не надходив.

Відповідно до частини дев'ятої статті 205 КАС України, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

Таким чином, враховуючи заяву представника позивача та належне повідомлення відповідача, суд вважає за можливе здійснити розгляд справи за відсутності сторін відповідно до частин дев'ятої статті 205 КАС України в порядку письмового провадження.

Дослідивши матеріали справи, суд встановив наступне.

13 червня 2018 року на 32 сесії 7 скликання Височанською сільською радою Томашпільського району Вінницької області прийнято рішення №160, яким вирішено добровільно приєднатись Височанській сільській територіальній громаді (с. Високе) до Вапнярської селищної об'єднаної територіальної громади.

В подальшому, 14 вересня 2018 року на 34 сесії 7 скликання Височанською сільською радою Томашпільського району Вінницької області прийнято рішення №175, яким скасовано рішення №160 від 13.06.2018 р.

Не погоджуючись із даним рішенням, вважаючи його протиправним та таким, що прийнято з порушенням норм чинного законодавства та з перевищенням повноважень, позивач звернувся із цим позовом до суду.

Визначаючись щодо позовних вимог, суд керується та виходить з наступного.

Правові відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” (далі - Закон № 157-VIII).

Із положень статті 8.1 Закону № 157-VIII випливає, що добровільно приєднатися до об'єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об'єднаної територіальної громади.

Ініціаторами добровільного приєднання до об'єднаної територіальної громади можуть бути суб'єкти, визначені частиною першою статті 5 цього Закону.

Сільський, селищний голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об'єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади.

Сільський, селищний голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади надсилає пропозицію до сільської, селищної, міської ради об'єднаної територіальної громади, до якої є намір приєднатися.

Сільська, селищна, міська рада об'єднаної територіальної громади на наступній сесії розглядає пропозицію щодо ініціювання добровільного приєднання до об'єднаної територіальної громади та за результатами розгляду приймає рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади або про відмову в наданні такої згоди.

У відповідності до вимог статті 5 Закону № 157-VIII, ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Відповідно до частини першої статті 8.2 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною сільською, селищною, міською радою об'єднаної територіальної громади рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади вживає заходів для підготовки проекту рішення про добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень про добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України (ч. 4 статті 8.2 Закону № 157-VIII).

Згідно частини п'ятої статті 8.2 Закону № 157-VIII, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення про добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації

Частинами шостою, сьомою, восьмою статті 8.2 Закону № 157-VIII визначено, що у разі відповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради на наступній сесії приймають рішення про добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання.

У разі прийняття сільською, селищною радою рішення про приєднання до об'єднаної територіальної громади голова сільської, селищної об'єднаної територіальної громади звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від територіальної громади, що приєдналася, в установленому законом порядку.

Отже, із положень процитованих норм випливає, що Закон № 157-VIII визначає певні умови добровільного об'єднання територіальних громад. Ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад можуть бути відповідні голови рад, не менш як третина депутатів від загального складу рад, члени територіальної громади. Відповідний голова у визначений термін забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання громад та її громадське обговорення, подає її до відповідної ради для прийняття рішення про надання згоди на об'єднання та делегування представників до спільної робочої групи. У разі відповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади приймається рішення про таке приєднання.

Оцінюючи правомірність оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування, яким скасовано власне рішення, суд виходить з наступного.

Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин. Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні.

Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані.

Форми, найменування і порядок прийняття актів державними чи іншими органами (далі - акти) залежать від місця даного органу в системі відповідних органів та його компетенції і регламентуються Конституцією України, відповідними законами України та положенням (статутом) про такий орган.

При цьому, ненормативні правові акти суб'єкта владних повноважень є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані, змінені або визнані нечинними після їх виконання.

Враховуючи наведені вище визначення, рішення органу місцевого самоврядування №160 від 13.06.2018р., яким вирішено приєднатись до Вапнярської селищної об'єднаної територіальної громади, є актом ненормативного характеру одноразового застосування, що вичерпало свою дію, а відповідно до його приписів, виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів певного кола осіб.

Орган місцевого самоврядування не може скасовувати свої рішення, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Відповідна позиція висловлена Верховним Судом України в постанові від 06.06.2011 р., а саме, що ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Також, при вирішенні цього спору суд враховує рішення Конституційного суду 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, у якому вказано, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Відтак, оцінюючи оскаржуване рішення, суд керується нормами частини другої статті 2 КАС України, в силу якої, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Так, критерій “прийняття рішень, вчинення (невчинення) дій на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України” - за змістом випливає з принципу законності, що закріплений у частині другій статті 19 Конституції України: "Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

"На підставі" означає, що суб'єкт владних повноважень:

-має бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України;

-зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

Критерій “прийняття рішення, вчинення (невчинення) дії обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення або вчинення дії” - відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб'єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов'язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, висновки експертів тощо. Суб'єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.

Встановлення невідповідності діяльності суб'єкта владних повноважень хоча б одному із зазначених критеріїв для оцінювання його рішень, дій та бездіяльності може бути підставою для задоволення адміністративного позову.

На думку суду, оскаржуване рішення прийнято без врахування розтлумачених критеріїв, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.

Окремо суд зазначає, що відповідачем не надано відзиву щодо заявлених позовних вимог.

Згідно частини четвертої статті 159 КАС України неподання суб'єктом владних повноважень відзиву на позов без поважних причин може бути кваліфіковано судом як визнання позову.

Як видно із матеріалів справи, ухвалою від 16.11.2018 р. відкрито провадження у цій справі та встановлено відповідачу 15 – денний термін на надання відзиву з поясненнями по суті заявлених вимог.

Дана ухвала отримана відповідачем 26.11.2018 р., що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення (2144500040296), відтак кінцевий термін подання відзиву збіг 10.12.2018 р. Однак, станом на 12.12.2018 р. такого відзиву не надійшло, що кваліфікується судом, як визнання позову.

Відповідно до частин першої - другої статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів позивача та враховуючи визнання позову відповідачем, суд доходить висновку, що адміністративний позов належить задовольнити повністю.

Вирішуючи питання про розподіл судових витрат, суд вказує, що відповідно до частини першої статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

За таких обставин, враховуючи, що позов підлягає задоволенню в повному обсязі судові витрати понесені позивачем у даній справі в сумі 1762 грн. підлягають відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань Височанської сільської ради.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд –

ВИРІШИВ:

адміністративний позов – задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення Височанської сільської ради від 14.09.2018 р. №175 «Про скасування рішення 32 сесії 7 скликання «Про добровільне приєднання територіальної громади села Високе Височанської сільської ради до Вапнярської селищної об'єднаної територіальної громади» від 13.06.2018 р. №160».

Стягнути на користь Вапнярської селищної ради Томашпільського району Вінницької області (вул. Незалежності, 140, смт. Вапнярка, Томашпільський район, Вінницька область, код ЄДРПОУ 04325911) сплачений судовий збір в сумі 1762 (однієї тисячі сімсот шістдесят дві гривні 00 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Височанської сільської ради Томашпільського району Вінницької області (вул. Героів Майдану, буд. 44В, с. Високе, Томашпільський район, Вінницька область, код ЄДРПОУ 21722915).

Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Позивач: Вапнярська селищна рада Томашпільського району Вінницької області (вул. Незалежності, 140, смт. Вапнярка, Томашпільський район, Вінницька область, код ЄДРПОУ 04325911).

Відповідач: Височанська сільська рада Томашпільського району Вінницької області (вул.. Героів Майдану, буд. 44В, с. Високе, Томашпільський район, Вінницька область, код ЄДРПОУ 21722915).

Повний текст рішення виготовлено 17.12.2018 р.

Суддя           Воробйова Інна Анатоліївна