Рішення

від 28.12.2018 по справі 480/3989/18

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 грудня 2018 р. Справа №480/3989/18

Сумський окружний адміністративний суд у складі судді - Гелети С.М., розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі - відповідач, ГУ Держгеокадастру), в якій просить визнати протиправною відмову ГУ Держгеокадастру, викладену в листі від 27.02.2018 № Я-3844-2502/21-18, у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,12 га у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення садівництва за межами смт. Низи Сумського району Сумської області на території Садівничого кооперативу "Ромашка" та зобов'язати ГУ Держгеокадастру надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,12 га, у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення садівництва за межами смт. Низи Сумського району Сумської області на території Садівничого кооперативу "Ромашка".

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач є членом садівничого кооперативу "Ромашка", має закріплену за ним земельну ділянку № 422 площею 0,12 га, що розташована за межами населеного пункту смт. Низи. У березні 2018 ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва. До заяви були додані копія державного акту СТ "Ромашка" із позначенням на ньому місця розміщення земельної ділянки та викопіювання із технічної документації. ГУ Держгеокадастру відмовило у наданні дозволу посилаючись на неможливість більш точного встановлення місця розташування земельної ділянки, а також неправильне зазначення цільового призначення земельної ділянки.

14.11.2018 представник відповідача подав відзив, у якому позовні вимоги не визнав, просить відмовити у їх задоволенні. Відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою обґрунтовує тим, що згідно з інформаційною довідкою, наданою Міськрайонним управлінням у м. Сумах та Сумському районі від 25.04.2018 № 693/415-18, на підставі доданих до клопотання картографічних матеріалів неможливо точно визначити місце розташування земельної ділянки. Графічне зображення, додане позивачем до клопотання, не чітко відображено місцезнаходження, зовнішні межі земельної ділянки, яка є предметом спору.

Крім того, цільове призначення, вказане у клопотанні - "для садівництва та огородництва" не відноситься до жодної із класифікацій видів цільового призначення земель. ОСОБА_2 кодексу України розмежовують поняття цільового призначення "садівництва" та "городництва" у зв'язку із чим неможливо визначити цільове призначення земельної ділянки, на яку позивач просить надати дозвіл на розроблення проекту її землеустрою.

Також відповідач заперечує проти позовних вимог у формі зобов'язання ГУ Держгеокадастру надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, оскільки надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є виключними повноваженнями ГУ Держгеокадастру і суд не може втручатись у здійснення державним органом своїх дискреційних повноважень.

15.11.2018 представник позивача подав відповідь на зазначений відзив, у якій проти доводів, викладених у відзиві, заперечує, просив задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Ухвалою від 29.10.2018 відкрито провадження, справу призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

Дослідивши матеріали справи, доводи, наведені сторонами у заявах по суті справи, оцінивши надані докази у їх сукупності, суд задовольняє позовні вимоги, виходячи із наступного.

Судом встановлено, що ОСОБА_1 є членом садівничого товариства "Ромашка", має земельну № 422 розміром 0,12 га, яка розташована за межами населеного пункту смт. Низи, Сумського району (а.с. 7, 8).

Згідно з державним актом на право постійного володіння землею А № 001680, рішенням сесії Сумської районної ради народних депутатів від 03.04.1992 садівничому товариству "Ромашка" надано у постійне користування 79,9 га землі (а.с. 9, 10).

30.03.2018 ОСОБА_1 звернувся до звернувся до ГУ Держгеокадастру у Сумській області із заявою від 27.03.2018 (зареєстрована в ГУ Держгеокадастру за № Я-3844/0/94-18) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва та огородництва за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території смт. Низи, Сумського району Сумської області на території садівничого товариства "Ромашка" (код 24012255) (а.с. 24).

Листом від 27.04.2018 № Я-3844-2502/21-18 відповідач повідомив ОСОБА_1 про неможливість задоволення поданої ним заяви з огляду на те, що відповідно до інформаційної довідки, наданої міськрайонним управлінням у м. Сумах та Сумському районі Головного управління від 25.04.2018 № 693/415-18 встановлено, що згідно картографічних матеріалів, доданих до звернення, неможливо більш точно визначити місце розташування земельної ділянки. Крім того, зазначене у заяві цільове призначення "для садівництва та огородництва" не відноситься до жодної із класифікацій видів цільового призначення земель (а.с. 13).

Суд частково не погоджується із такими висновками ГУ Держгеокадастру, виходячи із наступного.

Особливості безоплатної передачі земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність врегульовані статтею 118 ОСОБА_2 кодексу України.

Так, частиною 6 статті 118 ОСОБА_2 кодексу України передбачено, що громадяни, які зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Згідно з ч. 7 ст. 118 ОСОБА_2 кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Тобто, ОСОБА_2 кодексом України передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ОСОБА_2 кодексу України.

Як вбачається з листа ГУ Держгеокадастру 27.04.2018 № Я-3844-2502/21-18, відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність мотивована неможливістю більш точно визначити місце розташування земельної ділянки та неправильним зазначенням цільового призначення.

Суд зазначає, що з урахуванням положень ст. 118 ОСОБА_2 кодексу України при зверненні до відповідного органу з метою отримання земельної ділянки, заявник у клопотанні зазначає, по-перше орієнтовний розмір такої земельної ділянки, а по-друге бажане, а не конкретно визначене місцезнаходження такої земельної ділянки.

Відповідно до п. ґ ч. абз. 2 ст. 25 Закону України "Про землеустрій" одним із видів документації із землеустрою є проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Згідно зі ст. 50 Закону України "Про землеустрій" проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок, серед іншого, включають викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки); кадастровий план земельної ділянки; матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) (у разі формування земельної ділянки).

Тобто в момент реалізації громадянином права на отримання земельної ділянки у власність, він подає клопотання у якому зазначає орієнтовний розмір такої земельної ділянки та приблизне (бажане) місце її розташування. Конкретні розміри ділянки, її план та межі в натурі мають бути визначені в ході розроблення проекту землеустрою.

Як встановлено судом, до заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, позивачем додано викопіювання з технічної документації садівничого товариства "Ромашка" про розміщення ділянки № 422, якою користується позивач.

Таким чином, посилання ГУ Держгеокадастру на "неможливість більш точно визначити місце розташування земельної ділянки" як на підставу для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є необґрунтованими та такими, що суперечать нормам ОСОБА_2 кодексу України та Закону України "Про землеустрій".

Тобто вказана підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не передбачена статтею 118 ОСОБА_2 кодексу України.

Щодо неправильного зазначення у заяві від 27.03.2018 цільового призначення бажаної земельної ділянки, суд зазначає наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 19 ОСОБА_2 кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Згідно з ч. 1 ст. 22 ОСОБА_2 кодексу України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

За пунктом "а" частини 3 вказаної статті землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування: а) громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Статті 35 та 36 ОСОБА_2 кодексу України розмежовують поняття "земельних ділянок для садівництва" та "земельних ділянок для городництва".

Так, громадяни України із земель державної і комунальної власності мають право набувати безоплатно у власність або на умовах оренди земельні ділянки для ведення індивідуального або колективного садівництва.

Земельні ділянки, призначені для садівництва, можуть використовуватись для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо.

Приватизація земельної ділянки громадянином - членом садівницького товариства здійснюється без згоди на те інших членів цього товариства (стаття 35).

Натомість, стаття 36 визначає, що громадянам або їх об'єднанням із земель державної або комунальної власності можуть надаватися в оренду земельні ділянки для городництва.

На земельних ділянках, наданих для городництва, закладання багаторічних плодових насаджень, а також спорудження капітальних будівель і споруд не допускається.

На земельних ділянках, наданих для городництва, можуть бути зведені тимчасові споруди для зберігання інвентарю та захисту від непогоди. Після закінчення строку оренди зазначеної земельної ділянки побудовані тимчасові споруди підлягають знесенню власниками цих споруд за їх рахунок.

Таким чином відмінність земельних ділянок для садівництва та городництва полягає у тому, що перші можуть набуватися громадянами як у власність так і в оренду. При цьому на таких ділянках дозволяється закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, зведення необхідних будинків, господарських споруд.

При цьому земельні ділянки для городництва можуть надаватися лише в оренду. Враховуючи можливість лише строкового використання, на земельних ділянках для городництва, не допускається закладання багаторічних плодових насаджень та спорудження капітальних будівель і споруд.

З огляду на різне цільове призначення та пов'язані із цим можливості щодо використання земель, одна земельна ділянка не може бути надана у власність з одночасним цільовим призначенням як для "садівництва" та "городництва".

Однак, зазначення позивачем у клопотанні одразу двох видів цільового призначення не позбавляв права ГУ Держгеокадастру частково задовольнити подану заяву та надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва, з огляду на наявність у відповідача інформації про членство ОСОБА_1 в садівничому товаристві "Ромашка".

Враховуючи вищевикладене, суд зазначає, що оскільки відповідачем на звернення ОСОБА_1 не було прийнято відповідного рішення, а підстави ненадання дозволу є такими, що не відповідають нормам ОСОБА_2 кодексу України, про що зазначено вище, суд вважає, що в даному випадку єдиним правильним способом захисту порушеного права є зобов'язання ГУ Держгеокадастру згідно з заявою ОСОБА_1 від 27.03.2018, зареєстрованої 30.03.2018 за № Я-3844/0/94-18, надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території Низівської селищної ради Сумського району в садівничому товаристві "Ромашка".

Посилання ГУ Держгеокадастру на те, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою є його дискреційними повноваженнями, як на підставу відмови в задоволенні позову, є необґрунтованими, з огляду на таке.

Згідно зі ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 118 ОСОБА_2 кодексу України передбачає виключний перелік підстав відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, проте ГУ Держгеокадастру відмовляє позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з підстав, які не передбачені вказаною нормою ОСОБА_2 кодексу.

Зобов'язання ГУ Держгеокадастру надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою в даному випадку не буде втручанням суду в його дискреційні повноваження, а буде обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача, оскільки відповідач протиправно надав останньому формальну відмову з підстав, не передбачених діючим законодавством.

Оскільки процес надання позивачу формальних відмов може тривати безкінечно, то в даному випадку єдиним правильним способом захисту порушеного права є зобов'язання ГУ Держгеокадастру у Сумській області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

Таке зобов'язання повністю узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, який у своєму рішенні від 16.09.2015 у справі № 21-1465а15 вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Суд зазначає, що відповідно до судової практики Європейського суду з прав людини запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб'єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування.

Рішення органу влади має бути визнано протиправним у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов'язаний відновити порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

Аналогічний підхід має бути застосований і в разі, коли має місце протиправна бездіяльність органу влади щодо неприйняття відповідного рішення у відносинах, коли обставини свідчать про наявність всіх підстав для його прийняття (рішення Європейського суду з прав людини Олссон проти Швеції від 24.03.1988 року).

Втручанням у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов'язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб'єкта владних повноважень.

Також, поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету ОСОБА_3 Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом ОСОБА_3 11.03.1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може". Натомість, у даній справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, надавати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, або ні. Безперечно, правомірним у даному випадку є лише один варіант поведінки, залежно від фактичних обставин.

Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Вказана правова позиція щодо дискреційних повноважень суб'єктів владних повноважень узгоджується з позицією висловленою Верховним Судом у постанові від 27.02.2018 у справі № 816/591/15-а та постанові від 18.10.2018 у справі 818/1976/17.

Додатково суд вважає за необхідне підкреслити, що факт надання дозволу на розробку проекту землеустрою ще не є вирішенням питання про передачу земельної ділянки у власність, оскільки цей дозвіл лише засвідчує намір щодо розпорядження земельною ділянкою. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не створює права на її отримання у власність поза встановленою законодавством процедурою. Позивач та відповідач мають ще вжити певні заходи, які передбачено для остаточного оформлення права власності.

Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

ГУ Держгеокадастру, як суб'єкт владних повноважень, не довело правомірності свого рішення щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою у зв'язку із чим позовні вимоги підлягають задоволенню.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Враховуючи задоволення позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд вважає за необхідне стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань ГУ Держгеокадастру судові витрати в розмірі 704,80 грн.

Керуючись ст.ст. 90, 139, 243-246, 255, 293, 295 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Позовну заяву ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити дії - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладене в листі від 27.02.2018 № Я-3844-2502/21-18 про відмову у надані ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,12 га у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення садівництва за межами смт. Низи Сумського району Сумської області на території Садівничого кооперативу "Ромашка".

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Сумській області надати дозвіл ОСОБА_1 згідно заяви від 27.03.2018, зареєстрованої в Головному управлінні Держгеокадастру у Сумській області 30.03.2018 № Я-3844/0/94-18 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,12 га у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення садівництва за межами смт. Низи Сумського району Сумської області на території Садівничого кооперативу "Ромашка".

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (40021, м. Суми, вул. Петропавлівська, 108, код ЄДРПОУ 39765885) на користь ОСОБА_1 (40000, АДРЕСА_1, рнокпп НОМЕР_1) суму судового збору в розмірі 704,80 грн.

Рішення може бути оскаржено до Харківського апеляційного адміністративного суду через Сумський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повне рішення складено 28.12.2018.

Суддя С.М. Гелета