Постанова

від 16.01.2019 по справі 337/4679/18(2а/337/23/2018)

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

16 січня 2019 року м. Дніпросправа № 337/4679/18(2а/337/23/2018)

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Мельника В.В. (доповідач),

суддів: Сафронової С.В., Чепурнова Д.В.,

за участю секретаря судового засідання Царьової Н.П.,

розглянувши у відкритому судовому

засіданні в м. Дніпрі апеляційну

скаргу Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 Запорізької міської ради Запорізької області

на рішення Хортицького районного суду м. Запоріжжя від 06 листопада 2018 року (головуючий суддя - Кучерук І.Г.) в адміністративній справі

за позовом Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 Запорізької міської ради Запорізької області

до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради

про визнання незаконним та скасування наказу, вимоги, визнання незаконними дій,-

ВСТАНОВИВ:

Запорізький багатопрофільний ліцей № 99 Запорізької міської ради Запорізької області (далі - Позивач) звернувся до Хортицького районного суду м. Запоріжжя із позовом до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради (далі - Відповідач), в якому просив:

- визнати незаконними та скасувати наказ директора Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради від 03.07.2017 року №361р Про проведення внутрішнього контролю та лист Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради від 12.10.2017 року за вих. №01-01-21/2981 Про надання письмового запиту на виготовлення і надання до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради копії документів, необхідних для виконання наказу Департаменту від 03.07.2017 року 361р Про проведення внутрішнього контролю

- визнати незаконними дії посадових осіб Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, пов'язані з проведенням внутрішнього контролю Запорізького багатопрофільного ліцею № 99.

В обґрунтування адміністративного позову Позивач зазначив, що зі змісту оскаржуваного наказу Відповідача не вбачається порушень, які були допущені Позивачем та слугували б підставою для здійснення державного нагляду (контролю), а перевірка стану усунення виявлених порушень за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності Запорізького багатопрофільного ліцею №99 є виключною компетенцією органів Державної аудиторської служби під час наступної перевірки. З наведених підстав просив задовольнити позовні вимоги.

Рішенням Хортицького районного суду м. Запоріжжя від 06 листопада 2018 року справі №337/4679/18(2а/337/23/2018) у задоволенні адміністративного позову Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 Запорізької міської ради Запорізької області до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради про визнання незаконним та скасування наказу, вимоги, визнання незаконними дій - відмовлено (т. 2, а.с. 159-163).

Рішення суду першої інстанції обґрунтовано тим, що при прийнятті оскаржуваного наказу, відповідач діяв обґрунтовано, з урахування всіх обставин, що мають значення при прийняття рішення, а також на підставі, у межах повноважень, та у спосіб, що визначені законами України.

Позивач - Запорізький багатопрофільний ліцей № 99 Запорізької міської ради Запорізької області, не погодившись з рішенням суду першої інстанції оскаржив його в апеляційному порядку (т. 2, а.с. 168-177).

В апеляційній скарзі заявник, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, в якому задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Вимоги апеляційної скарги мотивовано тим, що судом першої інстанції не досліджено в повному обсязі обставини справи, зокрема, не враховано те, що у Відповідача відсутні повноваження на здійснення внутрішнього контролю, що свідчить про винесення оскаржуваного наказу з перевищенням повноважень та у спосіб, що не відповідає чинному законодавству.

Відповідачем - Департаментом освіти і науки Запорізької міської ради подано відзив на апеляційну скаргу, в якому останній просить суд апеляційну скаргу Позивача залишити без задоволення, рішення суду першої інстанції - без змін, як законне та обґрунтоване.

В судовому засіданні представник Позивача вимоги апеляційної підтримав у повному обсязі, просив суд апеляційну скаргу задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.

В судовому засіданні представник Відповідача проти апеляційної скарги заперечував, просив суд апеляційну скаргу Позивача залишити без задоволення, рішення суду першої інстанції - без змін.

Заслухавши пояснення представників учасників справи, кожного окремо, проаналізувавши вимоги та підстави апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи в їх сукупності, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи, перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що відсутні підстави для скасування судового рішення, а апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Під час розгляду апеляційної скарги встановлено, що Запорізький багатопрофільний ліцей №99 Запорізької міської ради є юридичною особою, створеною рішенням виконкому обласної Ради народних депутатів 10.05.1990 року №139 та знаходиться у комунальній власності. Органом управління навчальним закладом є Департамент освіти і науки Запорізької міської ради та його відокремлений структурний підрозділ - територіальний відділ освіти Хортицького району Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради (т. 1, а.с. 49-51)

03.07.2017 року Департаментом освіти і науки Запорізької міської ради прийнято наказ №361р Про проведення внутрішнього контролю , яким зобов'язано комісію провести внутрішній контроль діяльності територіального відділу освіти Хортицького району Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради та Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради щодо дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог шляхом здійснення ревізії з питань дотримання штатної дисципліни, оплати праці працівників та нарахування на заробітну плату, а також стану усунення виявлених порушень за результатами Акту ревізії фінансово-господарської діяльності Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради від 15.12.2015 року №001-21/9 (т. 1, а.с. 45-46).

12 жовтня 2017 року Відповідачем було направлено на адресу Позивача лист №01-01-21/2981 Про надання письмового запиту на виготовлення і надання до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради копії документів, необхідних для виконання наказу департаменту від 03.07.2017 року №361р Про проведення внутрішнього контролю .

Визнання протиправними дій Відповідача, пов'язаних з проведенням внутрішнього контролю Позивача, скасування наказу та листа Відповідача є предметом судового спору.

Надаючи правову оцінку діям суб'єкта владних повноважень, колегія суддів виходить з наступного.

Спірні правовідносини, що виникли між сторонами по справі врегульовано нормами Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 року № 2456-VI; Наказу Міністерства фінансів України від 14.09.2012 року № 995 Про затвердження Методичних рекомендацій з організації внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах .

Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог виходив з того, що не встановлено неправомірних, або незаконних дії посадових осіб Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради пов'язаних із проведенням внутрішнього контролю Запорізького багатопрофільного ліцею № 99.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 22 Бюджетного кодексу України, головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно: за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад, структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників.

Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради. Також визначено, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет відповідно до пунктів 2 і 3 частини другої цієї статті.

Пунктом 2 Рішення Запорізької міської ради від 21.12.2016 року №48 Про бюджет міста на 2017 рік затверджені бюджетні призначення головним розпорядникам коштів бюджету на 2017 рік у розрізі відповідальних виконавців за бюджетними програмами, у тому числі по загальному фонду та спеціальному фонду згідно з додатком №3 до цього рішення.

Згідно з Додатком №3 до Рішення Запорізької міської ради від 21.12.2016 року №48, головним розпорядником коштів місцевого бюджету, призначених для фінансування закладів освіти міста Запоріжжя, вказано Департамент освіти і науки Запорізької міської ради.

Відповідно до п. 9 ч. 5 ст. 22 Бюджетного кодексу України головний розпорядник бюджетних коштів: здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів.

Пунктом 1.7 Статуту (нова редакція) Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області, встановлено, що органом управління навчальним закладом є Департамент освіти і науки Запорізької міської ради та його відокремлений структурний підрозділ-територіальний відділ освіти Хортицького району Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради (далі - територіальний відділ освіти Хортицького району) відповідно до повноважень, визначених Положенням Про Департамент освіти і науки Запорізької міської ради та Положенням Про територіальний відділ освіти Хортицького району департаменту освіти і науки Запорізької міської ради . Орган управління навчальним закладом здійснює його фінансування.

Таким чином, з матеріалів справи встановлено, що Департамент освіти і науки Запорізької міської ради є головним розпорядником бюджетних коштів, а Запорізький багатопрофільний ліцей №99 Запорізької міської ради Запорізької області є розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня.

Відповідно до ч. 3 ст. 26 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит, та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Згідно з п. 1.3 Методичних рекомендацій з організації внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах внутрішнім контролем охоплюються питання планування діяльності установи, управління бюджетними коштами, ведення бухгалтерського обліку та складання фінансової і бюджетної звітності, забезпечення захисту активів від втрат, цільового і ефективного використання бюджетних коштів та інші питання, що не обмежуються лише фінансовими аспектами діяльності установи (за термінологією Європейського Союзу - фінансове управління і контроль).

Внутрішній контроль (фінансове управління і контроль) слід розуміти не як окрему подію чи обставину, а як цілісний процес, який здійснюється керівництвом та працівниками установи.

Основою внутрішнього контролю (фінансового управління і контролю) є відповідальність керівника за управління та розвиток установи в цілому (управлінська відповідальність та підзвітність), до основних завдань якого належить планування та організація діяльності, формування адекватної структури внутрішнього контролю, нагляд за здійсненням внутрішнього контролю та управління ризиками для досягнення впевненості в межах розумного в тому, що мета і цілі установи будуть досягнуті, а рішення, включаючи фінансові, виконуватимуться з урахуванням принципів законності, економічності, ефективності, результативності та прозорості.

Зазначене свідчить про те, що Департамент освіти і науки Запорізької міської ради уповноважений здійснювати внутрішній контроль за діяльністю Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 Запорізької міської ради Запорізької області як підвідомчої установи, видаючи про це наказ.

При цьому, лист Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради від 12.10.2017 року за вих. № 01-01-21/2981 Про надання письмового запиту на виготовлення і надання до департаменту освіти і науки Запорізької міської ради копії документів, необхідних для виконання наказу департаменту від 03.07.2017 року № 361р Про проведення внутрішнього контролю , не маючи явних ознак акту індивідуальної дії чи нормативно-правового акту, спрямований на виконання наказу директора Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради від 03.07.2017 року № 361р Про проведення внутрішнього контролю , що свідчить про відсутність підстав для його скасування.

Приймаючи рішення по суті заявлених апеляційних вимог, колегія суддів бере до уваги й те, що наказ, який прийнято Відповідачем на виконання покладених на нього законодавством повноважень та управлінських функцій у сфері контролю за використання бюджетних коштів, не створює, не змінює та не припиняє для Позивача прав і обов'язків, не встановлює факту вчинення порушення законодавства, та безпосередньо не передбачає застосування негативних наслідків.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку стосовно того, що при прийнятті оскаржуваного наказу, Відповідач діяв обґрунтовано, з урахування всіх обставин, що мають значення при прийняття рішення, а також на підставі, у межах повноважень, та у спосіб, що визначені законами України.

Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA vs UKRAINE,

№ 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).

Суд враховує й те, що згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

За даних обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції під час розгляду даної справи повно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, застосував до правовідносин, які виникли між сторонами у справі, норми права які регулюють саме ці правовідносини, проте зроблені судом першої інстанції висновки відповідають фактичним обставинам справи та підтверджуються належними письмовими доказами, рішення суду першої інстанції у даній справі про відмову в задоволенні адміністративного позову прийнято з дотриманням норм матеріального та процесуального права, і тому рішення Хортицького районного суду м. Запоріжжя від 06 листопада 2018 року справі № 337/4679/18(2а/337/23/2018) необхідно залишити без змін.

На підставі викладеного, керуючись статтями 243, 310, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 Запорізької міської ради Запорізької області - залишити без задоволення.

Рішення Хортицького районного суду м. Запоріжжя від 06 листопада 2018 року в адміністративній справі № 337/4679/18(2а/337/23/2018) - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

В повному обсязі постанова складена 23 січня 2019 р.

Головуючий - суддя В.В. Мельник

суддя С.В. Сафронова

суддя Д.В. Чепурнов