Постанова

від 24.01.2019 по справі 806/3304/18

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 806/3304/18

Головуючий у 1-й інстанції: Черноліхов С.В.

Суддя-доповідач: Франовська К.С.

24 січня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Франовської К.С.

суддів: Кузьменко Л.В. Іваненко Т.В. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Колісниченко Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, ОСОБА_2, в інтересах ОСОБА_3 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року (час ухвалення рішення-не зазначено, місце ухвалення рішення- м.Житомир, дата складання повного тексту рішення- 11.09.2018 р. ) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

У липні 2018 року ОСОБА_3 звернувся в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якому просив :

-визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо приватизації земель ДП "Україна" на території Черняхівської селищної та Великогорбашівської сілької ради Черняхівського району, оформлену листом від 23.01.2018 № Л-16427/0-258/0/22-18;

-зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області задовольнити заяву та надати дозвіл Колективному сільськогосподарському підприємству "Україна-Черняхів-1", яке є правонаступником ДП "Україна", на розроблення проекту приватизації земель, які знаходяться на території Черняхівської селищної та Великогорбашівської сільської ради Черняхівського району.

Позов мотивований тим, що підстави відмови у листі № Л-16427/0-258/0/22-18 не передбачені ч.ч.3,4 ст.118 Земельного кодексу України.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року позов ОСОБА_3 задоволено частково. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у задоволенні заяви ОСОБА_3 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо приватизації земель ДП "Україна" на території Черняхівської селищної ради та Великогорбашівської сілької ради Черняхівського району, оформлену листом від 23.01.2018 № Л-16427/0-258/0/22-18.

Цим рішенням постановлено зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву ОСОБА_3 від 20.11.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо приватизації земель ДП "Україна" на території Черняхівської селищної ради та Великогорбашівської сільської ради Черняхівського району та прийняти рішення із врахуванням встановлених обставин справи та у відповідності до норм ст.118 Земельного кодексу України.

В решті позовних вимог відмовлено.

Стягнуто з Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області за рахунок його бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_3 судовий збір в сумі 1 409 (тисяча чотириста дев'ять) гривень 60 коп.

Не погодившись із зазначеним рішенням, його оскаржило ГУ Держгеокадастру у Житомирській області, яке вважає, що рішення суду першої інстанції прийняте за неповного з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; за неправильного застосування норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Тому просило скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що воно правомірно відмовило позивачу у задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Відмова обґрунтовувалась тим, що позивачем всупереч ч.6,7 ст.118 Земельного кодексу України не було додано до заяви графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки та не було зазначено цільове призначення земельної ділянки. Крім того, цільове призначення не зазначено і у державних актах на право постійного користування земельними ділянками серії ЖТ-11-6-2 № 000002 та 1-ЖТ № 001150, що не дає підстав вважати розпорядником цих земельних ділянок Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області. Також, з урахуванням ч.5 ст.116 Земельного кодексу України, земельні ділянки, зазначені в державних актах ЖТ-11-6-2 № 000002 та 1-ЖТ № 001150, можуть бути передані у власність тільки після припинення права користування ними.

Позивач ОСОБА_3 також не погодився з рішенням у окремій частині і подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині зобов'язання повторно розглянути заяву про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою, ухвалити в цій частині нове рішення, яким зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл КСП"Україна-Черняхів-1" на розроблення проекту приватизації земель, які знаходяться на території Черняхівської селищної ради та Великогорбашівської сільської ради Черняхівського району.

Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги, ОСОБА_3 вказує на помилковість висновку суду першої інстанції щодо обраного способу захисту порушеного права, з огляду на дискреційність повноважень відповідача.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг у їх сукупності, колегія суддів дійшла переконання, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з таких підстав.

Судом встановлено, що 20.11.2017 ОСОБА_3 звернувся із заявою до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якій просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою для приватизації земель ДП "Україна" на території Черняхівської селищної та Великогорбашівської сілької ради Черняхівського району.

Листом від 23.01.2018 № Л-16427/0-258/0/22-18 відповідач повідомив про відмову у задоволенні заяви ОСОБА_3 з таких підстав :

- у заяві не визначено цільове призначення земельної ділянки, за якою планується використання;

- в державних актах на право постійного користування серії ЖТ-11-6-2 № 000002 та 1-ЖТ № 001150, згідно яких земельні ділянки перебувають у постійному користуванні ДП "Україна", відсутні відомості щодо категорії земель, що суперечить ч.4 ст.122 Земельного кодексу України. Одночасно Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області є розпорядником виключно земель сільськогосподарського призначення державної форми власності.

Не погоджуючись із вказаною відмовою, ОСОБА_3 звернувся до суду із цим позовом.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції мотивував його тим, що рішення ГУ Держгеокадастру у Житомирській області про відмову у наданні КСП "Україна-Черняхів-1" дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки не ґрунтується на нормах законодавства, а тому підлягає скасуванню. Окрім того, суд у висновках зазначив, що рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту приватизації земель оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника. Отже , у даній справі, має місце протиправна бездіяльність відповідача, яка полягає у неприйнятті відповідачем рішення у встановленій законодавством формі.

Колегія суддів апеляційного суду погоджується із цими висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).

Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

У частині 7 ст. 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:

а) надати дозвіл;

б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися відмовою у наданні дозволу у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Для порівняння, у частині 9 статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521).

У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Відтак, Лист відповідача від 23.01.2018 № Л-16427/0-258/0/22-18 у відповідь на клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею за змістом та формою не може вважатись відмовою у розумінні частини 7 статті 18 ЗК України.

Щодо правових наслідків недотримання форми рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

Відповідно до п. 4 ч. 1 статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині 6 статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

У разі неприйняття такого рішення у належній формі упродовж встановленого законом строку, тобто у разі протиправної бездіяльності відповідача, особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки (абз. 3 ч. 7 ст. 118 ЗК України).

Відповідно до ч. 9 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Частиною 10 ст. 118 ЗК України визначено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку , що відповідач має повторно розглянути заяву позивача і за результатами прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або прийняти мотивоване рішення про відмову із чітким визначенням однієї з підстав, передбачених статтею 118 ЗК України.

При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17, від 24 квітня 2018 року у справі № 814/1961/17.

Доводи апеляційної скарги ГУ Держгеокадастру у Житомирській області про те, що воно не може бути розпорядником земель, щодо яких порушено питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, безпідставні, враховуючи наступне.

Відповідно до наказу регіонального відділення Фонду державного майна України по Житомирській області від 19.12.2017 № 836 державне підприємство Україна (ДП "Україна) припинено в зв'язку із перетворенням в Колективне сільськогосподарське підприємство "Україна-Черняхів-1", яке є правонаступником державного підприємства Дослідне господарство Україна після укладення з регіональним відділенням Фонду державного майна України по Житомирській області договору безоплатної передачі державного майна єдиного майнового комплексу державного підприємства Україна та акту приймання-передачі державного майна єдиного майнового комплексу державного підприємства Україна (а.с.33-34).

Договір безоплатної передачі державної частки єдиного майнового комплексу державного підприємства Україна , в тому числі і щодо земельних ділянок за кадастровими номерами: 1825655100:02:000:0026, 1825655100:02:000:0025, 1825655100:03:003:0375 1825655100:07:000:0061 1825655100:03:002:0356 1825655100:03:005:0064 1825655100:09:000:0019 1825655100:03:002:0355 1825655100:09:000:0018 1825655100:03:006:0054 1825655100:06:000:0036 1825655100:03:002:0354 1825655100:09:000:0017 1825681000:06:000:0011 1825681000:09:000:0003 1825681000:02:000:0004 1825681000:05:000:0014 1825681000:07:000:0004 1825681000:11:000:0003 1825681000:02:000:0003 1825681000:01:000:0084 1825681000:11:000:0004 1825681000:09:000:0004 1825681000:04:000:0015 та акт приймання-передачі безоплатної передачі державної частки єдиного майнового комплексу державного підприємства Україна були укладені з Колективним сільськогосподарським підприємством "Україна-Черняхів-1" 15 березня 2018 року.

Зазначені земельні ділянки, які були в постійному користуванні державного підприємства Україна , є землями сільськогосподарського призначення державної форми власності (довідки відділу у Черняхівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області № 349/336-18-0.36 від 20.08.2018, № 335/336-18-0.36 від 20.07.2018 .

Згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, правонаступником державного підприємства Україна (код ЄДРПОУ 00487155) є Колективне сільськогосподарське підприємство "Україна-Черняхів-1" (код ЄДРПОУ 00487155).

З урахуванням наведеного, Колективне сільськогосподарське підприємство "Україна-Черняхів-1" є правонаступником єдиного майнового комплексу державного підприємства Україна , в тому числі і земельних ділянок, які перебували у його постійному користуванні згідно державних актів серії ЖТ-11-6-2 № 000002 та 1-ЖТ № 001150.

Також, згідно встановлених обставин, вказані земельні ділянки є землями сільськогосподарського призначення державної форми власності, а отже Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області є органом, який уповноважений на їх передачу у власність.

За таких обставин колегія суддів приходить до переконання, що місцевий суд повно і всебічно дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює, та погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність часткового задоволення позовних вимог.

Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням викладеного, рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційних скарг зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують, тому підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції відсутні.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, ОСОБА_2, в інтересах ОСОБА_3 залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06 вересня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 28 січня 2019 року.

Головуючий Франовська К.С. Судді Кузьменко Л.В. Іваненко Т.В.