Ухвала

від 29.01.2019 по справі 1340/5441/18

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

справа № 1340/5441/18

У Х В А Л А

про закриття провадження у справі

29 січня 2019 року

зал судових засідань № 11

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Гулика А.Г.,

за участю:

секретаря судового засідання Козак О.М.,

позивача Неїлик Г.М.,

представника відповідача Гаталяк С.В.,

розглянувши у підготовчому засіданні в м.Львові клопотання відповідача про закриття провадження у справі за позовом голови профкому профспілкової організації Львівського обласного медичного інформаційно-аналітичного центру профспілки працівників охорони здоров'я України Неїлик Галини Михайлівни до Львівської обласної ради про визнання незаконним і скасування рішення, скасування державної реєстрації, зобов'язання до вчинення дій, -

в с т а н о в и в:

14.11.2018 до суду надійшов позов голови профкому профспілкової організації Львівського обласного медичного інформаційно-аналітичного центру профспілки працівників охорони здоров'я України Неїлик Галини Михайлівни код ЄДРПОУ 3870181, місцезнаходження: м.Львів, вул. Некрасова, 4 до Львівської обласної ради код ЄДРПОУ 22340506, місцезнаходження: 79008, м.Львів, вул.Винниченка, 18, в якому позивач просить суд:

- визнати незаконним та скасувати рішення Львівської обласної ради від 20.03.2018 №648 "Про реорганізацію служби громадського здоров'я" та зобов'язати відповідача здійснити поворот рішення та поновити державну реєстрацію КЗ ЛОР ЛОМІАЦ та КЗ ЛОР ЛОЦЗ;

- визнати незаконною та скасувати державну реєстрацію КЗ ЛОР "Львівський обласний центр громадського здоров'я" на базі КЗ ЛОР Центру Сніду.

Ухвалою від 19.11.2018 суддя залишив позовну заяву без руху.

Ухвалою від 18.12.2018 суддя прийняв позовну заяву до розгляду та відкрив провадження у справі.

Ухвалою від 27.12.2018 суддя повернув заяву позивача про забезпечення позову у справі без розгляду.

Ухвалою від 16.01.2019 суд відмовив у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову у справі.

Ухвалою від 16.01.2019 суд передав заяву про відвід судді Гулика А.Г. для реєстрації в автоматизованій системі документообігу та визначення судді для її розгляду.

Ухвалою від 18.01.2019 суд відмовив у задоволенні заяви Неїлик Г.М. про відвід судді Гулика А.Г. у справі.

Ухвалою від 24.01.2019 суд передав заяву про відвід судді Гулика А.Г. для реєстрації в автоматизованій системі документообігу та визначення судді для її розгляду.

Ухвалою від 28.01.2018 суд відмовив у задоволенні заяви Неїлик Г.М. про відвід судді Гулика А.Г. у справі.

Відповідач подав клопотання від 09.01.2019 про закриття провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України. В обґрунтування клопотання посилається на те, що Львівська обласна рада відповідно до закону та установчих документів здійснює управління комунальними закладами спільної власності Львівської обласної ради, виступає як власник та вправі приймати рішення щодо їх припинення. Таким чином, заявлені позивачем вимоги випливають із відносин, що мають приватноправовий характер, а тому Львівська обласна рада в цих відносинах виступає як суб'єкт права власності, а не як суб'єкт владних повноважень. Прийняття Львівською обласною радою рішення №648 від 20.03.2018 Про реорганізацію служби громадського здоров'я у Львівській області та саме здійснення реорганізації служби громадського здоров'я Львівської області, є етапом реалізації волі власника, не змінює правову природу спірних правовідносин і не перетворює вказаний спір у публічно-правовий. Враховуючи вказане, відповідач вважає, що позов предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно управління об'єктами спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні обласних рад, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України, а відтак провадження у справі необхідно закрити.

Позивач у підготовчому засіданні проти закриття провадження у справі заперечила з тих підстав, що відповідач у справі реалізує владні управлінські функції, тому спір носить публічно- правовий характер.

Представник відповідача у підготовчому засіданні клопотання про закриття провадження підтримала. Просила суд закрити провадження у справі.

Розглянувши клопотання про закриття провадження у справі, суд дійшов висновку, що клопотання відповідача необхідно задовольнити, а провадження у справі - закрити, виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі- КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Згідно з п.2 ч.1 ст.4 КАС України публічно правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

Згідно з ч.1 ст . 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони , за винятком спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень .

За змістом наведених приписів участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак, сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим і розглядати його за правилами адміністративної юрисдикції. Вирішуючи питання про юрисдикцію спору, суд повинен з'ясовувати, у зв'язку з чим він виник, і за захистом яких прав чи інтересів особа звернулася до суду.

Суд встановив, що рішенням Львівської обласної ради від 20.03.2018 №648 "Про реорганізацію служби громадського здоров?я у Львівській області" вирішено припинити комунальний заклад Львівської обласної ради "Львівський обласний центр здоров?я" та комунальний заклад Львівської обласної ради "Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр" шляхом приєднання до комунального закладу Львівської обласної ради "Львівський обласний центр громадського здоров?я" та встановлено що правонаступником майна, прав та обов?язків комунальних закладів є комунальний заклад Львівської обласної ради "Львівський обласний центр громадського здоров?я".

Згідно з ч.2 ст.327 Цивільного кодексу України управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 49 Конституції України закріплено право кожного на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування. Охорона здоров'я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

Відповідно до ст.16 Закону України Основи законодавства України про охорону здоров'я від 19.11.1992 №2801-XII держава сприяє розвитку закладів охорони здоров'я усіх форм власності.

Порядок створення, припинення закладів охорони здоров'я, особливості діяльності та класифікація закладів визначаються законом.

Мережа державних і комунальних закладів охорони здоров'я формується з урахуванням потреб населення у медичному обслуговуванні, необхідності забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.

Планування розвитку мережі державних і комунальних закладів охорони здоров'я, прийняття рішень про її оптимізацію, створення, реорганізацію, перепрофілювання державних і комунальних закладів охорони здоров'я здійснюються відповідно до закону органами, уповноваженими управляти об'єктами відповідно державної і комунальної власності.

Суд встановив, що засновником комунального закладу Львівської обласної ради "Львівський обласний центр здоров?я" код ЄДРПОУ 20842310 та комунального закладу Львівської обласної ради "Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр" код ЄДРПОУ 26483875 згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань є управління майном спільної власності Львівської обласної ради, яке діє від імені власника - Львівської обласної ради.

Відповідно до статей 80-81 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку. Юридична особа наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді. Юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права.

Юридична особа приватного права створюється на підставі установчих документів відповідно до статті 87 вказаного Кодексу. Юридична особа приватного права може створюватися та діяти на підставі модельного статуту, затвердженого Кабінетом Міністрів України, що після його прийняття учасниками стає установчим документом.

Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Цивільний кодекс України встановлює порядок створення, організаційно-правові форми, правовий статус юридичних осіб приватного права. Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.

Комунальний заклад Львівської обласної ради "Львівський обласний центр здоров'я" та комунальний заклад Львівської обласної ради "Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр" є юридичними особами приватного права.

Відповідно до частин 1-2 ст.62 Господарського кодексу України (далі - ГК України) підприємство - самостійний суб'єкт господарювання, створений компетентним органом державної влади або органом місцевого самоврядування, або іншими суб'єктами для задоволення суспільних та особистих потреб шляхом систематичного здійснення виробничої, науково-дослідної, торговельної, іншої господарської діяльності в порядку, передбаченому вказаним Кодексом та іншими законами. Підприємства можуть створюватись як для здійснення підприємництва, так і для некомерційної господарської діяльності.

Види та організаційні форми підприємств визначені ст.63 ГК України відповідно до частини 1 якої залежно від форм власності, передбачених законом, в Україні можуть діяти підприємства таких видів:

приватне підприємство, що діє на основі приватної власності громадян чи суб'єкта господарювання (юридичної особи);

підприємство, що діє на основі колективної власності (підприємство колективної власності);

комунальне підприємство, що діє на основі комунальної власності територіальної громади;

державне підприємство, що діє на основі державної власності;

підприємство, засноване на змішаній формі власності (на базі об'єднання майна різних форм власності);

спільне комунальне підприємство, що діє на договірних засадах спільного фінансування (утримання) відповідними територіальними громадами - суб'єктами співробітництва. В Україні можуть діяти також інші види підприємств, передбачені законом.

Згідно з частинами 1-3 ст. 78 ГК України комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління. Орган, до сфери управління якого входить комунальне унітарне підприємство, є представником власника - відповідної територіальної громади і виконує його функції у межах, визначених вказаним Кодексом та іншими законодавчими актами. Майно комунального унітарного підприємства перебуває у комунальній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або на праві оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство).

Преамбула оскарженого рішення містить посилання на статті 104-107 ЦК України.

Приписами частин 1 і 2 статті 104 ЦК України передбачено, що юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов'язки переходять до правонаступників. Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

Відповідно до ч.1 ст. 106 ЦК України злиття, приєднання, поділ та перетворення юридичної особи здійснюються за рішенням його учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, а у випадках, передбачених законом, - за рішенням суду або відповідних органів державної влади.

Згідно із п. 20 ч.1 ст.43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

Статтею 318 ЦК України передбачено, що суб'єктами права власності є Український народ та інші учасники цивільних відносин, визначені ст.2 вказаного Кодексу. Усі суб'єкти права власності є рівними перед законом.

Згідно з статтею 2 ЦК України учасниками цивільних відносин є, зокрема, територіальні громади.

Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування (стаття 327 ЦК України).

Відповідно до ст.319 ЦК України власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд.

Вказане в сукупності дає підстави стверджувати, що при здійсненні повноважень щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад, останні є не суб'єктами владних повноважень у розумінні пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України, а є рівноправними суб'єктами майнових відносин, дії яких спрямовані на реалізацію свого права розпоряджатися таким майном відповідно до закону.

Таким чином, позовні вимоги у справі випливають із відносин, що мають приватноправовий характер, у яких відповідач виступає як суб'єкт права власності, а не як суб'єкт владних повноважень.

Прийняття відповідачем оскарженого рішення та здійснення у зв'язку з цим припинення державної реєстрації КЗ ЛОР ЛОМІАЦ та КЗ ЛОР ЛОЦЗ є етапом реалізації волі власника, не змінює правову природу спірних відносин і не перетворює цей спір у публічно-правовий.

Таким чином, позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні обласних рад, не може бути розглянуто за правилами КАС України.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладений у постановах Верховного Суду України від 11.11.2015 у справі №21-2926а15, від 17.02.2016 у справі №21-3987а15 та від 17.05.2016 у справі №21-331а16.

Статтею 6 КАС України визначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23.02.2006 №3477-IV рішення Європейського суду з прав людини підлягають застосуванню судами як джерела права.

Як передбачено п.1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов'язків цивільного характеру.

У цьому пункті закріплене право на суд разом із правом на доступ до суду, тобто правом звертатися до суду з цивільними скаргами, що складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі Ґолдер проти Сполученого Королівства ( Golder v. the United Kingdom ) від 21.02.1975, заява № 4451/70 § 36). Проте такі права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність цих прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі Станєв проти Болгарії ( Stanev v. Bulgaria ) від 17.01.2012, заява №36760/06, § 230).

Згідно зі ст. 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Європейський суд з прав людини у п.24 рішення від 20.07.2006 у справі "Сокуренко і Стригун проти України" зазначив, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у п.1 ст.6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Вказане зумовлює висновок суду про закриття провадження у справі.

У відповідності до положень ч.1 ст. 239 КАС України суд зазначає, що справа підлягає розгляду та вирішенню місцевим загальним судом в порядку цивільного судочинства.

Суд також вказує на те, що відповідно до ч. 2 ст. 239 КАС України у разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.

Стосовно клопотання позивача про поновлення пропущеного строку звернення до суду та клопотання відповідача про залишення позовної заяви без розгляду у зв'язку з пропуском позивачем строку звернення до суду без поважних причин, суд такі не розглядав, оскільки вирішення питання предметної юрисдикції спору передувало вирішенню питання щодо строків звернення до суду.

Керуючись п.1 ч.1 ст. 238, ст.ст. 243, 248 КАС України, суд -

у х в а л и в :

клопотання відповідача про закриття провадження у справі задовольнити.

Провадження у справі за позовом голови профкому профспілкової організації Львівського обласного медичного інформаційно-аналітичного центру профспілки працівників охорони здоров'я України Неїлик Галини Михайлівни до Львівської обласної ради про визнання незаконним і скасування рішення, скасування державної реєстрації, зобов'язання до вчинення дій закрити.

Роз'яснити позивачу, що справа підлягає розгляду та вирішенню місцевим загальним судом в порядку цивільного судочинства.

Ухвала суду набирає законної сили негайно після її проголошення.

Ухвала суду може бути оскаржена до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Львівський окружний адміністративний суд. Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повної ухвали суду.

Повна ухвала суду складена і підписана 04.02.2019.

Суддя А.Г. Гулик