Постанова

від 08.02.2019 по справі 0940/1581/18

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 лютого 2019 рокуЛьвів№ 857/3822/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Пліша М.А.,

суддів Шинкар Т.І., Судової-Хомюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2018 року (головуючий суддя Матуляк Я.П., м. Івано-Франківськ) у справі за адміністративним позовом управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області до дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №16 Сонечко для дітей із загальним розвитком про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю),-

В С Т А Н О В И В :

управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області звернулось в суд першої інстанції з адміністративним позовом до дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №16 Сонечко для дітей із загальним розвитком в якому просило застосувати заходи реагування у вигляді зупинення та заборони експлуатації будівель (споруд, приміщень) дошкільного навчального закладу (ясла-садок) №16 Сонечко для дітей із загальним розвитком шляхом опечатування вхідних дверей, окрім виконання робіт пов?язаних з усуненням порушень вимог законодавства в сфері пожежної та техногенної безпеки.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2018 року, ухваленим у порядку спрощеного позовного провадження, в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області оскаржило його в апеляційному порядку, вважає, що таке не відповідає нормам матеріального та процесуального права, а також фактичним обставинам у справі, тому просить рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 01.11.2018 скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В апеляційній скарзі зазначає, що з 18.06.2018 року по 22.06.2018 року працівниками Івано-Франківського міського відділу Управління Державної служби України і надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області проведена позапланова перевірка додержання (виконання) вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) № 16 Сонечко для дітей із загальним розвитком (далі - ДНЗ (ясла-садок) № 16 Сонечко ) (код ЄДРПОУ: 20558997) за адресою: вул. Короля Данила, 15 А, м. Івано-Франківськ.

В ході перевірки будівель відповідача встановлено, що експлуатація даного об'єкту здійснюється з порушеннями вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей (підтверджується актом перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту № 88 від 22.06.2018 року), а саме:

1. Приміщення ДНЗ не обладнано системами протипожежного захисту (п. 1.2 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30.12.2014р. № 1417 (далі - Наказ МВС від 30.12.2014р. №1417));

2. Дерев'яні конструкції горища не оброблено вогнетривким розчином (п. 2.5 розділу ІІІ Наказ МВС від 30.12.2014 р. № 1417);

3. Будівлю ДНЗ не захищено від прямих попадань блискавки та вторинних її проявів (п. 1.21 розділу IV Наказ МВС від .30.12.2014 р. № 1417);

4. Посадовими особами не пройдено навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки (п. 16 розділу II Наказ МВС від 30.12.2014р. №1417);

5. Пожежні щити не укомплектовано необхідним протипожежним інвентарем (вогнегасники - 3 шт., ящик з піском - 1 шт., протипожежне покривало - 1 шт., багор або лом та гак - 2 шт., лопати - 2 шт., сокири - 2 шт.) (п. 3.11. розділу V Наказ МВС від 30.12.2014р. №1417);

6. Біля місця розташування пожежного гідранта не встановлено покажчик (об'ємні зі світильником або плоский із застосуванням світло відбивних покриттів) з нанесеним на ньому літерного індексу ПГ, цифровими значеннями відстані в метрах від покажчика до гідранта, внутрішнього діаметра трубопроводу в міліметрах, зазначенням виду водопровідної мережі (тупикова чи кільцева) (підпункт 9, п. 2.1. розділу V Наказ МВС від 30.12.2014р. №1417);

7. Розміри евакуаційних виходів у просвіті не відповідають вимогам (п. 2.23 розділ ІІІ Наказ МВС від 30.12.2014р. №1417);

8. Не проведено перевірку на працездатність пожежних кран-комплектів шляхом пуску води з реєстрацією в спеціальному журналі обліку технічного обслуговування (п. 2.2. розділу V Наказ МВС від 30.12.2014р. №1417);

9. Для контролю працездатності мережі систем зовнішнього протипожежного водопроводу не проведено випробування на тиск та витрату води з оформленням акта (п.4 підпункту 2.1. глава 2 розділ V Наказ МВС від 30.12.2014р. № 1417).

Проте, суд першої інстанції всупереч нормам матеріального та процесуального права дійшов до помилкового висновку, що більшість порушень, які слугували підставою для задоволення позову - відповідачем усунено. Тобто, має місце недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими.

Ряд порушень, що становлять загрозу для життя і здоров'я людей та слугували підставою для звернення Управління до суду із заявленим позовом, фактично залишаються не усуненими, а на підтвердження реального усунення цих порушень в матеріалах справи відсутні будь-які докази.

Відповідно до положень ст. ст. 75. 76 КАС України достовірними є доказами, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. Достатніми є доказами, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.

Згідно із ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

У відповідності до п. 1 ч. 1 ст. 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.

Таким чином, судом першої інстанції всупереч нормам матеріального права було відмовлено в позові, за наявності порушень правил пожежної безпеки, що становлять загрозу для життя і здоров'я людей.

Також, суд першої інстанції дійшов до висновку, що загрозу життю та здоров'ю людей створюють тільки ті порушення законодавства, які безпосередньо можуть призвести до виникнення пожежі, а виявлені порушення Управлінням самі по собі не створюють безпосереднього ризику виникнення пожеж, а можуть створювати небезпеку для людей тільки у процесі самої пожежі, так як чинне законодавство не містить переліку конкретних обставин, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей .

Із наведеними твердженнями суду апелянт не погоджується з огляду на наступне.

Пунктом 33 та пунктом 26 ч. 1 ст. 2 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю, а небезпечний чинник - складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загроз) життю га/або здоров'ю людини.

Згідно визначення ДСТУ 2272-06 Пожежна безпека. Терміни та визначення основних понять небезпечним чинником пожежі є прояв пожежі, що призводить чи може призвести до опечення, отруєння леткими продуктами згоряння або піролізу, травмування чи загибелі людей та (або) заподіяння матеріальних, соціальних, екологічних збитків. До небезпечних факторів пожежі належать: підвищена температура, задимлення, погіршення складу газового середовища.

Отже, чинне законодавство пов'язує наявність чи відсутність загрози для життя і здоров"я людей від тих чи інших порушень законодавства у сфері пожежної безпеки не тільки із їхньою можливістю спричинити саму пожежу, але й сприяти її швидкому розвитку.

Таким чином, фіксування в акті перевірки порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і є їх встановленням в розумінні частини 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України, що є підставою для застосування заходів реагування.

Також, необгрунтованим є висновок суду першої інстанції про порушення принципу пропорційності між публічними інтересами за інтересами відповідача.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Конституції України людина. її жита і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Згідно практики Європейського суду з прав людини оцінка додержання статті 1 Першого протоколу спирається на справедливу рівновагу (баланс) між інтересами держави (суспільства), пов'язаними з втручанням у право власності, й інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання (рішення в справі Спорронг і Льоннрот проти Швеції ),

У пошуках справедливої рівноваги Європейський суд з прав людини враховує велику кількість різноманітних чинників. Але й у цих питання (як і в питаннях наявності суспільного інтересу ) також визнає за державою достатньо широку сферу розсуду , за винятком випадків, коли такий розсуд не грунтується на розумних підставах (рішення в справі Спорронг і Льоннрот проти Швеції , рішення від 22 січня 2009 року в справі Булвес проти Болгарії ).

Що стосується конкретних обставин справи, то заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді зупинення та заборони експлуатації приміщень відповідача підлягають застосуванню судом з метою попередження негативних наслідків, які можуть настати за наявних умов існування реальної загрози життю та здоров'ю людей.

Таким чином, можливі обмеження відповідача в здійсненні його діяльності за наслідками застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), не можуть бути співмірними із гарантованими державою правами людини на життя і здоров'я, особисту безпеку, які є найвищою соціальною цінністю, а їх забезпечення - головним обов'язком держави.

Відповідач скористався правом на подання відзиву на апеляційну скаргу в якому просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

У відповідності до вимог п. 3 ч.1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Згідно ч.1 та ч. 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Заслухавши суддю доповідача, вивчивши матеріали справи, та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних міркувань.

Судом першої інстанції встановлено, що на підставі наказу управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області "Про проведення планових перевірок" від 30.03.2018 року за № 180 та посвідчення на проведення перевірки від 01.06.2018 року за № 4042, посадовими особами Івано-Франківського міського відділу управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області у період з 18.06.2018 року по 22.06.2018 року проведено планову перевірку стану пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту в Дошкільному навчальному закладі (ясла-садок) №16 Сонечко для дітей із загальним розвитком, що знаходиться за адресою: вул. Короля Данила, 15 А, м. Івано-Франківськ, Івано-Франківська область. За результатами проведеної перевірки було встановлено ряд порушень, які висвітлені та зафіксовані в акті планової перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки за № 88 від 22.06.2018 року, зокрема: будівлі, приміщення та споруди ДНЗ не обладнано системами протипожежного захисту (п. 1.2 розділу V Наказу МВС від 30.12.2014 року № 1417); дерев'яні конструкції горища не оброблено вогнетривким розчином (п. 2.5 розділу ІІІ Наказу МВС від 30.12.2014 року № 1417); будівлю ДНЗ не захищено від прямих попадань блискавки та вторинних її проявів (п. 1.21 розділу ІV Наказу МВС від 30.12.2014 року № 1417); частини будинків і приміщення різного призначення не розділені між собою протипожежними перешкодами або огороджувальними конструкціями з нормованими межами вогнестійкості та межами поширення вогню по них (п. 2.3 розділу ІІІ Наказу МВС від 30.12.2014 року № 1417); посадовими особами не пройдено навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки і (п. 16 розділу ІІ Наказу МВС від 30.12.2014 року № 1417); в коридорі входу в будівлю допускається улаштування радіаторів опалення (п. 2.30 розділу ІІІ Наказу МВС від 30.12.2014 року № 1417); пожежні щити не укомплектовано необхідним протипожежним інвентарем (вогнегасники - 3 шт., ящик з піском - 1 шт., протипожежне покривало - 1 шт., багор або лом та гак - 2 шт., лопати - 2 шт., сокири - 2 шт.) (п. 3.11 розділу V Наказу МВС від 30.12.2014 року № 1417); біля місця розташування пожежного гідранта не встановлено покажчик (об'ємні зі світильником або плоский із застосуванням світло відбивних покриттів) з нанесеним на ньому літерного індексу ПГ, цифровими значеннями відстані в метрах від покажчика до гідранта, внутрішнього діаметра трубопроводу в міліметрах, зазначенням виду водопровідної мережі (тупикова чи кільцева) (п. 10 підпункт 2.1 розділу V Наказу МВС від 30.12.2014 року № 1417); розміри евакуаційних виходів у просвіті не відповідають вимогам (підпункт 2.23 розділу ІІІ Наказу МВС від 30.12.2014 року № 1417);- не проведено перевірку на працездатність пожежних кран-комплектів шляхом пуску води в з реєстрацією спеціальному журналі обліку технічного обслуговування (п. 10 розділу V Наказу МВС від 30.12.2014 року № 1417, ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту"); для контролю працездатності мережі систем зовнішнього протипожежного водопроводу не проведено випробування на тиск та витрату води з оформленням акта (п. 5 розділу V Наказу МВС від 30.12.2014 року № 1417).

За результатами згаданої перевірки, Івано-Франківського міським відділом управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 22.06.2018 року за № 88, яким вимагалось вжити заходи по усуненню порушень виявлених перевіркою.

Розглядаючи спірні правовідносини суд першої інстанції вірно врахував, що згідно статті 1 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до частини 1 статті 4 вказаного Закону державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа (частина 4 статті 4 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності ).

Частиною 7 статті 7 цього ж Закону визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Згідно статті 64 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.

У відповідності до статті 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Згідно частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Відповідно до Указу Президента України від 16 січня 2013 року №20/2013 Деякі питання Державної служби України з надзвичайних ситуацій , Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України (далі - Міністр). ДСНС України входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності. Основними завданнями ДСНС України є: реалізація державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб. ДСНС України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, а також міжрегіональні (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх створення).

Судом правильно зазначено, що санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Відповідно до статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставами для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; порушення правил поводження з небезпечними речовинами; відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання; проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають. Згідно з частиною 2 цієї статті повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Згідно з частиною 2 статті 51 та частиною 3 статті 55 Кодексу цивільного захисту України забезпечення пожежної та техногенної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.

Розглядаючи спір суд першої інстанції правильно вказав, що ні Кодекс цивільного захисту України, ні Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності не містить в собі юридичне визначення конкретних обставин, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей , переліку відповідних небезпечних чинників , порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки , наявність яких створює загрозу життю та здоров'ю людей. Дана категорія понять є оціночною, у зв'язку з чим трактування загрози життю та здоров'ю людей , що створюється певним порушенням у сфері пожежної безпеки, повинно визначатися контролюючим органом і судом в кожному конкретному випадку окремо.

За визначенням, наведеним у пункті 33 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України пожежна безпека - це відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю. Відповідно до пункту 43 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України вказаної статті техногенна безпека - відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об'єктах, а також у суб'єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їх виникнення. Техногенна безпека характеризує стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного характеру. Забезпечення техногенної безпеки є особливою (специфічною) функцією захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.

Згідно з пунктом 26 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України небезпечний чинник - це складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров'ю людини.

Суд першої інстанції, з огляду на викладене, правильно зазначив, що в контексті вищенаведених норм настання реальної загрози життю та здоров'ю людей слід пов'язувати з обставинами, які можуть призвести до займання, розповсюдження вогню, виникнення аварій (катастроф) та з впливом небезпечних факторів, які породжують вказані явища.

Враховуючи те, що заходи реагування застосовуються судом за позовом органу державного нагляду, останній повинен обґрунтувати наявність підстав для цього, тобто вказати та довести, що виявлені порушення створюють загрозу життю та здоров'ю людей, а також необхідність застосування конкретного заходу реагування залежно від характеру порушень та ступеню їх небезпеки.

При цьому судом вірно враховано, що ч. 1 ст. 8 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. У Рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним із елементів верховенства права є принцип пропорційності, який означає, зокрема, що заходи, передбачені в нормативно-правових актах, повинні спрямовуватися на досягнення легітимної мети та мають бути співмірними з нею.

Основоположні принципи здійснення правомочностей власника сформульовані у статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (Рим, 4 листопада 1950 року), що набрала чинності для України з 11 вересня 1997 року та є складовою її правової системи відповідно до вимог статті 9 Конституції України.

Відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Статтею 41 Конституції України визначено, що кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Право власності набувається у порядку, визначеному законом. Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

Під правом володіння власністю визнається юридично забезпечена можливість фактичного панування власника над майном, не пов'язана з використанням його властивостей.

Право користування власністю - це юридично забезпечена можливість власника добувати з належного йому майна корисні властивості.

Під правом розпорядження розуміють юридично забезпечену можливість власника визначати долю майна.

Крім того суд вірно вважав, що оцінюванню підлягає питання, чи є захід реагування співрозмірним до мети його застосування і що таке втручання у права відповідача буде пропорційним і, таким чином, буде досягнуто справедливий баланс між інтересами відповідача та публічними інтересами.

Метою застосування цього заходу є відвернення ймовірного настання для прав та інтересів невизначеного кола осіб негативних наслідків виявлених порушень. Такі негативні наслідки полягають у завданні шкоди життю та здоров'ю людей, але їх настання є вірогідною подією.

У зв'язку з цим, суд підставно вважав обраний позивачем захід реагування таким, що не в повній мірі відповідає критеріям пропорційності, так як зрозумілого обґрунтування застосуванню повного зупинення та заборони експлуатації будівлі (споруд, приміщень) позивачем не наведено і належними доказами не доведено, що з урахуванням встановленого факту наявності порушень установлених законодавством вимог пожежної безпеки лише в окремих будівлях і приміщеннях відповідача не дає підстав для висновку, що саме у такий спосіб буде досягнуто справедливого балансу між публічними інтересами та інтересами відповідача.

Також суд першої інстанції з урахуванням положень частини 5 статті 4 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та ст. 68, 70 Кодексу цивільного захисту України, прийшов до підстановко висновку, що цими правовими нормами установлена можливість застосування як органом державного нагляду, так і судом різних заходів реагування за одні й ті самі порушення, при цьому критерієм їх розмежування є створення такими порушеннями загрози життю та здоров'ю людей і саме наявність такої загрози надає можливість для застосування адміністративним судом заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень. У контексті спірних правовідносин загрозу життю та здоров'ю людей створюють такі порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства, які можуть призвести до виникнення пожежі як неконтрольованого процесу знищування або пошкодження вогнем майна, під час якого виникають чинники, небезпечні для істот та навколишнього природного середовища (пункт 32 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України).

Саме такі порушення вимагають вжиття заходів реагування адміністративним судом у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень.

Суд першої інстанції, з чим погоджується колегія суддів, правильно зазначив, що у даному випадку виявлені позивачем порушення установлених законодавством вимог пожежної безпеки самі по собі не створюють безпосереднього ризику виникнення і розвитку пожеж, але можуть створювати небезпеку завдання шкоди життю та здоров'ю людей у процесі самої пожежі.

Оскільки ризик виникнення пожежі має вірогідний характер і він безпосередньо не виникає внаслідок виявлених порушень, то суд вірно вважав, що позивач вправі на підставі положень статей 68, 69 Кодексу цивільного захисту України самостійно вжити заходи реагування шляхом видачі приписів, постанов і розпоряджень щодо усунення таких порушень. Крім того, виявлені порушення не викликають необхідність застосування саме судом заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації певних будівель, споруд і приміщень відповідача.

Крім того, судом першої інстанції правильно враховано наведені відповідачем твердження щодо вжиття ним необхідних заходів, спрямованих на дотримання пожежної безпеки в Дошкільному навчальному закладі (ясла-садок) №16 "Сонечко" для дітей із загальним розвитком та усунення порушень, виявлених перевіркою, що підтверджується матеріалами справи (а.с.36-54).

Підсумовуючи викладене, суд першої інстанції прийшов до обґрунтованого висновку, що позовні вимоги не підлягають задоволенню, оскільки обраний позивачем захід реагування, який має бути застосований судом до відповідача не відповідає критеріям законності і пропорційності у зв'язку із надлишковим характером способу захисту публічного інтересу та вчинення відповідачем дій на усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту.

З огляду на це суд апеляційної інстанції вважає, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суд першої інстанції, а рішення відповідає нормам матеріального та процесуального права.

Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 311, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 322, ст. 325, ст. 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2018 року по справі № 0940/1581/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя М. А. Пліш судді Т. І. Шинкар Н. М. Судова-Хомюк