Постанова

від 20.02.2019 по справі 826/6046/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 лютого 2019 року

Київ

справа №826/6046/16

провадження №К/9901/21187/18, К/9901/21189/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/6046/16

за позовом Професійної спілки працівників охорони здоров'я України до Кабінету Міністрів України, за участю третьої особи - Міністерства охорони здоров'я України; до участі у справі під час апеляційного розгляду приєднались: Донецька обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Харківська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Чернігівська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Чернівецька обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Черкаська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Волинська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Івано-Франківська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Київська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, Кіровоградська обласна організація профспілки працівників охорони здоров'я України, про визнання протиправною та скасування постанови, провадження по якій відкрито

за касаційними скаргами Міністерства охорони здоров'я України та Кабінету Міністрів України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Оксененка О. М., суддів: Губської Л. В., Федотова І. В.

І. Суть спору

1. У квітні 2016 року Професійна спілка працівників охорони здоров'я України звернулась до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Кабмін), за участю третьої особи - Міністерства охорони здоров'я України (далі - МОЗ України), про визнання протиправною та скасування постанови Кабміну від 25 листопада 2015 року № 1024 "Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення".

2. В обґрунтування позову зазначає, що відповідачем під час прийняття постанови від 25 листопада 2015 року № 1024 не дотримано приписів пункту 5 параграфу 33, пункти 2, 4 параграфу 33 та параграфи 34, 35, 36 Регламенту Кабміну, затвердженого постановою від 18 липня 2007 року № 950 (далі - Регламент), оскільки під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, відповідний проект акта в обов'язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців.

2.1. Вказує, що 25 грудня 2015 року МОЗ України листом № 19.1-07-17/2213/ЗПІ-15-942/40605 повідомлено позивача про прийняття Кабміном постанови від 25 листопада 2015 року № 1024 на підставі параграфу 55-2 Регламенту, в якому дозволено у невідкладних випадках, а також з питань спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція) Прем'єр-міністр або міністр за погодженням з Прем'єр-міністром може під час засідання Кабінету Міністрів внести на розгляд Кабінету Міністрів проект акта без дотримання вимог цього Регламенту щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін'юстом, розгляду на засіданні урядового комітету. Такий проект акта ставиться на голосування і у разі його прийняття опрацьовується Секретаріатом Кабінету Міністрів без зміни його по суті (вносяться поправки, пов'язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, здійснюється редагування), а також забезпечується негайне оприлюднення підписаного Прем'єр-міністром акта.

2.2. Позивач наголошує, що вимоги виконання постанови Кабміну від 25 листопада 2015 року № 1024 на практиці ставиться у залежність з отримання медичної субвенції, що підтверджується листом МОЗ України від 18 березня 2016 року № 10.03.68/Д-1/10/693-16/6701, в якому зазначено, що підготовка акту Кабміна щодо розподілу і перерозподілу коштів медичної субвенції та її резерву буде здійснюватись МОЗ України на підставі наданих структурними підрозділами з питань охорони здоров'я відповідної обласної державної адміністрації узагальнених пропозицій розпорядників субвенції за місцевими бюджетами з необхідними обґрунтуваннями та розрахунками. При цьому МОЗ України повідомило обласні (Київську міську) державні адміністрації, що пропозиції, надані без розрахунків та документів, що їх підтверджують, а також без інформації щодо виконання постанови Кабміну від 25 листопада 2015 року № 1024 розглядатись не будуть.

2.3. Вважаючи, що така постанова Кабміну порушує трудові, соціально-економічні права та інтереси спілчан, а також допускає подальше зростання соціальної напруги, Професійна спілка працівників охорони здоров'я України звернулась до суду з вимогою про її скасування.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. На виконання пункту 314.3. плану заходів МОЗ України з виконання Програми діяльності Кабміну та Стратегії сталого розвитку "Україна - 2020" у 2015 році, затвердженого наказом МОЗ України від 19травня 2015 року № 290 розроблено проект постанови, який внесено МОЗ України на розгляд Кабміну.

4. Так, 25 листопада 2015 року Кабміном прийнято постанову № 1024 "Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення", якою постановлено:

"1. Затвердити граничний норматив забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення не більш як 60 ліжок.

2. Міністерству охорони здоров'я розробити та затвердити у місячний строк методику щодо забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення.

3. Обласним, Київській міській державним адміністраціям:

вжити заходів до приведення ліжкового фонду стаціонарів підпорядкованих комунальних закладів охорони здоров'я у відповідність із затвердженим цією постановою нормативом забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення;

коригувати кількість ліжкового фонду, зменшуючи його з урахуванням рівня захворюваності населення та регіональних особливостей;

забезпечити дотримання законодавства під час вивільнення у процесі оптимізації ліжкового фонду працівників закладів охорони здоров'я.

4. Визнати такою, що втратила чинність, постанову Кабінету Міністрів України від 28 червня 1997 року № 640 "Про затвердження нормативів потреб у стаціонарній медичній допомозі в розрахунку на 10 тисяч населення"".

5. 25 грудня 2015 року наведена постанова Кабміну набрала чинності.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

6. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2016 року в позові відмовлено.

7. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2017 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2016 року скасовано та прийнято нову, якою позов задоволено.

7.1. Визнано протиправною та скасовано постанову Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2015 року № 1024 "Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення".

8. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції прийшов до висновку, що оскаржувана постанова прийнята Кабміном в межах своїх повноважень та на підставі параграфу 55-2 Регламенту, зважаючи на невідкладність питання.

9. Київський апеляційний адміністративний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції, прийшов до висновку про необґрунтованість застосування відповідачем параграфу 55-2 Регламенту під час прийняття оскаржуваної постанови, що свідчить про порушення відповідачем не лише Регламенту та процедури прийняття нормативно-правових актів, а й про порушення критеріїв законності рішень суб'єкта владних повноважень, встановлених частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції до 15 грудня 2017 року, зокрема, щодо необхідності діяти обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

IV. Касаційне оскарження

10. Представник МОЗ України та представник Кабміну подали касаційні скарги, в яких, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просять скасувати його рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

11. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що судом апеляційної інстанції не надано об'єктивної та належної оцінки обставинам справи, не досліджено та не проаналізовано відповідні нормативно-правові акти, а надано лише перевагу твердженням позивача без перевірки доказів. Вказує, що спірна постанова Кабміну не може порушувати права позивача, або членів профспілкових органів, оскільки сама по собі не встановлює обов'язку скорочення чи звільнення працівників закладів охорони здоров'я, а будь-які посилання на вказану постанову в якості підстави для скорочення працівників є необґрунтованими та безпідставними, оскільки формування штату закладів охорони здоров'я покладено виключно на керівників таких закладів.

12. Водночас свою касаційну скаргу відповідач мотивує тим, що суд апеляційної інстанції зазначає про необхідність доведення законності та обґрунтованості саме стосовно застосування параграфу 55-2 Регламенту, а не законність та обґрунтованість постанови від 25 листопада 2015 року № 1024, яка є предметом позову.

13. Водночас, позивач у запереченні вказує на безпідставність касаційних скарг і просить залишити їх без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

14. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

15. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

16. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

17. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

18. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. В силу частини першої статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

20. Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності визначений Регламентом, у пункті 5 параграфу 33 якого зазначено, що проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).

21. Абзацом 2 пункту 7 параграфу 33 Регламенту обумовлено, що під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, відповідний проект акта в обов'язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців.

22. Відповідно до пунктів 2, 3 параграфу 34 Регламенту якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розробник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки.

Фінансово-економічні розрахунки під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів проводяться за методикою, що розробляється та затверджується Мінфіном.

23. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі - Порядок № 996), відповідно до пункту 1 якого цей Порядок визначає основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики.

24. Відповідно до пункту 3 Порядку № 996 консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

25. Згідно з параграфом 55-2 Регламенту (у редакції, що діяв на момент прийняття спірної постанови) у невідкладних випадках, а також з питань спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція) Прем'єр-міністр або міністр за погодженням з Прем'єр-міністром може під час засідання Кабінету Міністрів внести на розгляд Кабінету Міністрів проект акта без дотримання вимог цього Регламенту щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін'юстом, розгляду на засіданні урядового комітету.

Такий проект акта ставиться на голосування і у разі його прийняття опрацьовується Секретаріатом Кабінету Міністрів без зміни його по суті (вносяться поправки, пов'язані з приведенням у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, здійснюється редагування), а також забезпечується негайне оприлюднення підписаного Прем'єр-міністром акта.

26. За приписами частин першої, четвертої статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року (далі - Закон № 794-VII) діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України регулярно інформує громадськість через засоби масової інформації про свою діяльність, залучає громадян до процесу прийняття рішень, що мають важливе суспільне значення.

27. Статтею 40 Закону № 794-VII передбачено, що Кабінет Міністрів України безпосередньо або через органи виконавчої влади забезпечує реалізацію передбачених законом прав об'єднань громадян.

Кабінет Міністрів України розглядає пропозиції об'єднань громадян з питань, що належать до його компетенції.

28. Згідно з частиною шостою статті 50 Закону № 794-VII проекти актів Кабінету Міністрів України, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов'язки громадян України, підлягають попередньому оприлюдненню в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

29. Частиною третьою статті 2 КАС України, в редакції, яка діяла 15 грудня 2017 року, передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

30. Аналогічні положення містяться у частині другій статті 2 КАС України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII.

31. Відповідно до частини першої статті 19 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" профспілки, їх об'єднання здійснюють представництво і захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в державних органах та органах місцевого самоврядування, у відносинах з роботодавцями, а також з іншими об'єднаннями громадян.

VI. Позиція Верховного Суду

32. Так, у пункті 1 розділу І Статуту Профспілки зазначено, що позивач є всеукраїнською добровільною неприбутковою громадською організацією, яка об'єднує працівників, що працюють в юридичних особах (закладах, підприємствах, товариствах) галузі охорони здоров'я, санаторно-курортній сфері незалежно від форм власності, осіб, які пов'язані спільними інтересами за родом їх професійної діяльності, які навчаються або працюють у навчальних закладах галузі рівнів акредитації, а також осіб, які займаються медичною практикою та фармацевтичною діяльністю.

33. Судом апеляційної інстанції встановлено, що на виконання постанови Кабміну від 25 листопада 2015 року № 1024 "Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення" вже розпочаті та тривають заходи щодо скорочення штатів та чисельності працівників закладів охорони здоров'я.

34. Отже, реалізація оскаржуваної постанови Кабміну стосується прав, свобод та інтересів безпосередньо членів Профспілки.

35. Як вбачається з матеріалів справи, оскаржувана постанова стосується трудових, соціальних, економічних відносин, а тому відповідний проект підлягав обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами в силу пункту 5 параграфу 33 Регламенту. Однак відповідач не надав доказів погодження проекту постанови від 25 листопада 2015 року № 1024 з усіма заінтересованими органами, а також доказів його надсилання уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, у тому числі й на адресу Професійної спілки працівників охорони здоров'я України, що свідчить про порушення пункту 7 параграфу 33 Регламенту.

36. Так, порушення відповідачем Порядку проведення консультацій з громадськістю також підтверджується й пояснювальною запискою до проекту оскаржуваної постанови за підписом Міністра охорони здоров'я України О. Квіташвілі від 03 грудня 2015 року, яка міститься в матеріалах справи, у пункті 9 якої чітко вказано, що цей проект постанови потребує погодження зі Спільним представницьким органом репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні, Спільним представницьким органом сторони роботодавців на національному рівні.

37. Крім того, відсутність фінансово-економічних розрахунків до проекту оскаржуваної постанови, які не були розроблені Кабміном свідчать про порушення пунктів 2, 3 параграфу 34 Регламенту Кабміну.

38. Верховний Суд звертає увагу, що Кабмін та МОЗ України вказують, що постанова від 25 листопада 2015 року № 1024 прийнята на підставі параграфу 55-2 Регламенту, який надає право відповідачу на розгляд проекту акта без дотримання вимог цього Регламенту щодо погодження і консультацій у невідкладних випадках.

39. Проте доказів існування обставин, які дозволяють виносити проект на розгляд без погодження відповідачем не надано, а отже Кабміном як суб'єктом владних повноважень не доведено факт невідкладності прийняття постанови від 25 листопада 2015 року № 1024.

40. Разом з цим слід зазначити, що за приписами частини шостою статті 50 Закону № 794-VII проекти актів Кабінету Міністрів України, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов'язки громадян України, підлягають попередньому оприлюдненню в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

41. Однак, матеріали справи не містять доказів оприлюднення у встановленому порядку проекту постанови Кабміну від 25 листопада 2015 року № 1024, що також спростовує факт невідкладності її прийняття.

42. За таких обставин Верховний Суд вважає правильними висновки суду апеляційної інстанції про недоведеність відповідачем як суб'єктом владних повноважень законності та обґрунтованості застосування параграфу 55-2 Регламенту під час прийняття в межах своїх повноважень оскаржуваної постанови.

43. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

44. Доводи ж касаційних скарг не спростовують висновки суду апеляційної інстанції і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

45. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

VII. Судові витрати

46. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційні скарги Міністерства охорони здоров'я України та Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

2. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2017 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець