Постанова

від 07.02.2019 по справі 804/4066/18

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

07 лютого 2019 року м. Дніпросправа № 804/4066/18

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Сафронової С.В. (доповідач),

                     суддів: Мельника В.В., Чепурнова Д.В.,

за участю секретаря судового засідання Царьової Н.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2018 року

у адміністративній справі № 804/4066/18 за позовом Керівника Жовтоводської місцевої прокуратури до Комунального закладу «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів» Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області», Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Відділ освіти Верхньодніпровської районної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії,-

                                                   в с т а н о в и л а:

04.06.2018 року Керівник Жовтоводської місцевої прокуратури (далі по тексту – позивач) звернувся до суду з позовом до Комунального закладу «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів» Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області» (далі по тексту – відповідач-1), Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області (далі по тексту – відповідач-2), треті особи які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Відділ освіти Верхньодніпровської районної державної адміністрації, в якому просив суд визнати протиправною бездіяльність директора Комунального закладу «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів» Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області» щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності закладу, що зафіксовані у акті № 145 планової (позапланової) перевірки, проведеної 18.10.2017 року Верхньодніпровським районним відділом Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області; визнати протиправною бездіяльність Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності закладу, що зафіксовані у акті № 145 планової (позапланової) перевірки, проведеної 18.10.2017 року Верхньодніпровським районним відділом Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області; зобов'язати директора Комунального закладу «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів» Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області» вжити в межах компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, що зафіксовані у акті № 145 планової (позапланової) перевірки, проведеної 18.10.2017 року Верхньодніпровським районним відділом Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області; зобов'язати Верхньодніпровську районну раду вжити заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки у Комунальному закладі «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів» Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області» шляхом вирішення в межах компетенції питання щодо виділення коштів необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28.09.2018 року (суддя Верба І.О., м. Дніпро, повний текст рішення складено 05.10.2018 року) в задоволенні позовних вимог Керівника Жовтоводської місцевої прокуратури відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Перший заступник прокурора Дніпропетровської області, як зацікавлена особа, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі. Свої вимоги обґрунтував тим, що судом не надано належної оцінки нормам чинного законодавства, висновки суду не відповідають обставинам справи, що призвело до прийняття невірного рішення. Апелянтом зазначено, що Комунальний заклад «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІII ступенів» Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області» тривалий час функціонує в умовах порушень вимог протипожежної безпеки, які становлять загрозу для життя та здоров'я учнів, порушення пожежної безпеки зафіксовані, зокрема у актах перевірки №20 від 29.01.2016 року, № 145 від 18.10.2017 року проведених Верхньодніпровським районним відділом ГУ ДСНС у Дніпропетровській області. Відповідно до п.п. 4, 5 Правил пожежної безпеки для навчальних закладів та установ системи освіти України, затверджених наказом Міністерства освіти та науки України № 974 від 15.08.2016 року, забезпечення пожежної безпеки в навчальних закладах та установах покладається на їх власників або уповноважені ними органи, керівників (ректори, директори, начальники, завідувачі). У своїх доводах, заявник апеляційної скарги вказував, що відповідно ст.ст. 67,68 Кодексу цивільного захисту України право органів Державної служби з надзвичайних ситуацій звертатись з позовом до фізичних або юридичних осіб про зобов'язання вчинити певні дії. Необхідно враховувати відсутність у органів ДСНС права звернутись з позовом до Верхньодніпровської районної ради (власника закладу), до компетенції якого належить зокрема вирішення питання виділення коштів необхідних на усунення порушень вимог протипожежної безпеки у навчальному закладі, з вказаним позовом відповідно до ч.5 ст. 53 КАС України звернувся прокурор. На думку заявника апеляційної скарги, суд першої інстанції відмовляючи прокурору у задоволені позову, погодився з доводами викладеними у позові, стосовно наявності інтересів держави у питаннях забезпечення учасників освітньої діяльності безпечними умовами здобуття освіти, а також щодо відсутності у даному випадку суб'єкта владних повноважень, який би мав повноваження звернутись з заявленим позовом. Та в оскаржуваному рішенні з посиланням на положення ст. 19 Конституції України суд першої зазначив, що у даному спорі відсутній як суб'єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду із цим позовом до відповідачів, так можливість за законом заявленим в судовому порядку таких вимог до відповідачів. Відповідно до ст. 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування. Комунальний закладу «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів» відповідно до п.п. 1.1.-1.4. Статуту», належить до комунальної власності Верхньодніпровської районної ради, яка є його засновником, згідно з п.7.2. Статуту фінансування закладу здійснюється його засновником (власником) або уповноваженим ним органом відповідно до законодавства. Виділення фінансування необхідного для створення та забезпечення безпечних умов здобуття освіти у КЗ «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів» належить до виключної компетенції Верхньодніпровської районної ради. Апелянт вказував, що відповідно до пункту 1 «Перехідних положень» Закону України «Про прокуратуру» прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав, свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді. Предметом позову прокурора є матеріально-правова вимога, заявлена до керівника загальноосвітнього закладу (в якому навчається 531 дитина) та суб'єкта владних повноважень, власника закладу Верхньодніпровської районної ради) про зобов'язання виконати прямо передбачені законом обов'язки, а саме: вчинити дії, направлені на усунення порушень вимог пожежної безпеки у підпорядкованому йому закладі освіти. Апелянт наголошував, що ні Законом України «Про прокуратуру», ні положеннями Кодексу адміністративного судочинства України не передбачено чіткого переліку позовів або вичерпних випадків за яких прокурор має право звернення до суду. Посилання суду першої інстанції на неможливість звернення прокурора до суду з даним позовом, у зв'язку з тим, що даний конкретний випадок прямо не передбачений законодавством, є відверто невірним. Наявність у даному випадку порушених інтересів держави, та відсутність уповноваженого органу, який має право звернутись з відповідним позовом, згідно з положеннями ч.3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ч.5 ст.53 КАС України є беззаперечними підставами для застосування прокурором представницьких повноважень.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Суд першої інстанції відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що зупинення діяльності закладів освіти комунальної форми власності призведе до порушення права учнів на здобуття освіти та жодним чином не стимулюватиме місцеві органи влади до усунення виявлених порушень шляхом виділення відповідних коштів. Прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави, на прокуратуру покладаються, зокрема, функції представництва інтересів держави в суді у випадках, визначених цим Законом (пункт 2 частини першої статті 2 Закону № 1697-VII). Представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Судом першої інстанції вказано, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Передбачено, що прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта владних повноважень.

Матеріалами справи встановлено, що з 19.01.2016 року по 29.01.2016 року Верхньодніпровським районним відділом Головного управління ДСНС у Дніпропетровській області проведено перевірку у КЗ «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів» Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області» з питань дотримання у закладі законодавства у сфері протипожежної та техногенної безпеки. За результатами проведеної перевірки складено акту № 20 від 29.01.2016 року в якому зафіксовано порушення пожежної безпеки та безпечної експлуатації будівлі.

Також, з 18.10.2017 року по 18.10.2017 року Верхньодніпровським районним відділом ГУ ДСНС у Дніпропетровській області повторно проведено перевірку закладу, під час якої встановлено допущення порушень вимог протипожежної безпеки, за результатами якої складено акт № 145 від 18.10.2017 року.

Встановлено, що за результатами перевірки, Верхньодніпровським районним відділом Головного управління ДСНС у Дніпропетровській області винесено припис № 96 від 18.10.2017 року, яким КЗ «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів» Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області» зобов'язано усунути порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту техногенної та пожежної безпеки.

Відповідно до наказу № 2а від 02.01.2018 року Відділу освіти Верхньодніпровської районної державної адміністрації, відділ освіти зобов'язався забезпечити виконання плату поетапного впровадження протипожежних заходів на 2018-2019 роки.

Відповідно до матеріалів справи, директор КЗ «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів» Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області» повідомляв Відділ освіти Верхньодніпровської районної державної адміністрації про висновки проведеної перевірки дотримання у закладі законодавства у сфері протипожежної та техногенної безпеки, прохав виділити кошти на навчання посадових осіб щодо пожежної безпеки, вогнегасну обробку дерев'яних конструкцій, встановлення захисту будівлі школи від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, обладнання приміщення школи системою пожежної сигналізації, забезпечення працівників та учнів школи засобами індивідуального захисту від вражаючих факторів, що підтверджується листуванням, зокрема листом від 198 від 07.12.2017 року.

Верхньодніпровською районною державною адміністрацією задля фінансування витрат у школах для дотримання законодавства у сфері протипожежної та техногенної безпеки у 2018 році внесено зміни до річного розпису бюджету.

До матеріалів справи долучено КЗ «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів» Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області» докази виконання вимог Головного управління ДСНС у Дніпропетровській області щодо дотримання техногенної та пожежної безпеки.

Листом від 23.03.2018 року Верхньодніпровська районна державна адміністрація повідомила Верхньодніпровський відділ Жовтоводської місцевої прокуратури про достотне фінансування протипожежної та техногенної безпеки у школах у 2018 році. Повідомлено про виконані заходи у сфері протипожежної та техногенної безпеки.

Відповідно до матеріалів справи, з 15.01.2019 року по 28.01.2019 року Верхньодніпровським районним відділом ГУ ДСНС у Дніпропетровській області проведено перевірку КЗ «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів» Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області», за результатами якої складено акт № 12 від 28.01.2019 року в якому встановлено да порушення: приміщення будівлі не обладнано системами протипожежного захисту відповідно до вимог ДБН та працівники не забезпечені відповідно до законодавства засобами індивідуального захисту. Відповідно до наданих матеріалів, КЗ «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів» Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області» проводить робота щодо усунення виявлених порушень.

Кабінет Міністрів України розпорядженням від 20.09.2017 року №643 «Деякі питання державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки» погодитися з пропозицією Міністерства внутрішніх справ щодо проведення Державною службою з надзвичайних ситуацій у жовтні - грудні 2017 року позапланових перевірок стану техногенної і пожежної безпеки у дошкільних та загальноосвітніх навчальних закладах, закладах охорони здоров'я із стаціонарним лікуванням, будинках для людей похилого віку та інвалідів, закладах відпочинку та оздоровлення державної та комунальної форми власності, а також приватної форми власності - у разі письмового звернення суб'єктів господарювання.

Згідно ч. 1 ст. 3 Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» державний нагляд та контроль у сфері діяльності, пов'язаної з об'єктами підвищеної небезпеки, здійснюють уповноважені законами органи влади, в тому числі центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи (у разі утворення), до відання яких відповідно до закону віднесені питання: державного нагляду (контролю) у сферах пожежної і техногенної безпеки.

Згідно ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Згідно ч. 1 ст. 6, ч. 1, ч. 2, ч.ч. 5 – 7 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, доручення Прем'єр-міністра України про перевірку суб'єктів господарювання у відповідній сфері у зв'язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави. Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю). Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою. Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення). Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання. Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю). На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки», суб'єкт господарської діяльності зобов'язаний вживати заходів, направлених на запобігання аваріям, обмеження і ліквідацію їх наслідків та захист людей і довкілля від їх впливу.

Відповідно до ст. 2 Кодексу цивільного захисту України запобігання виникненню надзвичайних ситуацій - комплекс правових, соціально-економічних, політичних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних та інших заходів, спрямованих на регулювання техногенної та природної безпеки, проведення оцінки рівнів ризику, завчасне реагування на загрозу виникнення надзвичайної ситуації на основі даних моніторингу, експертизи, досліджень та прогнозів щодо можливого перебігу подій з метою недопущення їх переростання у надзвичайну ситуацію або пом'якшення її можливих наслідків. Засоби протипожежного захисту - технічні засоби, призначені для запобігання, виявлення, локалізації та ліквідації пожеж, захисту людей, матеріальних цінностей та довкілля від впливу небезпечних факторів пожежі. Засоби цивільного захисту - протипожежна, аварійно-рятувальна та інша спеціальна техніка, обладнання, механізми, прилади, інструменти, вироби медичного призначення, лікарські засоби, засоби колективного та індивідуального захисту, які призначені та використовуються під час виконання завдань цивільного захисту.

Пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.

Відповідно до ч. 1 ст. 20, ч. 1, ч. 6 ст. 55 ,ч. 2 ст. 58 Кодексу цивільного захисту України до завдань і обов'язків суб'єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить, зокрема: забезпечення виконання заходів у сфері цивільного захисту на об'єктах суб'єкта господарювання; забезпечення відповідно до законодавства своїх працівників засобами колективного та індивідуального захисту; здійснення за власні кошти заходів цивільного захисту, що зменшують рівень ризику виникнення надзвичайних ситуацій; забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки; утримання у справному стані засобів цивільного та протипожежного захисту, недопущення їх використання не за призначенням; здійснення заходів щодо впровадження автоматичних засобів виявлення та гасіння пожеж і використання для цієї мети виробничої автоматики. Забезпечення пожежної безпеки на території України, регулювання відносин у цій сфері органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб'єктів господарювання і громадян здійснюються відповідно до цього Кодексу, законів та інших нормативно-правових актів. Обов'язок із забезпечення пожежної безпеки в жилих приміщеннях державного, комунального, громадського житлового фонду, фонду житлово-будівельних кооперативів покладається на квартиронаймачів і власників квартир, а в жилих приміщеннях приватного житлового фонду та інших спорудах, приватних житлових будинках садибного типу, дачних і садових будинках з господарськими спорудами та будівлями - на їх власників або наймачів, якщо це обумовлено договором найму. Основними завданнями пожежної охорони є: 1) забезпечення пожежної безпеки; 2) запобігання виникненню пожеж та нещасним випадкам під час пожеж; 3) гасіння пожеж, рятування населення, а також надання допомоги у ліквідації наслідків інших надзвичайних ситуацій.

Згідно ст. 66, ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Поряд з тим, згідно пунктів 11, 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Згідно ст. 70 вищевказаного Кодексу, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів зокрема є: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення.

Суд першої інстанції розглядаючи позов Керівника Жовтоводської місцевої прокуратури вказував на неможливість звернення органу прокуратури в інтересах суб'єктам владних повноважень до суду з вимогами щодо зобов'язання вчинити дії по захисту техногенної та пожежної безпеки. Межі розгляду апеляційної скарги також стосуються тільки наявності або відсутності у органу прокуратури звертатись до суду з подібними позовними заявами.

Згідно ч. 1 ст. 2, ч.ч. 1, 2 ст. 13 Закону України «Про прокуратуру» на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Керівник місцевої прокуратури: 1) представляє місцеву прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями; 2) організовує діяльність місцевої прокуратури; 3) у десятиденний строк із дня вивільнення посади повідомляє Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів про наявність вакантної або тимчасово вакантної посади у місцевій прокуратурі; 4) забезпечує виконання вимог щодо підвищення кваліфікації прокурорів місцевої прокуратури; 4-1) призначає на адміністративні посади та звільняє з адміністративних посад прокурорів у випадках та порядку, встановлених цим Законом; 4-2) контролює ведення та аналіз статистичних даних, організовує вивчення та узагальнення практики застосування законодавства, інформаційно-аналітичне забезпечення прокурорів з метою підвищення якості здійснення ними своїх функцій; 5) виконує інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України. Керівник місцевої прокуратури видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень.

Керівник органу прокуратури відповідно до вимог Закону України «Про прокуратуру» не має повноважень звертатись до суду з позовами щодо заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності шкільного закладу.

Згідно п. 1 розділу ХІІІ «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді.

Згідно ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії. Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: 1) звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); 2) вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; 3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; 4) брати участь у розгляді справи; 5) подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом; 6) брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді; 7) з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.

В матеріалах справи наявний лист Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області першому заступнику прокурора Дніпропетровської області від 04.02.2019 року № 885/05-19 в якому повідомляється про самостійне звернення Головного управління до суду з позовами з приводу застосування заходів реагування, проводиться позовна робота, позови з питань, що відносяться до компетенції нагляду за дотриманням законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки подаються самостійно, інтереси в судах представляються у межах наявних повноважень.

Таким чином, передбачено, що прокурор може представляти інтереси суб'єктам владних повноважень у суді і звертатись в його інтересах до суду з позовом у разі коли у самого суб'єктам владних повноважень відсутні відповідні повноваження та можливості.

При зверненні до суду з позовом, прокурору, органу прокуратури слід обґрунтувати причин такого звернення. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це суб'єкта владних повноважень. В матеріалах справи відсутнє підтвердження того, що про Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області або навіть Відділ освіти Верхньодніпровської районної державної адміністрації повідомлялись позивачем про звернення до суду з позовом до Комунального закладу «Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів» Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області». Більше того, Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області або його відділи не позбавлені права та можливості самостійно звертатись до суду з питань відведених до своєї компетенції.

Передбачено, що прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді, не варто перебирати на себе повноваження та функції державного органу, що у межах своїх повноважень здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки та може самостійно звернутись до суду з хвилюючих його питань. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор.

Судова колегія звертає увагу, що згідно статті 67 Кодексу цивільного захисту України, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. Таким чином, органу прокуратури, керівнику органу прокуратури не слід перебирати на себе повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Суд першої інстанції доречно скористався практикою Верховного Суду, рішення кого є обов'язковими для застосування у подібних спорах. Зокрема, постановою Верховного Суду від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17, з подібних правовідносин вже встановлено правовий висновок.

Згідно ч. 1, ч. 6 ст. 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Не передбачено повернення судових витрат, здійснених особою у разі відмови в задоволенні апеляційної скарги, не передбачено повернення судових витрат, здійснених суб'єктом владних повноважень.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, рішення суду першої інстанції слід залишити без змін, як таке, що прийняте з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись статтями 242, 315, 316, 321, 322, 328 КАС України, суд, -

                                         п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області - залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2018 року – залишити без змін.

Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий - суддя                                                                      С.В. Сафронова

                     суддя                                                                      В.В. Мельник

                     суддя                                                                      Д.В. Чепурнов