Постанова

від 06.03.2019 по справі 807/453/18

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 березня 2019 рокуЛьвів№ 857/3874/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Онишкевича Т.В.,

суддів Шевчук С.М., Обрізка І.М.,

з участю секретаря судових засідань Гром І.І., розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу Закарпатської обласної державної адміністрації на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року у справі за позовом Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області до Закарпатської обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача Тарновецька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області, Сторожницька сільська рада Ужгородського району Закарпатської області, третя особа, що не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача управління містобудування та архітектури Закарпатської обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,

судді у І інстанції Маєцька Н.Д. (головуюча),

Калинич Я.М., Шешеня О.М.,

час ухвалення рішення 15 год. 49 хв.,

місце ухвалення рішення м. Ужгород,

дата складення повного тексту рішення 26 жовтня 2018 року,

ВСТАНОВИВ:

У травні 2018 року Холмківська сільська рада Ужгородського району Закарпатської області (далі - Холмківська сільрада) звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просила:

визнати протиправними дії Закарпатської обласної державної адміністрації (далі - Закарпатська ОДА) щодо повернення позивачу на доопрацювання проекту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17 січня 2017 року, у зв'язку із їх невідповідністю Конституції та законам України у порядку частини 6 статті 7 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад листом від 16 березня 2018 року № 06-17/686, листом від 9 лютого 2017 року № 474/06-17 та листом від 22 березня 2017 року № 474/06-17;

зобов'язати Закарпатську ОДА повторно розглянути подання та надати висновок про відповідність проекту рішення Про добровільне об'єднання в Холмківську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Холмок Конституції та законам України у порядку частини 4 та частини 5 статті 7 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад .

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року у справі № 807/453/18 позов було задоволено частково. Визнано протиправними дії Закарпатської ОДА щодо повернення листами від 9 лютого 2017 року № 474/06-17, від 22 березня 2017 року № 474/06-17, від 16 березня 2018 року № 06-17/684 на доопрацювання проекту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17 січня 2017 року Про добровільне об'єднання територіальних громад , у зв'язку із їх невідповідністю Конституції та законам України.

Зобов'язано Закарпатську ОДА повторно розглянути подання Холмківської сільради від 24 січня 2017 року № 27/02-23 про надання висновку щодо відповідності проекту рішення Про добровільне об'єднання територіальних громад Конституції та законам України з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

При цьому суд першої інстанції виходив із того, що відповідач безпідставно та необґрунтовано повертав Холмківській сільраді на доопрацювання проект рішення від 17 січня 2017 року Про добровільне об'єднання територіальних громад листами від 9 лютого 2017 року, 22 березня 2017 року та 16 березня 2018 року. Такі дії Закарпатської ОДА є протиправними. Тому відповідача зобов'язано повторно розглянути відповідне звернення позивача.

У апеляційному порядку постанову суду першої інстанції оскаржено відповідачем Закарпатською ОДА, яка просить його скасувати та у задоволенні позову Холмківської сільради відмовити повністю.

Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що чинним законодавством України Закарпатській ОДА не надано повноважень щодо встановлення відповідності проектів рішень органів місцевого самоврядування чи їх посадових осіб Конституції України, законам України. Відповідно до приписів статей 147 та 150 Конституції України виключно Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України.

Закон України Про добровільне об'єднання територіальних громад суттєво обмежує конституційні права і свободи людини і громадянина, що є неприпустимим, виходячи з вимог статті 64 Конституції України.

Судом першої інстанції не надано оцінку змісту Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад з точки зору його відповідності статтям 8, 19, 64, 85 Конституції України та нормам Європейської Хартії місцевого самоврядування.

Рішення Тарновецької сільської ради Ужгородського району Закарпатської області (далі - Тарновецька сільрада) Про добровільне об'єднання територіальних громад від 17 січня 2017 року, а також аналогічні рішення Холмківської сільради від 17 січня 2017 року та Сторожницької сільської ради Ужгородського району Закарпатської області (далі - Сторожницька сільрада) від 17 січня 2017 року прийняті з порушенням проведення порядку громадського обговорення, що є підставою для їх повернення на доопрацювання.

Судом не надано правову оцінку тому, що жодне з рішень Холмківської, Тарнівецької та Сторожницької сільрад не оприлюднене в порядку, визначеному Законом, а отже вони не набрали чинності на момент подання до Закарпатської ОДА схвалених проектів рішень для надання висновку щодо їх відповідності Конституції та законам України.

Закарпатська ОДА при розгляді пакету документів діяла відповідно до вимог статті 19 Конституції України та статті 2, частини 6 статті 7, статті 11 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад , а також постанови Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року № 214 Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад .

Наполягає на тому, що суд дійшов хибної думки про те, що вказаний Закон України Про добровільне об'єднання територіальних громад не зобов'язує територіальні громади об'єднуватися лише відповідно до перспективного плану формування територій громад області і не встановлює будь-яких інших обмежень, а також про те, що добровільне об'єднання територіальних громад поза межами перспективного плану не суперечить вимогам цього Закону.

Додатково звертає увагу апеляційного суду на те, що Холмківська сільрада пропустила строк звернення до суду з адміністративним позовом і висновок суду першої інстанції про те, що правовідносини та дії відповідача у даній справі є триваючими, не відповідає дійсним обставинам справи.

Представник Закарпатської ОДА у ході апеляційного розгляду підтримав вимоги, викладені у апеляційній скарзі. Додатково просив суд звернутися до Верховного суду для вирішення питання про внесення до Конституційного Суду України подання для встановлення відповідності Конституції України положень Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад .

Представники Холмківської, Тарнівецької та Сторожницької сільрад під час апеляційного розгляду заперечували обґрунтованість вимог апелянта. Просили залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Представник управління містобудування та архітектури Закарпатської обласної державної адміністрації на виклик апеляційного суду не прибув, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи.

Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення апеляційної скарги, виходячи із такого.

Як безспірно встановлено судом першої інстанції, рішенням Холмківської сільради від 14 грудня 2016 року Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад було вирішено дати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Минай, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільської ради, села Сторожниця Сторожницької сільської ради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва Тарновецької сільської ради в Холмківську об'єднану територіальну громаду (далі - ОТГ) із центром у селі Холмок.

Рішенням Сторожницької сільради від 21 грудня 2016 року № 3 Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи надано згоду на добровільне об'єднання територіальних громад села Сторожниця Сторожницької сільради, сіл Минай, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва Тарновецької сільради в Холмківську ОТГ з центром у селі Холмок.

Рішенням Тарновецької сільради від 16 грудня 2016 року № 227-10-VII Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи вирішено дати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Минай, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільради, с. Сторожниця Сторожницької сільсьради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва Тарновецької сільради в Холмківську ОТГ з центром у селі Холмок.

Розпорядженням Холмківського сільського голови від 30 грудня 2016 року № 122 утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

12 січня 2017 року у приміщенні Холмківської сільради проведено громадські обговорення щодо погодження проекту рішення про добровільне об'єднання сіл Минай, Розівка, Холмок, Концово Холмківської сільради, села Сторожниця Сторожницької сільради, сіл Тарнівці, Шишлівці, Ботфалва Тарновецької сільради в Холмківську ОТГ з центром у селі Холмок та погоджено проект рішення Холмківської сільради Про об'єднання територіальних громад .

16 січня 2017 року у приміщенні Сторожницької сільради проведено громадське обговорення з питання добровільного об'єднання територіальних громад з адміністративним центром у с. Холмок.

16 січня 2017 року Тарновецькою сільрадою проведено громадське обговорення з питання добровільного об'єднання територіальних громад з адміністративним центром у с. Холмок та вирішено пропонувати сесії Тарновецької сільради схвалити та затвердити проект рішення про добровільне об'єднання територіальних громад.

Рішенням Холмківської сільради від 17 січня 2017 року Про схвалення проекту рішення Про добровільне об'єднання територіальних громад схвалено проект рішення Про добровільне об'єднання територіальних громад згідно із додатком № 1 до вказаного рішення та затверджено план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Аналогічне рішення про схвалення проекту Про добровільне об'єднання територіальних громад було прийнято Тарновецькою сільрадою від 17 січня 2017 року № 237-12-VII та Сторожницькою сільрадою від 17 січня № 1.

24 січня 2017 року Холмківська сільрада звернулася до Закарпатської ОДА із поданням № 27/02-23, у якому відповідно до пункту 3 статті 7 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад та враховуючи рішення Холмківської, Сторожницької, Тарновецької сільрад про схвалення проектів про добровільне об'єднання у Холмківську ОТГ з центром в с. Холмок просила надати висновок щодо відповідності проекту рішення Конституції України та законам України.

Закарпатська ОДА листом від 9 лютого 2017 року № 474/06-17 на підставі частини 6 статті 7 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад повернула на доопрацювання проект рішення Холмківської сільради від 17 січня 2017 року, Сторожницької сільради від 17 січня 2017 року та Тарнівської сільради від 17 січня 2017 року про схвалення проекту рішення Про добровільне об'єднання територіальних громад сіл Холмок Холмківської сільради, села Сторожниця Сторжницької сільради та села Тарнівці Тарнівської сільради в Холмківську ОТГ із центром у селі Холмок у зв'язку із їх невідповідністю Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад та Методиці формування спроможних територіальних громад.

15 лютого 2017 року Холмківська сільрада знову звернулася до Закарпатської ОДА з листом № 02-24/53 з аналогічним проханням.

3 березня 2017 року Холмківська сільрада звернулася до голови Закарпатської ОДА з листом № 77/02-23, у якому зазначила, що 15 лютого 2018 року було направлено листа № 02-24/53 до Закарпатської ОДА. Оскільки відповіді не отримала, просила повторно надати позитивний висновок щодо відповідності вказаних рішень Холмківської, Тарнівецької та Сторожницької сільрад Конституції України та законам України.

Закарпатська ОДА листом від 22 березня 2017 року № 474/06-17 повторно повернула на доопрацювання проекти вказаних рішень Холмківської, Тарнівецької та Сторожницької сільрад у зв'язку із їх невідповідністю Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад , Методиці формування спроможних територіальних громад та неналежним доопрацюванням повернутих раніше Закарпатською ОДА матеріалів щодо об'єднання вказаних територіальних громад у Холмківську ОТГ з центром у селі Холмок.

Листом від 16 березня 2018 року № 06-17/684 Закарпатська ОДА за результатами розгляду звернення про надання висновку щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад відповідно до частини 6 статті 7 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад повернула на доопрацювання проекти рішень Холмківської, Тарновецької та Сторожницької сільрад про схвалення проекту про добровільне об'єднання територіальних громад, у зв'язку з їх невідповідністю Методиці формування спроможних територіальних громад, Закону України Про регулювання містобудівної діяльності та вимогам Схеми планування території Закарпатської області.

Не погодившись із такими діями Закарпатської ОДА, Холмківська сільрада ініціювала вирішення даного публічно-правового спору у судовому порядку.

Даючи правову оцінку правильності вирішення судом першої інстанції позовних вимог Холмківської сільради оскаржуваним рішенням, суд апеляційної інстанції виходить із такого.

Відповідно до приписів частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад, врегульовані Законом України Про добровільне об'єднання територіальних громад (далі - Закон № 157).

Частиною 3 статті 7 Закону № 157 передбачено, що схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Відповідно до частини 4 статті 7 Закону № 157 Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Частиною 1 статті 1 Закону України Про місцеві державні адміністрації передбачено, що виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Приписами статті 6 Закону України Про місцеві державні адміністрації передбачено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Акти місцевих державних адміністрацій, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності .

Системний аналіз вказаних правових норм свідчить про те, що за наслідками розгляду схваленого сільськими радами проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад у ОТГ відповідач зобов'язаний прийняти відповідне рішення у формі розпорядження, у якому вказати чіткі мотиви свого рішення із зазначеного питання.

Відповідно до приписів частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); добросовісно.

При цьому апеляційний суд звертає увагу на те, що відповідно до приписів частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Відповідно до вимог статті 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У пункті 70 рішення Європейського суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі Рисовський проти України Суд зазначив, що принцип належного урядування , зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.

Одночасно апеляційний суд погоджується із судом першої інстанції у тому, що адміністративний суд при перевірці рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень на відповідність критеріям, що закріплені у частині 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, не повинен втручатись у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями, підміняючи собою відповідний орган державної влади.

Окрім того, апеляційний суд застосовує позицію Європейського суду з прав людини, сформовану, зокрема у справах Салов проти України (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), Проніна проти України (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та Серявін та інші проти України (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58), відповідно до якої принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Одночасно апеляційний суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Відтак, не вдаючись у правову оцінку обґрунтованості та правомірності вимог Холмківської сільради до Закарпатської ОДА щодо можливості надання позитивного висновку про відповідність проекту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільрад від 17 січня 2017 року Про добровільне об'єднання територіальних громад , Конституції України та законам України, суд апеляційної інстанції констатує, що оскаржувані дії Закарпатської ОДА зазначеним критеріям не відповідають та є протиправними.

При цьому апеляційний суд звертає увагу на те, що відповідно до частини 1 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина 2 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України).

Згідно із частиною 1 статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху.

Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду (частина 3 статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України).

Приписами пункту 8 частини 1 статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами 3 та 4 статті 123 цього Кодексу.

Згідно із частиною 1 статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду у відповідній частині з підстав, встановлених статтею 240 цього Кодексу.

З урахуванням чітких строків розгляду Закарпатською ОДА відповідних звернень місцевих рад з приводу добровільного об'єднання територіальних громад, встановлених у статті 7 Закону № 157, та суд апеляційної інстанції вважає, що позивачем було пропущено 6-місячний строк звернення до адміністративного суду, встановлений частиною 2 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України, без наведення будь-яких поважних причин, стосовно повернення відповідачем на доопрацювання проекту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільрад від 17 січня 2017 року, листами від 9 лютого 2017 року № 474/06-17 та від 22 березня 2017 року № 474/06-17.

Отже, на підставі приписів статей 123, 240 Кодексу адміністративного судочинства України, позовну заяву у цій частині слід залишити без розгляду.

Відповідно до частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції вирішуючи даний публічно-правовий спір, неповно встановив обставини, що мають значення для справи, та допустив невідповідність своїх висновків таким обставинам. Тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню із ухваленням постанови про часткове задоволення позовних вимог Холмківської сільради.

Окрім того, суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що судом першої інстанції не було вирішено питання про розподіл судових витрат на наслідками вирішення спору у порушення приписів статті 143 Кодексу адміністративного судочинства України.

Приписами частини 6 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

З урахуванням часткового задоволення позову Холмківської сільради, на її користь слід стягнути сплачений судовий збір при зверненні до суду першої інстанції у розмірі 1762 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Закарпатської ОДА пропорційно до задоволених позовних вимог.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 310, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Закарпатської обласної державної адміністрації задовольнити частково.

Скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2018 року у справі № 807/453/18 та позов Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Закарпатської обласної державної адміністрації щодо повернення листом від 16 березня 2018 року № 06-17/684 на доопрацювання проекту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17 січня 2017 року Про добровільне об'єднання територіальних громад у зв'язку із їх невідповідністю Конституції та законам України.

Зобов'язати Закарпатську обласну державну адміністрацію розглянути подання Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області від 24 січня 2017 року № 27/02-23 у порядку, передбаченому частиною 4 статті 7 Закону України Про добровільне об'єднання територіальних громад та частиною 1 статті 6 Закону України Про місцеві державні адміністрації .

Позовну заяву Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області у частині позовних вимог про визнання протиправними дії Закарпатської обласної державної адміністрації щодо повернення листами від 9 лютого 2017 року № 474/06-17 та від 22 березня 2017 року № 474/06-17 проекту рішення, схваленого рішеннями Холмківської, Сторожницької та Тарновецької сільських рад Ужгородського району Закарпатської області від 17 січня 2017 року Про добровільне об'єднання територіальних громад , залишити без розгляду.

Стягнути на користь Холмківської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області (89422, Закарпатська область, Ужгородський район, село Холмок, вул. Свободи, 50, код ЄДРПОУ 22096259) 1762 (одна тисяча сімсот шістдесят дві) грн. 00 коп. сплаченого при зверненні до суду судового збору за рахунок бюджетних асигнувань Закарпатської обласної державної адміністрації (88008, Закарпатська область, м. Ужгород, пл. Народна, 4, код ЄДРПОУ 00022496).

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т. В. Онишкевич судді С. М. Шевчук І. М. Обрізко Постанова у повному обсязі складена 12 березня 2018 року.