Постанова

від 20.03.2019 по справі 826/7785/18

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/7785/18 Суддя першої інстанції: Васильченко І.П.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 березня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Приватного підприємства Екогідротех на прийняте у порядку спрощеного позовного провадження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 грудня 2018 року у справі за адміністративним позовом Приватного підприємства Екогідротех до Міністерства екології та природних ресурсів України про визнання протиправним та скасування наказу в частині, -

ВСТАНОВИЛА:

У травні 2018 року Приватне підприємство Екогідротех (далі - Позивач, ПП Екогідротех ) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства екології та природних ресурсів України (далі - Відповідач, Мінприроди) про визнання протиправним та скасування наказу Мінприроди від 22.02.2018 року №64-н в частині призначення позапланової перевірки дотримання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами ПП Екогідротех .

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.12.2018 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що хоча положеннями Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності не передбачено такої підстави для проведення позапланової перевірки як ухвала слідчого судді, проте в силу приписів Кримінального процесуального кодексу України та постанови Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 року №408 перевірка суб'єктів господарювання може здійснюватися за рішенням суду на вимогу службових осіб у випадках, передбачених КПК України, а тому, з огляду на відсутність в адміністративного суду повноважень надавати оцінку правомірності ухвали слідчого судді, прийняття оскаржуваного наказу відповідало вимогам чинного законодавства.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та постановити нове, яким позовні вимоги задовольнити. В обґрунтування своєї позиції зазначає, що судом першої інстанції помилково не було застосовано до спірних правовідносин приписи ст. 3 Закону України Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції щодо заборони проведення планових і позапланових перевірок суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції. Крім того, наголошує, що судом першої інстанції було помилково віднесено до рішень суду ухвали слідчого судді, а тому застосування до спірних правовідносин положень п. 3 ст. 3 Закону України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності є безпідставним. Поряд з цим, підкреслює, що суд першої інстанції у своєму рішенні посилався на норми КПК України у редакції, яка діяла до 15.07.2015 року, та у подальшому не передбачала повноважень прокурора призначати перевірки та звертатися до суду із клопотаннями про їх призначення. Крім іншого, наголошує на неврахуванні судом першої інстанції практики Верховного Суду щодо відсутності у слідчого судді повноважень на призначення перевірок. Звертає увагу на неможливості застосування до даних правовідносин положень постанови Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 року №408 Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами , оскільки даний нормативний акт має нижчу юридичну силу від Закону України Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції , а також прийнятий раніше Закону. Окремо зазначає, що суд першої інстанції залишив поза увагою та не навів мотивів відхилення посилання Позивача на те, що ухвала слідчого судді, яка стала підставою для прийняття оскаржуваного наказу, скасована ухвалою Апеляційного суду міста Києва від 12.06.2018 року, не врахував у своєму рішенні відповіді на відзив, а також розглянув справу із порушенням встановленого КАС України строку.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.02.2019 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 20.03.2019 року.

У відзиві на апеляційну скаргу Мінприроди просить в її задоволенні відмовити повністю. На підтвердження своїх доводів зазначає, що Апелянтом було надано можливість працівникам Відповідача провести перевірку та останній не відмовляється від її проведення. При цьому, на думку Мінприроди, відмова від проведення перевірки включає у себе не лише створення фізичних перешкод в її проведенні, а й ненадання документів на вимогу перевіряючих. Наголошує, що ухвала слідчого судді, будучи чинною на момент проведення перевірки, підлягала безумовному виконанню, а відтак підстави для скасування наказу відсутні.

У судовому засіданні представник Позивача наполягав на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін з викладених у відзиві доводів.

Представник Відповідача просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників учасників справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а рішення суду першої інстанції - скасувати, виходячи з такого.

Вирішуючи вказаний спір, суд першої інстанції встановив, що ухвалою слідчого судді Печерського районного суду міста Києва від 12.02.2018 року у справі№ 757/7481/18-к задоволено клопотання прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих Генеральної прокуратури України Прибіги М.С. про призначення позапланової перевірки та призначено позапланову перевірку дотримання ПП Екогідротех (код ЄДРПОУ 34406463) ліцензійних умов господарської діяльності у сфері поводження з небезпечними відходами за період з 22.08.2013 року по 01.01.2018 року, проведення якої доручено фахівцям Міністерства екології та природних ресурсів України (а.с. 16).

Згадана ухвала постановлена у рамках досудового розслідування по кримінальному провадженню, внесеному до ЄРДР за № 42017000000001807 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 364, ч. 1 ст. 366 Кримінального кодексу України.

На виконання вказаної ухвали Мінприроди прийнято наказ Про проведення позапланових перевірок від 22.02.2018 року № 64-н (а.с. 12), додатком 2 якого визначено перелік ліцензіатів, що підлягають проведенню позапланової перевірки дотримання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, серед яких відповідно до п. 5 значиться ПП Екогідротех ; термін проведення перевірки - 28.02.2018 року - 01.03.2018 року (а.с. 14).

На підставі наказу від 22.02.2018 року № 64-н Відповідачем видано посвідчення (направлення) від 22.02.2018 року № 06/18 на проведення позапланової перевірки (а.с. 15).

За наслідками виїзду на адресу реєстрації підприємства працівниками Мінприроди були встановлено відсутність його за вказаною адресою, у зв'язку з чим складено акт про відмову ПП Екогідротех у проведенні позапланової перевірки дотримання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами від 01.03.2018 року № 06/18-1 (а.с. 25).

На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз положень ст. 129-1 Конституції України, ст. ст. 9, 93, 110 КПК України, ст. ст. 1, 2, 5, 6 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , ст. 3 Закону України Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції , постанови Кабінету Міністрів України Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами від 13.08.2014 року №408, прийшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог з огляду на можливість проведення позапланової перевірки на підставі рішення суду.

З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може погодитися з огляду на таке.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі - Закон).

Приписи ч. 1 ст. 6 Закону, закріплюючим вичерпний перелік підстав для проведення позапланових заходів контролю суб'єктів господарювання, як вірно зазначив суд першої інстанції, не передбачають такої підстави як проведення перевірки на підставі ухвали слідчого судді.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.

Проте, доказів наявності обставин, передбачених ч. 4 ст. 2 Закону в якості підстав для проведення перевірки, матеріали справи не містять.

Згідно ч. 7 ст. 4 Закону у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов'язків суб'єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб'єкта господарювання.

З урахуванням наведеного колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до ст. 3 Закону України Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції , який набрав чинності 15.10.2014 року, органам і посадовим особам, уповноваженим законами здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, у період та на території проведення антитерористичної операції тимчасово забороняється проведення планових та позапланових перевірок суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції, крім позапланових перевірок суб'єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику.

Тобто, положеннями згаданого Закону встановлено заборону щодо проведення, зокрема, позапланових перевірок суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції. Виключенням з цього правила є перевірки суб'єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику.

Як вбачається з матеріалів справ та було підкреслено Апелянтом, ПП Екогідротех зареєстроване за адресою: Донецька обл., м. Краматорськ, вул. Маяковського, 3. Вказане місто віднесено згідно пп. 16 п. 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 02.12.2015 року №1275-р до переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України від 14.04.2014 року №405/2014.

Відповідно до п. п. 2, 3 ст. 11 Закону України Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції дія цього Закону поширюється на період проведення антитерористичної операції та на шість місяців після дня її завершення; закони та інші нормативно-правові акти України діють у частині, що не суперечить цьому Закону.

Отже, з огляду на місце здійснення господарської діяльності Позивача, а також належність останнього до суб'єкта господарювання з середнім ступенем ризику, що зафіксовано в акті від 01.03.2018 року №06/18-1, колегія суддів погоджується з доводами ПП Екогідротех про необхідність застосування до спірних правовідносин положень саме Закону України Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції як спеціальних.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що постанова Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 року №408 Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами (далі - Постанова №408), на яку посилався суд першої інстанції в якості обґрунтування необхідності відмови у задоволенні позовних вимог, прийнята у зв'язку із запровадженням статтею 31 Закону України Про Державний бюджет України на 2014 рік обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами Кабінет Міністрів України.

Положеннями ст. 31 Закону України Про Державний бюджет України на 2014 рік закріплено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня - грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Разом з тим, вирішуючи питання щодо застосування даної постанови Уряду України до правовідносин, які виникли після 01.01.2015 року, Верховний Суд у постанові від 12.12.2018 року у справі №805/420/17-а зазначив, що норми статті 31 Закону України Про Державний бюджет України на 2014 рік діяли протягом серпня-грудня 2014 року і оскільки Постанова № 408 прийнята на виконання цієї статті, то на дату виникнення спірних правовідносин вона вичерпала свою дію.

З урахуванням наведеного посилання суду першої інстанції на п. 2 Постанови №408, якою передбачено, що надання дозволу на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців не потребується у разі, коли такі перевірки проводяться за рішенням суду, на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України, не може бути свідченням обґрунтованості прийняття Мінприроди наказу про проведення позапланової перевірки в частині, що стосується ПП Екогідротех . Тим більше, як вірно наголосив Апелянт, приписи даної Постанови не узгоджуються у даній частині з положеннями ст. 3 Закону України Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції , який є спеціальним нормативним актом щодо спірних правовідносин та має вищу юридичну силу.

Отже, те, що ухвала слідчого судді набрала законної сили не надає їй якості закону та/чи переваги у застосуванні у порівнянні з тим, як закон урегулював ці правовідносини. Тож посилання на мету кримінального провадження та/чи доцільність (необхідність) позапланової перевірки за певних обставин не може слугувати підставою для того, щоб шляхом постановлення ухвали (слідчим суддею) порушити вимоги закону щодо порядку призначення і проведення позапланової перевірки.

Відтак, якщо закон не містить такої підстави для проведення позапланової перевірки як ухвала слідчого судді, то проведення на цій підставі позапланової перевірки не може вважатися законним. Відповідач у межах своїх повноважень повинен діяти відповідно до закону і саме через призму цього принципу він мав би приймати рішення щодо виконання судового рішення (стосовно Позивача), яке вказує/дозволяє йому діяти інакше.

Аналогічний підхід до вирішення подібного спору висловила об'єднана палата Касаційного адміністративного суду у справі № 805/3137/17-а. Крім того, дана позиція у подальшому знайшла своє відображення в уже згаданій постанові Верховного Суду від 12.12.2018 року у справі №805/420/17-а.

У контексті наведеного судова колегія вважає за необхідне підкреслити, що у справі Рисовський проти України (№ 29979/04) Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип належного урядування , зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з доводами ПП Екогідротех про безпідставність прийняття оскаржуваного наказу в частині, що стосується проведення позапланової перевірки Позивача.

Крім іншого, судовою колегією враховується, що, як вбачається з матеріалів справи та було залишено поза увагою судом першої інстанції, 12.06.2018 року ухвалою Київського апеляційного суду було скасовано ухвалу слідчого судді Печерського районного суду міста Києва від 12.02.2018 року про задоволення клопотання прокурора про призначення та проведення позапланової перевірки дотримання ПП Екогідротех ліцензійних умов господарської діяльності у сфері поводження з небезпечними відходами за період з 22.08.2013 року по 01.01.2018 року, проведення якої доручено фахівцям Міністерства екології та природних ресурсів України, а клопотання повернуто особі, яка її подала (а.с. 87-90).

У вказаній ухвалі суд апеляційної інстанції, скасовуючи ухвалу слідчого судді, зазначив, що нормами Закону України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності передбачена можливість проведення позапланового контролю у сфері господарської діяльності на підставі рішення суду. При цьому, нормами Закону України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності не передбачено порядок ухвалення рішення суду про проведення позапланової перевірки.

Крім того, судом було вказано, що чинний КПК України не містить норм щодо порядку розгляду клопотань слідчого чи прокурора про проведення позапланової виїзної ревізії, а також повноважень слідчого судді щодо розгляду таких клопотань та ухвалення рішення за результатами їх розгляду.

Отже, за відсутності у слідчого судді повноважень на розгляд клопотання прокурора про проведення позапланової виїзної ревізії, а також за відсутності встановленого нормами КПК України порядку розгляду такого клопотання, Апеляційний суд міста Києва дійшов висновку, що вказане клопотання не може бути розглянуте слідчим суддею по суті.

За наслідками аналізу змісту згаданої вище ухвали Апеляційного суду міста Києва Шостий апеляційний адміністративний суд у своїй постанові від 28.02.2019 року у справі №826/7786/18 за позовом ПП Екогідротех до Мінприроди про визнання протиправним та скасування наказу від 03.03.2018 № 77 в частині анулювання ліцензії ПП Екогідротех , залишаючи без змін рішення суду першої інстанції про задоволення позовних вимог, підкреслив, що, враховуючи, що підстава для проведення Відповідачем позапланової перевірки Позивача була відсутня, вказана перевірка не може нести жодних юридичних наслідків.

Відповідно до ч. 4 ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Системний аналіз наведених норм у своїй сукупності дає підстави для висновку, що наказ від 22.02.2018 року №64-н в частині призначення позапланової перевірки ПП Екогідротех прийнятий безпідставно та поза межами наданих Мінприроди повноважень, а тому підлягає скасуванню як протиправний.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, зважаючи на встановлену вище відсутність правових підстав для прийняття оскаржуваного наказу в частині проведення позапланової перевірки ПП Екогіротех з огляду на не набуття Мінприроди повноважень на проведення перевірки, судова колегія приходить до висновку про помилковість твердження Окружного адміністративного суду міста Києва про необґрунтованість позовних вимог, а тому вважає за необхідне рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. п. 1, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при прийнятті рішення неповно з'ясовано обставини, які мають значення для справи, а також неправильно застосовані норми матеріального права, що стали підставою для невірного вирішення справи. У зв'язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду - скасувати.

Крім того, відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Згідно ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

З урахуванням наведеного судова колегія приходить до висновку про необхідність стягнення з Мінприроди на користь ПП Екогідротех витрат, пов'язаних зі сплатою судового збору, в сумі 4 405,00 грн. (1 762,00 грн. за подання позовної заяви та 2 643,00 грн. за подання апеляційної скарги на рішення суду).

Керуючись ст. ст. 139, 242-244, 250, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Приватного підприємства Екогідротех - задовольнити повністю.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 грудня 2018 року - скасувати.

Прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 22 лютого 2018 року №64-н в частині призначення позапланової перевірки дотримання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами Приватним підприємством Екогідротех .

Стягнути з Міністерства екології та природних ресурсів України (03035, м. Київ, вул. Митрополита Василя Липківського, 35, код ЄДРПОУ 37552996) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Приватного підприємства Екогідротех (03039, м. Київ, пров. Руслана Лужевського, 14, код ЄДРПОУ 34406463) витрати, пов'язані зі сплатою судового збору, в сумі 4 405 (чотири тисячі чотириста п'ять) гривень 00 копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

О.В. Епель

Повний текст постанови складено 20 березня 2019 року.