Рішення

від 13.03.2019 по справі 200/11551/18-а

ДОНЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Україна

Донецький окружний адміністративний суд

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 березня 2019 р. Справа№200/11551/18-а

приміщення суду за адресою: 84122, м.Слов'янськ, вул. Добровольського, 1

Донецький окружний адміністративний суд, у складі головуючого судді Кочанової П.В., при секретарі судового засідання Притулі С.С., розглянувши у судовому засіданні матеріали адміністративного позову Публічного акціонерного товариства "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області про визнання дій протиправними,-

за участю представників сторін:

від позивача -Богданюк Л.О.

від відповідача -Кононенко І.Ю., довіреність від 12.11.2018р.№ 0-5-0.63-79/62-18

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Публічне акціонерне товариство "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" звернулось до Донецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, в якому просить суд визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області щодо проведення перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства на земельній ділянці з кадастровим номером 1422081100:01:000:0667, що проведена на підставі наказу від 14.07.2017 року № 133-ДК, складання акта обстеження земельної ділянки від 26.07.2017 року № 133-ДК/211/АО/10/01-17 та акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від 26.07.2017 року № 133-ДК/209/АП/09/01/-17.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що відповідачем при проведенні позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства не було дотримано встановленої законом процедури щодо проведення перевірки та не було пред'явлено посвідчення (направлення) на проведення перевірки.

Лист відповідача від 24.07.2017 року 3 28-5-0.46-778/90-17 за своєю формою та змістом не є посвідченням (направленням) на проведення заходу державного нагляду (контролю). Враховуючи викладене, позивач вважає, що Управління не мало права здійснювати державний нагляд (контроль) ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ щодо дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельної ділянки з кадастровим номером 1422081100:01:000:0667.

Вважає, що порушення вимог законодавства, яких припустився відповідач призвели до нівелювання загальних принципів державного нагляду (контролю), а також прав Позивача під час проведення перевірки. Також, зазначає, що позивачем, в порядку визначеному законом, було вжито заходів щодо попередження порушень прав Товариства під час здійснення державного нагляду (контролю) через повідомлення відповідача про відмову у допуску до проведення перевірки.

Так, вказана позапланова перевірка була проведена на підставі ухвали Добропільського міськрайонного суду від 04.07.2017 року по справі № 227/1932/17, а тому на думку позивача зазначене рішення суду не є підставою для проведення зазначеної перевірки.

Крім того, позивач відмічає, що предметом спірної перевірки є дотримання ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ вимог земельного законодавства на земельній ділянці з кадастровим номером 1422081100:01:000:0667, тому оцінка ступеня ризику від провадження господарської діяльності повинна відбуватися до предмету такої перевірки.

Відповідно до Розпорядження КМУ Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, та визнання такими, що втратили чинність, деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України від 02 грудня 2015 року № 1275-р місто Добропілля Донецької області та село Ганнівка Добропільського району Донецької області входять до Переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція.

А тому, на думку позивача, зважаючи те, що ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ здійснює діяльність у зоні проведення антитерористичної операції та не належить до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику від провадження господарської діяльності, відповідач не мав права проводити перевірку з огляду на законодавчо встановлений мораторій. Між цим, зазначає, що ПАТ Добропільська ЦЗФ як юридична особа знаходиться за адресою: 85000, Донецька область, місто Добропілля, вул. Київська, буд. 1 та здійснює свою діяльність у місті Добропілля Донецької області, земельна ділянка з кадастровим номером 1422081100:01:000:0667 щодо якої проводилась перевірка, розташована на території Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області.

Щодо строків звернення до суду позивач вказує, що про порушення свого права позивач дізнався 25.04.2018 року, отримавши лист від 11.04.2018 року № 28-5-0.41-218/90-18 з матеріалами перевірки вимог земельного законодавства по земельній ділянці, у зв'язку з чим Товариством не порушено встановлений шестимісячний строк звернення до суду згідно КАС України.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року відкрито провадження у справі № 200/11551/18-а за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання на 26 грудня 2018 року о 13 год. 00 хв

У підготовчому засіданні 26.12.2018 року розгляд справи №200/11551/18-а відкладено до 22.01.2019 року.

Підготовче засідання, призначене на 22 січня 2019 року відкладено до 05 лютого 2019 року у зв'язку із знаходженням судді Кочанової П.В. на лікарняному з 14.01.2019 року.

05.02.2019 року від відповідача до суду надійшов відзив на позовну заяву в якому відповідач просить суд відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог. Так, відповідач зазначає, що управління з контролю за користуванням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форми власності шляхом проведення перевірок.

Ухвалою суду від 04.07.2017 року по справі № 227/1932/17 надано дозвіл Головному управлінню Держгеокадастру у Донецькій області на проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ .

Так, відповідач зазначає, що об'єктом перевірки в даному випадку була саме земельна ділянка. На думку відповідача, позивач невірно застосовує норми матеріального правата робить ототожнення або заміщення понять контроль у сфері господарської діяльності та контроль за використанням та охороною земель .

У судовому засіданні 05.02.2019 року оголошено перерву до 19.02.2109 року на 13 год. 30 хв.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 19.02.2019 року закрито підготовче провадження у справі та призначено справу до судового розгляду на 13 березня 2019 року о 10 год. 00 хв.

У судовому засіданні, позивач просив суд задовольнити позовні вимоги з підстав наведених у позовній заяві, повноважний представник відповідача підтримав доводи, викладені у відзиві, та просив суд відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог.

При цьому, позивач в судовому засіданні підтримав позовні вимоги та просив суд їх задовольнити, зазначивши, що саме порушення процедури проведення перевірки призвело до порушень прав позивача.

Заслухавши пояснення представників сторін, перевіривши доводи, викладені в адміністративному позові, відзиві, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Судом встановлено, що між ПАТ ДТЕК Добропільське ЦЗФ та Добропільською райдержадміністрацією укладено договір оренди землі, загальною площею 6,0052 га строком на 47 років від 31.12.2010 року.

Згідно Витягу № НВ-1402685512017 від 25.07.2017 року з Державного земельного кадастру про земельну ділянку кадастровий номер № 1422081100:01:000:0667:

- у графі Цільове призначення зазначено: 11.01 Для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель і споруд підприємства, що пов'язані з користуванням надрами;

- у графі Категорія земель зазначено: Землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення;

- у графі Вид використання земельної ділянки для розширення природного відвалу.

Ухвалою слідчого судді Добропільського міськрайонного суду Донецької області від 04.07.2017 року надано дозвіл Головному управлінню Держгеокадастру у Донецькій області на проведення перевірки у кримінальному провадженні № 42017051660000057 від 23.03.2017 року на предмет дотримання вимог земельного законодавства ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ , юридична адреса: 85000, Донецька область, м. Добропілля, вул. Київська, 1 (код ЄДРПОУ 00176472) при користуванні земельною ділянкою наданою згідно договору оренди від 31.12.2010 року площею 6,0052 га розташованою на території Ганнівської сільської ради за межами населених пунктів. Строк проведення перевірки встановлено в межах 10 днів з моменту прийняття рішення (наказу) про її призначення. Термін дії ухвали 30 календарних днів. Матеріали перевірки направлено до СВ Добропільського ВП Покровського ВП ГУНП в Донецькій області для долучення до матеріалів кримінального провадження № 42017051660000057 від 23.03.2017 року.

Згідно наказу Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 14.07.2017 року № 133-ДК Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності відповідно до вимог Земельного кодексу України, Законів України Про державний контроль за використаннямта охороною земель , Про охорону земель , Положення про Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області, затвердженого наказом Держгеокадастру № 308 від 17.11.2016 року, з метою виконання ухвали Добропільського міськрайонного суду Донецької області від 04.07.2017 року по справі № 227/1932/17 наказано здійснити державний контроль за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки земельної ділянки сільськогосподарського призначення, державної форми власності площею 6,0052 га, яка розташована за межами населених пунктів на території Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області.

Також, доручено державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель на території Донецької області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Добропільському, Олександрівському районах та мм. Краматорську і Дружківці Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області Макаренко Ігорю Вікторовичу, у термін з 17.07.2017 року по 28.07.2017 року здійснити зазначений в пункті 1 наказу захід державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Листом Управління з контролю за використаннямта охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області повідомило ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ від 24.07.2017 року, що на виконання ухвал Добропільського міськрайонного суду Донецької області від 04.07.2017 року по № 227/1932/17 та № 227/1933/17 на підставі наказів Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області від 14.07.2017 року № 133-ДК та 134-ДК, державними інспекторами Управління з контролю за використанням та охороною земель в період з 17.07.2017 року по 28.07.2017 року буде здійснено перевірку дотримання вимог земельного законодавства на земельних ділянках сільськогосподарського призначення державної форми власності площею 6,0052 га з кадастровим номером 1422081100:01:000:0667 та площею 2,4948 га з кадастровим номером 1422081100:01:000:0668, розташованих за межами населених пунктів на території Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області. Також, зазначено, що необхідно надати всі необхідні документи та бути присутніми на даній перевірці.

Листом від 25.07.2017 року № 06/1767 ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ повідомило Управління з контролю за використаннямта охороною земель ГУ Держгеокадастру у Донецькій області про те, що суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених статтею 7 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю у сфері господарської) діяльності . Так, враховуючи те, що на думку позивача лист № 28-5-0.46-778.90-17 від 24.07.2017 року за своєю формою не є направленням(посвідченням) на перевірку, а відтак позивач відмовив Управлінню у допуску до проведення перевірки. Вказаний лист отримано інспекторами Держгеокадастру у Донецькій області Соломко О.О. та Макаренко І.В. 26.07.2017 року, про що свідчать підписи про отримання вказаного листа позивача.

26.07.2017 року державним інспектором - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Добропільському, Олександрівському районах та мм. Краматорську і Дружківці Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Донецькій області МакаренкомІ.І. за участю прокурора Костянтинівської прокуратури в Донецькій області Жука Р.М. та старшого слідчого СВ Добропільського відділення поліції Покровського ВП ГУНП в Донецькій області майора поліції Андрійченко О.М. у присутності Мирошниченка В.П. проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ , за результатами якої складено акт перевірки № 133-ДК/209/АП/09/01/-17 (а.с.39-40). В акті перевірки вказано, що місцезнаходженням юридичної чи фізичної особи, що перевіряється є вул. Київська , 1, м. Добропілля, Донецька область, 8500 (у відповідності до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань за цією адресою зареєстровано ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ ).

У вказаному акті зазначено, що земельна ділянка за кадастровим номером 142208000:01:000:0667, сільськогосподарського призначення державної власності площею 6,0052 га розташована за межами населених пунктів на території Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області, що знаходиться в користуванні ПАТ Добропільська ЦЗФ згідно договору оренди землі від 31.12.2010 року зареєстрованого за № 4АА012945041017702747 від31.12.2010 року була передана в оренду для ведення підсобного сільськогосподарського господарства. Земельна ділянка використовується для звалювання виробничих відходів, що є порушенням ч. 3 та 10 ст. 35 ЗУ Про охорону земель та п. а) ч. 1 ст. 96 Земельного кодексу України.

Також, 26.07.2017 року, за результатами проведеної перевірки, державним інспектором Хом'яковим Г.В. складено акт обстеження земельної ділянки № 133-ДК/211/АО/10/01/-17 ідентичного змісту, згідно якого проведено обстеження земельної ділянки, яка знаходиться за межами населених пунктів на території Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області. В самому акті зазначено, що обстеження проведено у зв'язку з необхідністю перевірки дотримання вимог земельного законодавства України, загальна площа земельної ділянки 6,0052 га, форма власності - державна, категорія земель сільськогосподарського призначення, цільове призначення- для ведення підсобного сільського господарства. Також, в акті відмічено, що на момент обстеження земельна ділянка використовується для звалювання виробничими відходами.

Листом від 09.08.2017 року № 10-5-0.46-828/90-17 Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Донецькій області повідомило старшого слідчого СВ Добропільського ВП Покровського ВП ГУНП в Донецькій області про порушення земельного законодавства ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ , зазначивши, що за результатами проведеної перевірки встановлено, що земельна ділянка кадастровий номер 1422081100:01:000:0667 передана в оренду ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ для ведення підсобного сільськогосподарського господарства згідно договору оренди земельної ділянки від 31.12.2010 року, зареєстрованого за № 4АА 012945041017702747 від 31.12.2010 року. Фактично земельна ділянка використовується для звалювання виробничими відходами, що зумовлює непридатність використання даної земельної ділянки за цільовим призначенням. Шкода заподіяна державі у результаті використання вищевказаної земельної ділянки не за цільовим призначенням становить 88 448,грн. По виявленим порушенням чинного законодавства України складено відповідні матеріали перевірки.

Позивач, вважаючи неправомірними дії з проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, складання акта обстеження земельної ділянки та акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства звернувся до суду із цим позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам суд виходить із наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частинами 1, 2 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України Про державний контроль за використанням та охороною земель .

Так, відповідно достатті 2 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Статтею 4 вказаного Закону України встановлено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно з положеннями статті 5 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

У свою чергу, пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення № 15), Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Донецькій області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об'єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

Відповідно до статті 9 вказаного закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом обстеження земельних ділянок, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, перевіряти документи щодо використання та охорони земель, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9 - 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , визначається іншими нормативно-правовими актами.

Суд звертає увагу на те, що реалізація вказаних повноважень відповідачем щодо здійснення державного контролю повинна відбуватися у порядок та спосіб встановлений законодавством. Однак, Закон України Про державний контроль за використанням та охороною земель не визначає підстав та порядку проведення перевірок посадовими особами Держгеокадастру.

Так, наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12.12.2003 року №312, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25.12.2003 року за №1223/8544 був затверджений Порядок планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Зазначений Порядок установлював види перевірок (планові та позапланові), процедуру планування та проведення перевірок, оформлення матеріалів за їх результатами, визначав підготовчі заходи, які необхідно було здійснити перед початком проведення перевірки. Зазначений наказ втратив чинність згідно з наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013року № 132.

В подальшому, наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.12.2013 року № 132, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 14.03.2013 року за №412/22944 був затверджений новий Порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, який також визначав процедуру планування та здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, визначав організаційні заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірок, загальні вимоги до їх здійснення, а також вимоги до оформлення матеріалів за результатами проведених перевірок. Вказаний наказ також визнаний таким, що втратив чинність відповідно до Наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20.01.2017 року.

Таким чином, на час проведення ГУ Держгеокадастру у Донецькійобласті перевірки дотримання вимог земельного законодавства, за результатами якої було встановлено порушення вимог земельного законодавства ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ , законодавцем не було розроблено та затверджено окрему процедуру та новий порядок здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства. На даний час вказані питання врегульовані виключно нормами Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності .

Суд звертає увагу, що Кабінет Міністрів України видав Розпорядження від 10.03.2017 року № 169-р Про скасування деяких наказів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади , яким скасовані накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади як такі, що не відповідають Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , та за переліком згідно з додатком 1 зазначений наказ Мінагрополітики № 132 від 25.02.2013 року. Розпорядження Кабінету Міністрів України набрало законної сили 21.05.2017року.

Вказане розпорядження Кабінету Міністрів України свідчить про те, що накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади щодо здійснення державного нагляду (контролю) повинні відповідати Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності .

Таким чином, при здійсненні державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, зокрема, за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (далі Закон України № 877-V).

Також, статтею 2 Закону України № 877-Vвизначена сфера його дії, відповідно до якої дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

Тобто при здійсненні державного нагляду (контролю) у галузі земельних відносин органи державного нагляду (контролю) повинні керуватися Законом України № 877-V

Висновок суду про обов'язковість ГУ Держгеокадастру враховувати норми Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними в постанові від 10.07.2018 року у справі №818/1511/17.

Згідно ч.5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Враховуючи викладене, суд вважає безпідставним та необґрунтованим твердження представника відповідача, що Закон України №877-V не розповсюджується на діяльність органів Держгеокадастру. Необґрунтованим є також твердження представника відповідача, що вказаним Законом органи Держгеокадастру не керуються, оскільки об'єктом перевірки є саме земельні ділянки, а не суб'єкти господарювання, які використовують її у своїй діяльності. Суд зазначає, що перевірити об'єкт - земельну ділянку, яка знаходиться у власності або користуванні суб'єкта господарювання з метою встановлення її використання у відповідності до норм земельного законодавства неможливо без здійснення перевірки суб'єкта господарювання. Саме тому, відповідно до ст.6 Закону України №963-IV Про державний контроль за використанням та охороною земель , якою визначені повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, є зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

Безпосередньо відносно вказаних суб'єктів господарювання складаються і відповідні документи, у тому числі розпорядчого характеру, посадовими особами Держгеокадастру (так, в акті обстеження земельних ділянок та в акті перевірки дотримання земельного законодавства від 26.07.2017 року йдеться про порушення саме ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ як юридичною особою (суб'єктом господарювання) вимог земельного законодавства України).

Відповідно до ст.1 Закону України №877-V заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Пунктом 4 ст.4 Закону України №877-V визначено, що виключно законами встановлюються, зокрема, органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); спосіб та форми здійснення заходів, здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Частиною 1 ст.6 Закону України №877-V визначені підстави для здійснення позапланових заходів, якими є:

- подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

- виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб'єктом господарювання у документі обов'язкової звітності, крім випадків, коли суб'єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов'язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов'язаний повідомити суб'єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п'яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;

- перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);

- звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу;

- неподання суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;

- доручення Прем'єр-міністра України про перевірку суб'єктів господарювання у відповідній сфері у зв'язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;

- настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.

Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Згідно з частиною 2 статті 6 Закону України №877-V проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.

За змістом ч.1 ст.7 Закону України №877-V, для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

Суд зазначає, що жодної з перелічених підстав у Законі України №877-V для проведення позапланової перевірки ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ дотримання земельного законодавства станом на час її проведення не існувало.

Таким чином, судом встановлено, що підставою для проведення 26 липня 2017 року перевірки дотримання вимог земельного законодавства ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ та винесення наказу від 14.07.2017 року № 133-ДК, була ухвала слідчого судді Добропільського міськрайонного суду Донецької області про надання дозволу ГУ Держгеокадастру у Донецькій області на проведення перевірки у кримінальному провадженні № 42017051660000057 від 23.03.2017 року.

Слід окремо вказати, що у згідно вимог ч.2, ч.5 ст.7 Закону України №877-V на підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання.

Частиною 3 статті 6 вказаного Закону передбачено, що суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Вказані норми не були дотримані відповідачем: посвідчення на підставі наказу від 14.07.2017 року № 133-ДК ГУ Держгеокадастру у Донецькій області не оформлялось. При цьому, листом від 26.07.2017 року позивач надав Управлінню з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Донецькій області відмову у допуску до проведення перевірки. Вказаний лист було отримано повноважними інспекторами Управління особисто під підпис.

При цьому, позивач не був обізнаний про перевірку земельного законодавства, що проводилась Управлінням з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Донецькій області стосовно використання земельних ділянок за кадастровими номерами 1422081100:01:000:0667 та 14220811100:01:000:0668.

Згідно ч.11 ст.4 Закону України №877-V, плановий чи позаплановий захід щодо суб'єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником.

Згідно з частиною 6 статті 7 Закону України №877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

Суд зазначає, що ані керівник, ані уповноважена особа ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ при проведенні перевірки присутні не були, про що свідчать відсутність підпису у акті обстеження від 26.07.2017 року № 133-ДК/211/ АО/10/01/-17 та акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки від 26.07.2017 року № 133-ДК/209/АП/09/01/-17 та відмітка про направлення товариству цих документів поштою, у зв'язку із чим посадова особа ГУ Держгеокадастру позбавила Товариство права викласти свої зауваження до акту чи оскаржити дії працівників контролюючого органу відразу після перевірки.

В контексті викладеного суд зазначає, що відповідачем не дотримано вимог, зокрема, визначених у статті 7 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності : не складено направлення на проведення перевірки, не повідомлено суб'єкта господарювання у належній формі про час проведення перевірки, перевірку проведено за відсутності представника суб'єкта господарювання, не ознайомлено суб'єкта господарювання з актом перевірки тощо.

Крім того, суд відзначає, що в акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 26.07.2017 року № 133-ДК/209/АП/09/01/-17 та в акті обстеження земельної ділянки від 26.07.2017 року № 133-ДК/211/ АО/10/01/-17 зазначено, що земельна ділянка площею 6,0052 га, яка знаходиться за межами населених пунктів на території Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області відноситься до земель сільськогосподарського призначення із цільовим призначенням - для ведення підсобного сільськогосподарського господарства.

Між тим, згідно витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку№ НВ-1402685512017 станом на 25.07.2017 року (тобто до початку проведення перевірки 26.07.2017 року) зазначено цільове призначення земельної ділянки - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов'язані з користуванням надрами; категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Враховуючи, що судом встановлено безпідставність та протиправність проведення перевірки дотримання ПАТ ДТЕК Добропільська ЦЗФ вимог земельного законодавства, суд доходить висновку про обґрунтованість позовних вимог позивача про визнання протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області щодо проведення перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства на земельній ділянці з кадастровим номером 14220811100:01:000:0667, що проведена на підставі наказу від 14.07.2017 року № 133-ДК.

Разом з цим, суд зазначає, що визнання протиправними дій з проведення перевірки повністю охоплюють неправомірність дій, які вчинені в межах її проведення, а саме: складання акту перевірки та акту обстеження земельної ділянки, тому окремого визнання їх протиправності не потребують. Отже, у задоволенні позовних вимог в цій частині належить відмовити.

З огляду на наведене, інші аргументи позивача та відповідача стосовно змісту оспорюваних дій дослідженню не підлягають, оскільки не впливають на правові висновки суду у цій справі.

Крім того, суд відзначає, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі Серявін та інші проти України від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії від 9 грудня 1994 року, серія A, № 303-A, п.29).

Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту.

Оцінюючи правомірність дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у ст.2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури.

Відповідно до ч. 1 ст.11 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, окрім цього, згідно ч. 1 ст.71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідно до ч. 1.ст. 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Частиною 1 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Частиною 2 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Згідно із ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Відповідно до ч.1, ч.5 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

В контексті викладеного, суд доходить висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Донецькій області належними та допустимими доказами не довело правомірності своїх дій щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства 26.07.2017 року, а відтак вимоги щодо визнання дій з її проведення протиправними підлягають задоволенню.

Судові витрати підлягають розподілу у відповідності до ст.139 КАС України.

Керуючись ст.ст.2-15, 19-20,42-48, 72-77, 90, 118, 139, 159-165, 199, 205, 244-250, 255, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ВИРІШИВ:

Позов Публічного акціонерного товариства ДТЕК Добропільська ЦЗФ (вул. Київська, 1, м. Добропілля, Донецька область, 85003, код ЄДРПОУ 00176472) до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області (вул. Європейська. 13, м. Костянтинівка, Донецька область, код ЄДРПОУ 39767332) про визнання дій протиправними - задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства на земельній ділянці з кадастровим номером 1422081100:01:000:0667, що проведена на підставі наказу від 14.07.2107 року № 133-ДК, оформлені актом перевірки від 26.07.2018 року № 133-ДК/209/АП/09/01/-17 та актом обстеження земельної ділянки від 26.07.2017 року № 133-ДК/211/АО/10/01/-17.

В іншій частині позовних вимог - відмовити.

Стягнути на користь Публічного акціонерного товариства ДТЕК Добропільська ЦЗФ за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області судові витрати в сумі 1762 (одна тисяча сімсот шістдесят дві) грн.

Вступну та резолютивну частину рішення складено у нарадчій кімнаті та проголошено у судовому засіданні 13 березня 2019 року в присутності представників сторін.

Повний текст рішення виготовлено та підписано 22 березня 2019 року.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржено до Першого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Учасник справи, якому повне рішення або ухвала суду не були вручені у день його (її) проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження: 1) на рішення суду - якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду. Строк на апеляційне оскарження також може бути поновлений в разі його пропуску з інших поважних причин, крім випадків, визначених частиною другою статті 299 цього Кодексу.

Апеляційна скарга згідно положень статті 297 КАС України подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції. Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Донецький окружний адміністративний суд.

Суддя Кочанова П.В.