Постанова

від 26.03.2019 по справі 824/988/18-а

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 824/988/18-а

Головуючий у 1-й інстанції: Боднарюк О.В.

Суддя-доповідач: Залімський І. Г.

26 березня 2019 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Залімського І. Г.

суддів: Сушка О.О. Смілянця Е. С. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року (ухвалене у м. Чернівці 26 листопада 2018 року о 14:52, повний текст якого виготовлено 03 грудня 2018 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_2 звернувся до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Чернівецькій області, в якому просив суд:

- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області, викладену в листі від 06.02.2018 року за № Б-113/0-118/6-18, у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,8513га, кадастровий номер НОМЕР_1, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Красноїльської селищної ради, Сторожинецького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту) ОСОБА_2.

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,8513га, кадастровий номер НОМЕР_1, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Красноїльської селищної ради, Сторожинецького району, Чернівецької області (за межами населеного пункту) ОСОБА_2.

Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року позов задоволено.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року скасувати, прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неповного з'ясування обставин справи і, як наслідок, невірного вирішення справи та прийняття необґрунтованого рішення.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що відповідно до Розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 року №60 Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад встановлено обов'язок починаючи з 01.02.2018 року передавати земельні ділянки у користування або у власність за погодженням з об'єднаними територіальними громадами, шляхом прийняття відповідного рішення, чого не дотримався позивач.

Крім того, відповідач зауважив, що прийняття рішення про яке просить позивач призведе до втручання судом до дискреційних повноважень відповідача, що є не припустимим.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу відповідача в якому вказав на законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, а також на безпідставність доводів апеляційної скарги.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019, з урахуванням п.7 ч.1 ст.306, ст.307, 311 КАС України, суд вирішив розглядати дану справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами. Так, під час підготовки справи до апеляційного розгляду від сторін не надійшло жодних клопотань від учасників справи про розгляд справи за їх участі.

06.03.2019 до суду надійшло клопотання представника позивача про участь в судових засіданнях у даній справі в режимі відеоконференції.

Однак, з огляду на надходження вказаного клопотання після закінчення підготовки справи до апеляційного розгляду та вирішення судом питання про розгляд справи в порядку письмового провадження, відсутні підстави для проведення судових засідань в режимі відеоконференції.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, наказом Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області № 24-1680/14-17-ст від 28.09.2017 року, позивачу надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,8513 га, кадастровий номер НОМЕР_1, з цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Красноїльської селищної ради, Сторожинецького району, Чернівецької області.

24.01.2018 року позивач звернувся з клопотанням до відповідача (заява-клопотання від 22.01.2018р.) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,8513 га, кадастровий номер НОМЕР_1. До клопотання додано: оригінал проекту землеустрою; сканований проект на магнітному носію, копія витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку; оригінал агрохімічного паспорта (поля) земельної ділянки.

Відповідно до висновку державної експертизи про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, загальною площею 0,8513га, замовник ОСОБА_2, місце розташування Чернівецька область. Сторожинецький район, на території Красноїльської селищної ради - представлений проект землеустрою відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам.

Листом від 06.02.2018 року за № Б-113/0-118/6-18 відповідач, посилаючись на норми статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування", відмовив позивачу у задоволенні заяви повідомивши про те, що для здійснення передачі земельної ділянки необхідно додати рішення об'єднаної територіальної громади.

Позивач не погодився із вказаною відмовою та звернувся до суду із даним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем безпідставно обмежено право позивача на одержання земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації, що на думку суду, є неприпустимим, а мотиви для відмови у затверджені проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачу, зазначені відповідачем у листі від 06.02.2018 року, не є належними підставами для такої відмови. При цьому, з огляду на протиправність оскаржуваної відмови, зобов'язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не свідчить про безпідставне втручання суду до виключної компетенції відповідача.

Колегія суддів погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції та враховує викладене нижче.

Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Частина 3 статті 22 ЗК України передбачає, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам України для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Згідно ч. ч. 1, 2, 3 ст. 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Відповідно до ч. ч. 4 та 5 статті 116 ЗК України передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян в межах норм, визначених цим кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Пункт "б" частини 1 статті 121 ЗК України закріплює, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 га.

Відповідно ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Відповідно до ч. ч. 8, 9 ст.118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст.186-1 цього Кодексу. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

За приписами статті 186-1 ЗК України, відповідний державної влади протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов'язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

При цьому, згідно пункту 34 частини 1 статті 26 Закону України Про місцеве самоврядування виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

За змістом наведених норм, питання передачі земельної ділянки вирішується органом виконавчої влади, в даному випадку Головним управлінням Держгеокадастру в Чернівецькій області, без погодження з органом місцевого самоврядування. Тому, спірна відмова є протиправною.

Посилання відповідача на Розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 року №60 Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад обґрунтовано відхилені судом першої інстанції, оскільки вказаним документом врегульовується інший склад правовідносин, який не є тотожним у питанні позивача та відповідача.

Відповідно до частини 1, 2 та 4 статті 245 КАС України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.

У разі задоволення позову суд може прийняти рішення (окрім іншого) про: визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів;

У випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Вказані повноваження суд реалізує у разі встановленого факту порушення прав свобод чи інтересів позивача і необхідності їх відновлення таким способом, який би гарантував повний захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечував його виконання та унеможливлював необхідність наступних звернень до суду.

За змістом Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 року на 316-й нараді під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, ключовим завданням якого є здійснення правосуддя.

Така позиція суду повністю узгоджується із позицією Верховного суду України, викладеною в постанові Пленуму № 13 від 24.10.2008 року, згідно з якою, суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймаючи замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень та з позицією Європейського суду з прав людини, який неодноразово зазначав, що завдання суду при здійсненні його контрольної функції полягає не в тому, щоб підміняти органи влади держави, і суд не повинен підміняти думку національних органів будь-якою своєю думкою.

Суд апеляційної інстанції враховує, що позивачем дотримано всіх критеріїв визначених Земельним кодексом України за для реалізації свого права на отримання земельної ділянки. При цьому, судом не встановлено жодних підстав для не затвердження відповідачем проекту землеустрою, розробленого для позивача. Отже, у спірних правовідносинах не вбачається жодних підстав, мотивів або ж аргументів, які б давали можливість суб'єкту владних повноважень діяти на власний розсуд (дискреційно).

З урахуванням зазначеного суд вважає за необхідне зазначити, що запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб'єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним, у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов'язаний відновити порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

На підставі викладеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права і прийшов до обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позовних вимог, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 315 та статті 316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області залишити без задоволення, а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Залімський І. Г. Судді Сушко О.О. Смілянець Е. С.