Постанова

від 26.03.2019 по справі 140/2022/18

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 березня 2019 рокуЛьвів№ 857/1746/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючої судді Хобор Р.Б.,

суддів Попка Я.С., Сеника Р.П.

з участю секретаря судового засідання Коваль Т.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року, ухвалене суддею Димарчук Т.М. у м. Луцьку о 13 год. 30 хв. у справі № 140/2022/18 за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю Мікс і Д до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про визнання протиправними дій щодо проведення перевірки,

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся з позовом до суду у якому просить суд визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Волинській області щодо проведення перевірки товариства з обмеженою відповідальністю Мікс і Д стосовно дотримання вимог земельного законодавства.

На підтвердження позовних вимог, позивач покликається на те, що відповідачем не дотримано порядку проведення перевірки визначеного Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , а зокрема, вимог цього Закону щодо погодження проведення перевірки з вищестоящим органом, вручення наказу та посвідчення на проведення перевірки позивачу, проведення перевірки у присутності представника суб'єкта господарювання, ознайомлення суб'єкта господарювання з актом перевірки.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Волинській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства 10 серпня 2018 року, за результатами якої було встановлено порушення вимог земельного законодавства товариством з обмеженою відповідальністю Мікс і Д .

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, його оскаржив відповідач, Головне управління Держгеокадастру у Волинській області, подавши апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року та прийняти постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги, апелянт посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального права та додатково зазначає те, що спеціальним законодавчим актом, який визначає порядок проведення перевірки з питань використання та охорони земель є Закон України Про державний контроль за використанням та охороною земель , яким встановлено інші правила проведення перевірки ніж Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , і які дотримано відповідачем.

Заслухавши суддю - доповідача, пояснення учасників процесу, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, апеляційний суд при розгляді цієї справи виходить з наступних міркувань.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи те, що 20.07.2018 року на адресу Головного управління Держгеокадасту у Волинській області надійшов лист з відділу з питань земельних відносин Волинської обласної державної адміністрації від 17.07.2018 року № 247/01-12/2-18 з проханням здійснити державний контроль за використанням та охороною земель стосовно земельних ділянок з кадастровими номерами 0723683200:02:001:0970, 0723683200:02:001:0971, 0223683200:02:001:0152.

25.07.2018 року виконуючим обов'язки начальника ГУ Держгеокадасту у Волинській області видано наказ № 340-ДК Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності .

Державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Ківерцівському, Маневицькому, Рожищенському районах Волинської області ОСОБА_1 10.08.2018 року проведено перевірку за об'єктами стосовно використання земельних ділянок загальною площею 6, 3224 га за кадастровими номерами 0723683200:02:001:0970, 0723683200:02:001:0971, 0223683200:02:001:0152.

10.08.2018 року державним інспектором складено акти обстеження земельних ділянок № 340-дк/221/АО/10/01-18, № 349-дк/222/АО/10/-1-18, № 340-дк/223/АО/10/01-18 у яких зафіксовано, що ТзОВ Мікс і Д порушено вимоги земельного законодавства, а саме проведені роботи із зняття та перенесення ґрунтового покриву на земельних ділянках площею 0, 3076 га (кадастровий номер 0723683200:02:001:0970) та 2,5 га (кадастровий номер 0723683200:02:001:0971) без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі (порушення вимог ч. 2 ст. 168 Земельного кодексу України) та встановлено факт самовільного зайняття земельної ділянки площею 3, 42248 га (кадастровий номер 0223683200:02:001:0152), чим порушено вимоги ст. ст. 125, 126 Земельного кодексу України.

10.08.2018 державним інспектором Бернацьким А.С. складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельної ділянки № 340-ДК/352/АП/09/-1-18 у якому вказано, що при проведенні робіт по розробці Копилівського родовища пісків ТзОВ Мікс і Д проведено зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок за кадастровими номерами 0723683200:02:001:0971 та 0723683200:02:001:0970 загальною площею 2, 8976 га. При цьому, спеціальний дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару гранту) земельних ділянок з кадастровими номерами 0723683200:02:001:0971 та 0723683200:02:001:0970 загальною прощею 2, 8976 га Головним управлінням Держгеокадастру у Волинській області ТзОВ Мікс і Д не видавався, а тому такі роботи проведені з порушенням вимог ч.2 ст. 168 Земельного кодексу України. Також з метою розробки Копилівського родовища пісків ТзОВ Мікс і Д використовується земельна ділянка із земель промисловості державної власності площею 3,4248 га (кадастровий номер 0223683200:02:001:0152). При цьому, будь-які рішення органів виконавчої влади або місцевого самоврядування про надання даної земельної ділянки ТзОВ Мікс і Д відсутні, тому використання земельної ділянки відбувається з порушенням ст.ст. 125, 126 Земельного кодексу України та, у відповідності до ст.1 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , свідчить про факт самовільного зайняття земельної ділянки.

На підставі вищезазначених актів державним інспектором Бернацьким А.С. складено протокол від 13.09.2018 року № 340-дк/223/АО/10/01-18 про адміністративне правопорушення, у якому зафіксовано порушення ТзОВ Мікс і Д вимог ст. ст. 125, 126, ч. 2 ст. 168 ЗК України.

19.09.2018 року державним інспектором Бернацьким А.С. винесено постанову про закриття справи № 340-дк/223/АО/10/01-18 відносно директора ТзОВ Мікс і Д ОСОБА_2, а матеріали перевірки передані до Головного управління Національної поліції у Волинській області, оскільки при розгляді справи зроблено висновок, що в порушенні є ознаки злочину, відповідальність за який передбачено ст. ст. 197-1, 239, 254 Кримінального кодексу України.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції, виходив з того, що відповідачем порушено порядок проведення перевірки визначений Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності щодо погодження проведення перевірки з вищестоящим органом, вручення наказу та посвідчення на проведення перевірки, проведення перевірки у присутності представника суб'єкта господарювання, ознайомлення суб'єкта господарювання з актом перевірки.

Апеляційний суд погоджується із вказаним висновком з огляду на наступні обставини.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Як слідує з положень п. 1 ч. 2 ст. 2 КАС України, суди перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, в першу чергу повинні з'ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Повноваження державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України Про державний контроль за використанням та охороною земель .

Так, відповідно до статті 2 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Статтею 4 вказаного Закону встановлено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно з положеннями статті 5 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

У свою чергу, пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення № 15), державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Головне управління Держгеокадастру у Волинській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об'єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:

додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;

додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

Відповідно до статті 9 вказаного Закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:

проведення перевірок;

розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;

участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;

розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель;

проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:

давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

З аналізу наведених правових норм та преамбули цього Закону слідує, що він визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , визначається іншими нормативно-правовими актами.

Оскільки Законом України Про державний контроль за використанням та охороною земель визначено лише основи організації здійснення державного контролю у сфері використання та охорони земель, а не порядок здійснення державного контролю у відповідній, то проведення перевірки суб'єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V).

Відповідно до частини 11 статті 4 Закону № 877-V плановий чи позаплановий захід щодо суб'єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи - підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи.

Як свідчать складені відповідачем документи, а саме: акт обстеження земельної ділянки № 340-ДК/221/АО/10/01-18 від 10.08.2018 року, акт обстеження земельної ділянки № 340-ДК/222/АО/10/01-18 від 10.08.2018 року, акт обстеження земельної ділянки № 340-ДК/221/АО/10/01-18 від 10.08.2018 року, акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом земельної ділянки № 340-ДК/352/АП/09/01-18 від 10 серпня 2018 року, перевірка дотримання вимог земельного законодавства проведене у відсутності керівника товариства з обмеженою відповідальністю Мікс і Д чи його представника.

Наведені обставини є порушенням частини 11 статті 4 Закону № 877-V, що є самостійною підставою для визнання протиправними дій щодо проведення перевірки.

В наказі про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель не зазначено який захід проводиться плановий чи позаплановий.

Проте, як встановлено судом апеляційної інстанції, державний контроль проведено на підставі звернення Волинської обласної державної адміністрації від 17.07.2018 року № 247/01-12/2-18, що свідчить про те, що відповідачем проведено позапланову перевірку, проте така підстава для проведення позапланового заходу не передбачена Законом № 877-V. Статтею 9 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель передбачено, що орган Держгеокадастру здійснює лише розгляд звернень юридичних осіб, проте не проводить перевірки на цій підставі.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.

Відповідно до частини 3 статті 6 Закону № 877-V суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Частиною 5 статті 7 Закону № 877-V передбачено, що перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання.

Проте, судом апеляційної інстанції встановлено, що посвідчення (направлення) на перевірку не видавались, тому, і не могли бути вручені суб'єкту господарювання.

Наведене є порушенням порядку проведення перевірки та свідчить про протиправність дій інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель.

Відповідно до абз. 9-13 частини 6 статті 7 Закону № 877-V в останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

Судом апеляційної інстанції встановлено те, що відповідач позбавив можливості позивача бути присутнім при складенні акта перевірки, ознайомитись з актом та висловити заперечення щодо акта, які є невід'ємною частиною акта перевірки.

Встановлені вище порушення порядку проведення перевірки у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель не можуть залишатись без належного реагування, оскільки свідчать про протиправність дій відповідача в ході проведення перевірки.

Враховуючи наведене, апеляційним судом встановлено те, що під час призначення і проведення перевірки відповідач діяв всупереч повноваженням, не на підставі законодавства, не у спосіб визначений Законом.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, апеляційний суд приходить до переконання в тому, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, апеляційний суд вважає доводи апеляційної скарги безпідставними, та такими, що не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду без змін.

Судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року в справі № 140/2022/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя ОСОБА_3 судді ОСОБА_4 ОСОБА_5 Повний текст виготовлено 29.03.2018 року