Ухвала

від 01.04.2019 по справі 640/22184/18

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 У Х В А Л А

01 квітня 2019 року м. Київ № 640/22184/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: судді Бояринцевої М.А., при секретарі судового засідання Кравченку Я.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні заяву про скасування заходів забезпечення позову у справі

за позовом Громадської організації "Стоп Свавіллю"

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Поляков Євген Юрійович, Сіробаба Тетяна Григорівна, Бойко Антоніна Олександрівна,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Грейц Андрій Олегович, Крюкова Лариса Василівна

про визнання протиправними дій, зобов"язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Громадська організація СТОП СВАВІЛЛЮ звернулася до суду з позовом про визнання протиправними дій директора Департаменту нормативно-правового забезпечення Державної архітектурно-будівельної інспекції України Шевченка С.В. та першого заступника голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України Філончука В.В. щодо недопуску 17.12.2018 активістів Громадської організації СТОП СВАВІЛЛЮ до приміщення, де проводився конкурс на зайняття вакантних посад державних службовців: начальників управлінь Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській, Сумській та Хмельницькій областях, про визнання протиправним дій конкурсної комісії Державної архітектурно-будівельної інспекції України при проведенні конкурсу 17.12.2018 на зайняття вакантних посад державних службовців: начальників управлінь Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській, Сумській та Хмельницькій областях та про визнання протиправним та скасування індивідуального акту Державної архітектурно-будівельної інспекції України, оформленого за результатами конкурсу 17.12.2018 на зайняття вакантних посад державних службовців: начальників управлінь Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській, Сумській та Хмельницькій областях.

Ухвалою суду від 04.01.2019 відкрито провадження у справі та призначено розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін. Ухвалою суду від 04.01.2019 забезпечено адміністративний позов.

18.01.2019 від відповідача надійшло клопотання про скасування заходів забезпечення позову.

В обгрунтування наявності підстав для скасування заходів забезпечення позову представник відповідача вказав на те, що заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами, проте постановляючи ухвалу про вжиття заходів забезпечення позову суд не навів обставин щодо порушення прав позивача. Відповідач зазначив, що право оскаржити рішення конкурсної комісії можуть виключно учасник конкурсу, який не пройшов конкурсний відбір, проте особи, що є учасниками Громадської організації "Стоп Свавілля" не брали участі у конкурсі на заняття вакантних посад державної служби. Одночасно відповідач вказує, що громадська організація не подавала відповідної заяви на включення її до складу конкурсної комісії, не була відібрана до складу конкурсної комісії з відбору осіб на зайняття посад державної служби категорій "Б" та "В", а тому не набула у встановленому законодавством порядку, права на те, що бути присутньою на відповідному конкурсі. Також відповідач вказує, що вжитий судом захід забезпечення позову порушує основоположні конституційні права переможців конкурсу, які відповідно до Закону України "Про державну службу" мають право на призначення їх на посаду державної служби за результатами конкурсу.

Третя особа Поляков Є.Ю. підтримав позицію відповідача.

Представник позивача заперечив щодо задоволення заяви відповідача про скасування заходів забезпечення позову.

Надаючи оцінку підставам, наведеним відповідачем для скасування заходів забезпечення позову, суд виходить з наступного.

Як вбачається з ухвали суду про забезпечення позову, судом проаналізовано зміст заяви позивача, нормативно-правові акти, які регулюють спірні правовідносини та вказано, що існування граничних строків прийняття рішення про призначення на посаду державної служби за результатами проведеного конкурсу, як і виникнення у зв'язку з таким рішення правових наслідків для переможців конкурсу, пов'язаних із вступом, проходженням та припиненням державної служби, фактично позбавить позивача можливості виконати рішення суду у разі задоволення позовних вимог, оскільки переможці конкурсу будуть призначені на посади, а вакантні посади - зайнятими.

Не погоджуючись з ухвалою суду, відповідачем та третьою особою Поляковим Є.Ю. подано апеляційні скарги.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.03.2019 залишено без змін ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.01.2019 про забезпечення адміністративного позову. Колегія суддів погодилась з висновками суду першої інстанції щодо доцільності вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом заборони Державній архітектурно-будівельній інспекції України приймати акти про призначення на посади переможців конкурсу на зайняття вакантних посад державних службовців: начальників управлінь Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській, Сумській та Хмельницькій областях, проведеного 17.12.2018 до ухвалення рішення суду у даній справі. Колегія суддів зазначила, що таке вжиття заходів забезпечення адміністративного позову не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямоване лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті. Крім того, суд вважає, що застосуванням заходів забезпечення позову не може бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Доводи відповідача щодо права оскарження рішення конкурсної комісії, відсутність заявки громадської організації на включення її до складу конкурсної комісії, є такими, що мають бути оцінені судом під час розгляду справи по суті.

Надаючи оцінку порушеному праву позивача суд виходить з наступного.

У справі № 522/3665/17 (постанова від 20.02.2019) Верховний Суд сформулював загальні підходи до визначення законного інтересу як предмета судового захисту в адміністративному судочинстві.

Відповідно до вимог ст.ст. 2, 5 КАС України об'єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб'єктом владних повноважень.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Отже, судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

- має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

- пов'язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

- є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

- є персоналізованим (суб'єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово її );

- суб'єктом порушення позивач вважає суб'єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

- незаконність інтересу - його суперечність Конституції України, законам України, принципам права;

- не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до юридичного відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;

- встановлена законом заборона пред'явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

- коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

- позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

У разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи і відмовляє у відкритті адміністративного провадження.

Якщо ж очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості на стадії відкриття провадження не встановлено, суд, за наявності інших законних передумов, відкриває провадження. Якщо очевидні ознаки відсутності матеріально-правової зацікавленості виявлені після відкриття провадження, суд має право закрити провадження.

Оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обґрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті. Це питання повинно вирішуватися, насамперед, судом першої інстанції, який має широку дискрецію.

Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду:

- порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або

- порушується (щодо протиправних діянь, які тривають) або

- створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або

- мають місце інші ущемлення законних інтересів.

Позивач повинен довести, що він є потерпілим від порушення з боку суб'єкта владних повноважень, зокрема має місце безпосередній негативний суттєвий вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому.

Ознаками потерпілого від порушення законного інтересу є:

- безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;

- має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;

- негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);

- існує причинно-наслідковий взаємозв'язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Зазначені критерії не мають застосовуватись механічно та негнучким способом. Суд повинен захищати усе розмаїття законних інтересів особи, а тому у кожній конкретній справі дослідження інтересу особи через призму наведених критеріїв буде слугувати гарантією захисту таких інтересів.

З'ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення. Відтак, висновки суду щодо правомірності оскарженого рішення не мають самостійного правового значення.

Виходячи з висновку Верховного Суду, суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Об'єктом громадського контролю є діяльність органів та посадових осіб суб'єктів владних повноважень, які діють в межах компетенції, визначеної Конституцією та законами. У процесі контролю за законністю дій/рішень суб'єкта владних повноважень виникають правовідносини різного рівня, як внутрішнього, так і зовнішнього характеру. Саме зовнішні правовідносини, врегульовані законами Про інформацію , Про доступ до публічної інформації , Про місцеве самоврядування в Україні та ін., й складають зміст таких правовідносин.

Суб'єктом громадського контролю є особа або група осіб, які мають право здійснювати такий контроль, зокрема об`єднання громадян, громадські ради/колегії (громадські об`єднання при органах публічної адміністрації), окремі громадяни.

Можна виділити наступні форми громадського контролю: 1) участь суб'єктів громадського контролю в роботі консультативно-дорадчих органів об'єктів громадського контролю; 2) подання індивідуальних або колективних звернень громадян (ст. 40 Конституції України; Закон України Про звернення громадян ); 3) подання запитів, зокрема, на отримання публічної інформації (ст.ст. 5, 19- 22 Закону України Про доступ до публічної інформації ); 4) заслуховування звітів про результати роботи; 5) громадські слухання; консультації з громадськістю; 6) публічні громадські обговорення; 7) вивчення громадської думки (зокрема, опитування, анкетування, контент-аналіз інформаційних матеріалів, фокус-групи тощо, створення телефонних гарячих ліній , проведення моніторингу коментарів, відгуків, інтерв'ю, інших матеріалів у друкованих та електронних засобах масової інформації для визначення позиції різних соціальних груп населення та заінтересованих сторін; опрацювання та узагальнення висловлених у зверненнях громадян пропозицій та зауважень з питання, що потребує вивчення громадської думки (постанова КМУ Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики ); 8) громадський моніторинг; 9) громадська експертиза, зокрема громадська антикорупційна експертиза (ч. 7 ст. 15 Закону України Про засади запобігання і протидії корупції ); 10) громадські перевірки; 11) громадські розслідування; 12) подання позовів до суду щодо призупинення або скасування рішень суб'єктів владних повноважень (ст.ст. 171, 171-1 КАС України); 13) безпосередня участь в управлінні державними справами (ст.ст. 5, 38 Конституції України), що передбачає а) доступ до засідань колегіальних органів владних повноважень (ст. 3 Закону України Про доступ до публічної інформації ) та б) проведення громадських слухань (ч. 1 ст. 13 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні ).

Необхідно зазначити, що форми здійснення громадського контролю можуть бути реалізовані лише за наявності певних умов, зокрема: 1) доступу суб'єктів громадського контролю до інформації про діяльність об'єкта громадського контролю, 2) створення та функціонування громадських організацій з контролю за діяльністю суб'єктів владних повноважень (Закон України Про громадські об'єднання ).

Відповідно до Закону України Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014- 2017 роки одним із пріоритетів для українського суспільства на сьогоднішньому етапі розвитку держави є розв'язання проблеми корупції (розділ 1), у тому числі й шляхом залучення громадськості до формування, реалізації та моніторингу державної антикорупційної політики (п.п. 1 п. 1 розділ 2).

Крім того акцентується увага на проблемі доступу громадськості до публічної інформації, оскільки ефективний доступ до такої інформації є важливою передумовою для запобігання корупції, виявлення та припинення корупційних діянь, адже доступ до інформації є необхідним інструментом для стимулювання активності громадян в антикорупційній сфері (розділ 3).

Головною особливістю громадського контролю є те, що останній не наділений безпосередньою можливістю застосовувати заходи примусового характеру, які можуть бути реалізовані в подальшому компетентними суб`єктами за наслідками такого контролю. Тобто результати громадського контролю можуть слугувати передумовою здійснення інших видів контрольної діяльності.

Такий вид контролю, на відміну від діяльності державних спеціалізованих органів, найчастіше проводиться в опосередкованій формі, за яким контролююча структура через певні компетентні державні органи впливає на стан справ у тій або іншій контрольованій сфері (об'єкті). Форми здійснення громадського контролю безпосередньо залежать від обсягу закріплених законодавством повноважень його суб`єктів.

Стратегія сталого розвитку Україна-2020 передбачає реформу державного управління, шляхом побудови його прозорої системи. При цьому, досягнення поставленої мети є неможливим без залучення громадськості до контролю за діяльністю. Для цього пункт 5 Стратегії передбачає запровадження суспільного договору, в якому, з одного боку, влада бере на себе відповідальність щодо забезпечення її прозорості та відкритості, а бізнес має підтримувати та розвивати громадянське суспільство, в той час як, з іншого, - передбачена відповідальність громадянського суспільства, зокрема, й шляхом контролю влади. На шляху до виконання такого договору повинні бути усунуті наявні у вітчизняних законодавчих актах дублювання форм участі громадськості в нормотворчій діяльності, запроваджено уніфікований механізм забезпечення участі громадськості в нормотворчості, у т.ч. в результаті прийняття Закону України Про громадський контроль та Закону України Про нормативно-правові акти .

Таким чином, суд приходить до висновку, що позивач, як суб"єкт громадського контролю, звернувся на захист свого охоронюваного законом інтересу від можливого порушення з боку суб"єкта владних повноважень щодо здійснення безпосереднього права на забезпечення участі громадськості у діяльності державної влади. Оцінка інших доводів відповідача можлива лише під час розгляду справи по суті.

З урахуванням наведеного, суд не вбачає підстав для скасування заходів забезпечення позову, вжитих ухвалою суду від 04.01.2019.

Керуючись положеннями ст.157 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

У Х В А Л И В:

У задоволенні клопотання Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування заходів забезпечення позову відмовити.

Ухвала про скасування заходів забезпечення позову або про відмову у скасуванні забезпечення позову може бути оскаржена (частина четверта статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України).

Суддя М.А. Бояринцева

Повний текст складений 01.04.2019