Постанова

від 11.04.2019 по справі 2540/2701/18

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 2540/2701/18 Суддя (судді) першої інстанції: Падій В.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2019 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача: Беспалова О. О.

суддів: Ключковича В. Ю., Парінова А. Б.

за участю секретаря: Присяжної Д. В.

позивача ОСОБА_3, представника позивача ОСОБА_4, представника відповідача Гутевича С. Ю., представників третьої особи Левосюк Р. В., Кузнецової Є. В., розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Деснянської селищної ради Козелецького району Чернігівської області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року (місце ухвалення: місто Чернігів, час ухвалення: 16 годин 49 хвилини, дата складання повного тексту: 10 грудня 2018 року) у справі за позовом ОСОБА_3 до Деснянської селищної ради Козелецького району Чернігівської області, державного реєстратора відділу Центру надання адміністративних послуг Кіптівської сільської ради Козелецького району Чернігівської області Юрченка Романа Олександровича третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача відділ освіти Деснянської селищної ради Чернігівської області про визнання протиправним та скасування пунктів рішення і запису, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_3 звернулась до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Деснянської селищної ради Козелецького району Чернігівської області, державного реєстратора відділу Центру надання адміністративних послуг Кіптівської сільської ради Козелецького району Чернігівської області Юрченка Р. О. про:

1) визнання протиправним та скасування рішення Деснянської селищної ради 20 сесії 7 скликання від 12.04.2018 р. Про створення Деснянського освітнього округу, опорного закладу та його філій у частині, що стосується Косачівської загальноосвітньої школи I-III ступенів Козелецького району Чернігівської області (ЄДРПОУ 33512373), зокрема пункту 6;

2) визнання протиправним та скасування рішення Деснянської с/р 22 (позачергової) сесії 7 скликання від 24.05.2018 р. Про відміну рішення 20-ї сесії Деснянської селищної ради 7-го скликання від 12.04.2018 р. Про створення Деснянського освітнього округу, опорного закладу та його філій та затвердження рішення в іншій редакції у частині, що стосується Косачівської загальноосвітньої школи I-III ступенів Козелецького району Чернігівської області (ЄДРПОУ 33512373), зокрема пункту 8;

3) скасування запису від 21.08.2018 р. № 10461120009000124, внесеного державним реєстратором відділу Центру надання адміністративних послуг Кіптівської сільської ради Козелецького району Чернігівської області Юрченком Р. О. до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань про державну реєстрацію припинення Косачівської загальноосвітньої школи I-III ступенів Деснянської селищної ради Чернігівської області (ЄДРПОУ 33512373) шляхом реорганізації (злиття) та про юридичну особу - правонаступника: Тужарський заклад загальної середньої освіти I-III ступенів Деснянської селищної ради Козелецького району Чернігівської області (ЄДРПОУ 42405250, місцезнаходження: 17011, вул. Шевченка, 48, с. Тужар, Козелецький район Чернігівська область).

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року позов задоволено.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, відповідач (Деснянська селищна рада Козелецького району Чернігівської області) подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким позовні вимоги залишити без задоволення, вважаючи, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з'ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що постанова Кабінету Міністрів України Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики від 03.11.2010 р. № 996, якою затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі - Порядок № 996) не розповсюджується на відповідача, а оскаржувані рішення є актами індивідуальної дії, оскільки мають разовий характер.

До Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив, зареєстрований 27.03.2019 р. за вх. № 11495, в якому позивач зазначає, що твердження апелянта про неможливість застосування щодо нього положень Порядку № 996 спростовується висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 14.08.2018 р. (справа № 359/6814/17).

Також у відзиві позивач окремо звертає увагу суду апеляційної інстанції на ту обставину, що с. Тужар - знаходиться у зоні добровільного гарантованого відселення, натомість, при прийнятті оскаржуваних рішень питання безпеки життя та здоров'я учнів не розглядалось взагалі.

Позивач вказує, що наявність згоди територіальної громади прямо передбачена Статутом (п. 8).

Крім того, позивач наголошує, що державним реєстратором проведено реєстраційну дію без наявності повного пакету документів, передбаченого чинним законодавством.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю - доповідача, осіб, що з'явились, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила таке.

Як вбачається з матеріалів справи та було вірно встановлено судом першої інстанції, з метою формування оптимальної мережі закладів загальної середньої освіти, забезпечення профільної освіти учнів старшої школи виконавчий комітет Деснянської селищної ради 26 лютого 2018 року прийняв рішення № 09 Про затвердження умов проведення Конкурсу з визначення опорного закладу загальної середньої освіти Деснянської селищної ради Чернігівської області , яким вирішив провести конкурс на кращий проект опорного закладу загальної середньої освіти з 01 березня по 31 березня 2018 р. та затвердив умови проведення конкурсу та склад конкурсної комісії (а. с.74- 80 Т. 2).

Рішенням конкурсної комісії з визначення опорного закладу загальної середньої освіти Деснянської селищної ради Чернігівської області від 26 березня 2018 року вирішено визначити Опорним закладом Деснянської селищної ради Чернігівської області навчально-виховний комплекс Гімназія - загальноосвітня школа I ступеня , що підтверджується протоколом засідання конкурсної комісії № 1, наявним в матеріалах справи (а. с. 81-82 Т. 2).

Як вбачається з протоколу № 2 засідання постійної комісії з питань освіти, культури, молоді, фізкультури і спорту Деснянської селищної ради від 03 квітня 2018 року комісією розглядалося питання, зокрема, про створення Деснянського освітнього округу, опорного закладу та його філій.

Рішенням комісії було вирішено рекомендувати винести на розгляд сесії ради два проекти рішення Про створення Деснянського освітнього округу, опорного закладу та його філій та Про створення Деснянського освітнього округу, опорного закладу та його філій різних за змістом (а. с. 69-70 Т. 2, а. с.119-126 Т. 3).

12 квітня 2018 року Деснянською селищною радою прийнято рішення Про створення Деснянського освітнього округу, опорного закладу та його філій , яким передбачено створення Деснянського освітнього округу, затверджено перелік суб'єктів Деснянського освітнього округу Чернігівської області, створено Опорний заклад Деснянський навчально-виховний комплекс Гімназія - загальноосвітня школа I ступеня Деснянської селищної ради Чернігівської області.

Згідно п. 6 вказаного рішення вирішено реорганізувати Косачівську загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів шляхом її приєднання до Опорного закладу Деснянський навчально-виховний комплекс Гімназія - загальноосвітня школа I ступеня , дати назву утвореному закладу - Косачівська філія I-II ступенів Опорного закладу Деснянський навчально-виховний комплекс Гімназія - загальноосвітня школа I ступеня Деснянської селищної ради Чернігівської області (а. с. 60 - 62 Т. 2).

Не погодившись із вказаним рішенням батьки учнів Косачівської ЗОШ звернулися до голови Деснянської селищної ради Осташевського Ю. В. та депутатів Деснянської селищної ради з проханням щодо збереження за навчальним закладом статусу Косачівської ЗОШ I-III ступенів (а. с. 85 Т. 2).

Розпорядженням Деснянської селищної ради від 05.05.2018 р. скликано на 14.05.2018 р. позачергову сесію з винесенням на порядок денний розгляду питання, зокрема про відміну рішення від 12.04.2018 року (а. с. 91 Т. 2).

17.05.2018 р. ініціативна група жителів територіальної громади звернулася до голови Деснянської селищної ради Осташевського Ю. В. з проханням скликати позачергову сесію (а. с. 95-96 Т. 2).

Розпорядженням Деснянської селищної ради від 18.05.2018 р. скликано на 24 травня 2018 року з винесенням на порядок денний розгляд питання Про відміну рішення 20-ї сесії сьомого скликання від 12.04.2018 року Про створення освітнього округу Деснянської селищної ради, опорного закладу та його філій та затвердження рішення в іншій редакції ( а. с. 98 Т. 2).

22 травня 2018 року на спільному засіданні постійної комісії з питань бюджету, фінансів, планування соціально-економічного розвитку громади та постійної комісії з питань освіти, культури, молоді, фізкультури і спорту Деснянської селищної ради було вирішено відмінити рішення 20-ї сесії сьомого скликання від 12 квітня 2018 року Про створення Деснянського освітнього округу, опорного закладу та його філій та затвердити рішення в іншій редакції.

Рішенням Деснянської селищної ради від 24.05.2018 р. вирішено, зокрема, відмінити рішення від 12.04.2018 р. та реорганізувати Косачівську ЗОШ I-III ступенів та Тужарську ЗОШ I-II ступенів шляхом злитття у Тужарську ЗОШ I- III ступенів Деснянської селищної ради Чернігівської області, вважати Тужарську загальноосвітню школу I-III ступенів правонаступником Косачівської загальноосвітньої школи I-III ступенів Деснянської селищної ради Чернігівської області та Тужарської загальноосвітньої школи I-II ступенів Деснянської селищної ради Чернігівської області та затверджено склад комісії з реорганізації вказаних шкіл, якій необхідно вжити всі заходи, пов'язані з реорганізацією навчальних закладів в порядку, визначеному чинним законодавством України (а. с. 102 - 105 Т. 2).

21.08.2018 р. державним реєстратором відділу Центру надання адміністративних послуг Кіптівської сільської ради Козелецького району Чернігівської області Юрченком Р. О. внесено запис № 10461120009000124 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань про державну реєстрацію припинення Косачівської загальноосвітньої школи I-III ступенів Деснянської селищної ради Чернігівської області (ЄДРПОУ 33512373) шляхом реорганізації (злиття) та про юридичну особу - правонаступника: Тужарський заклад загальної середньої освіти I-III ступенів Деснянської селищної ради Чернігівської області.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Деснянської селищної ради та порядок їх реалізації у спірних правовідносинах визначаються, Законом України Про місцеве самоврядування в Україні від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280), Законом України Про освіту від 5 вересня 2017 року № 2145-VIII (далі - Закон № 2145), Законом України Про загальну середню освіту від 13 травня 1999 року № 651-XIV (далі - Закон № 651) у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до абзацу 2 пункту 30 частини першої статті 26 Закону № 280 виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності.

Згідно з положеннями частини третьої статті 36 Закону № 2145 сільські, селищні ради мають право засновувати заклади освіти, реорганізовувати і ліквідовувати їх, забезпечують їх діяльність та розвиток.

Частиною 1 статті 13 Закону № 2145 встановлено, що для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій. Кожна особа має право здобувати початкову та базову середню освіту в закладі освіти (його філії), що найбільш доступний та наближений до місця проживання особи. Право особи здобувати початкову та базову середню освіту у державному або комунальному закладі освіти (його філії), за яким закріплена територія обслуговування, на якій проживає ця особа, гарантується, що не обмежує право особи обрати інший заклад освіти.

Відповідно до частини 2 статті 13 Закону № 2145 з метою створення умов для здобуття повної загальної середньої освіти, запровадження профільного навчання, забезпечення всебічного розвитку особи, раціонального та ефективного використання наявних ресурсів і матеріально-технічної бази закладів освіти, їх модернізації створюється освітній округ. Освітній округ - це сукупність закладів освіти (їхніх філій), у тому числі закладів позашкільної освіти, закладів культури, фізичної культури і спорту, що забезпечують доступність освіти для осіб, які проживають на відповідній території.

Опорний заклад освіти - це заклад загальної середньої освіти, що має зручне розташування для підвезення дітей з інших населених пунктів, забезпечений кваліфікованими педагогічними кадрами, має сучасну матеріально-технічну і навчально-методичну базу та спроможний забезпечувати на належному рівні здобуття профільної освіти.

Положення про освітній округ і опорний заклад освіти затверджується Кабінетом Міністрів України.

Частиною 3 Закону № 2145 передбачено, що з метою наближення місця навчання дітей до їхнього місця проживання у відповідному населеному пункті може утворюватися філія закладу освіти. Філія закладу освіти - це територіально відокремлений структурний підрозділ закладу освіти, що не має статусу юридичної особи та діє на підставі положення, затвердженого засновником відповідного закладу освіти на основі типового положення, що затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.

Згідно з частинами 1 та 2 статті 11 Закону № 651 рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники). Засновником закладу загальної середньої освіти може бути, зокрема, відповідна рада від імені територіальної громади (громад). Заклади загальної середньої освіти створюються з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх, соціально-економічних, національних і мовних потреб територіальної громади та/або суспільства. У разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов'язаний забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти.

З наведеної норми вбачається, що відповідач приймає рішення про припинення навчального закладу шляхом реорганізації самостійно.

При цьому, до 01.01.2015 р. частина шоста вказаної статті передбачала, що реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів у сільській місцевості, заснованих на комунальній формі власності, допускаються лише за згодою територіальних громад.

Станом на час виникнення спірних правовідносин вказана норма відсутня.

Однак, згідно п. 8 Статуту Косачівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Деснянської селищної ради Чернігівської області, затвердженого рішенням IV позачергової сесії Деснянської селищної ради VІІ скликання, зареєстрованого 16.02.2016 р., реорганізація загальноосвітнього навчального закладу у сільській місцевості, заснованого на комунальній формі власності, допускається лише за згодою територіальної громади (а. с. 55 - 62 Т. 1).

За своєю суттю Статут є локальним актом, яким засновник встановлює обсяг правил, що регулюють правовий стан загальноосвітнього закладу.

Відтак зміна певних правил у правовідносинах має відбуватися виключно шляхом внесенням відповідних змін до Статуту.

Зважаючи на те, що відповідачем чинність вказаного положення не заперечується, колегія суддів приходить до висновку, що відповідач при прийнятті оскаржуваних рішень порушив вимоги затвердженого ним Статуту.

З огляду на те, що факт відсутності згоди територіальної громади відповідачем не заперечується, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для скасування прийнятих відповідачем рішень у зв'язку з зазначеним.

В цих умовах наявність у відповідача обов'язку проведення консультацій з громадськістю в умовах встановленого порушення додаткової оцінки не потребує.

Крім того, як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, с. Тужар віднесено до зони гарантованого добровільного відселення згідно Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР від 23.07.1991 р. № 106.

Статтею 2 Закону України Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи від 27 лютого 1991 року № 791а-XII (далі - Закон № 791а) встановлено, що зона гарантованого добровільного відселення - це територія з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 5,0 до 15,0 Кі/кв. км, або стронцію від 0,15 до 3,0 Кі/кв. км, або плутонію від 0,01 до 0,1 Кі/кв. км, де розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може перевищити 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у доаварійний період.

Згідно зі статтею 16 Закону № 791а у зоні гарантованого добровільного відселення забороняється, зокрема, будівництво нових, розширення діючих підприємств, безпосередньо не пов'язаних із забезпеченням радіоекологічного, соціального захисту населення, а також умов його життя та праці; залучення школярів, учнів і студентів до робіт, які можуть негативно вплинути на стан їх здоров'я.

Натомість, з наявних в матеріалах справи доказів, показань свідків, доводів апеляційної скарги колегією суддів жодним чином не вбачається, що відповідачем розсудливо та аргументовано встановлено перевагу економічної вигоди від закриття школи над потенційною загрозою для життя та здоров'я учнів, що до прийняття оскаржуваних рішень мали змогу навчатися на території з меншою щільністю забруднення чи взагалі без такої.

Вказана обставина є грубим недотриманям п. 8 ч. 2 ст. 2 КАС України з боку суб'єкта владних повноважень, що є самостійною та беззаперечною підставою для скасування оскаржуваних рішень відповідача.

До розгляду вказаного питання зі всебічним обґрунтуванням органом місцевого самоврядування дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для життя та здоров'я дітей і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), колегія суддів позбавлена можливості надавати оцінку іншим доводам позивача та відповідача, з огляду на те, що спірні правовідносини створені без перевірки на відповідність критерію пропорційності.

Всі інші доводи апелянта встановлену обставину не спростовують, відтак відхиляються колегією суддів за необгрунтованістю.

В той же час, колегія суддів вважає за необхідне окремо підтримати позицію суду першої інстанції щодо скасування реєстраційного запису.

Статтею 14 Закону України Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань від 15.05.2003 р. № 755-IV (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що у разі подання документів представником додатково подається примірник оригіналу (нотаріально засвідчена копія) документа, що засвідчує його повноваження.

Статтею 17 цього закону визначено перелік документів, що подаються заявником для державної реєстрації юридичної особи, зокрема, заява про державну реєстрацію створення юридичної особи, примірник оригіналу (нотаріально засвідчену копію) рішення засновників, а у випадках, передбачених законом, - рішення відповідного державного органу, про створення юридичної особи; установчий документ юридичної особи - у разі створення юридичної особи на підставі власного установчого документа; документ про сплату адміністративного збору - у випадках, передбачених статтею 36 цього Закону; примірник оригіналу (нотаріально засвідчена копія) передавального акта - у разі створення юридичної особи в результаті перетворення або злиття; документи для державної реєстрації припинення юридичної особи в результаті злиття та поділу - у разі створення юридичної особи в результаті злиття та поділу.

Натомість, як вірно встановлено судом першої інстанції, з опису документів, що були подані державному реєстратору, вбачається тільки наявність реєстраційної картки на проведення реєстраційної дії та передавальний акт (а. с. 201-207 Т. 3).

З огляду на наведене, колегія суддів на підставі ч. 2 ст. 19 Конституції України підтримує позицію суду першої інстанції щодо протиправності проведеної реєстраційної дії.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції і апеляційним судом відхиляються.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.

У відповідності до ст. 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись ст.ст. 229, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Деснянської селищної ради Козелецького району Чернігівської області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Деснянської селищної ради Козелецького району Чернігівської області, державного реєстратора відділу Центру надання адміністративних послуг Кіптівської сільської ради Козелецького району Чернігівської області Юрченка Романа Олександровича третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача відділ освіти Деснянської селищної ради Чернігівської області про визнання протиправним та скасування пунктів рішення і запису залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Суддя-доповідач О. О. Беспалов Суддя В. Ю. Ключкович Суддя А. Б. Парінов

(Повний текст постанови складено 11.04.2019 р.)